Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2502/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 359/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] J. R. P., gm. M., w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), z uwagi na istotne odstępstwa od ustaleń i warunków decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom wykonanie inwentaryzacji i oceny technicznej tego budynku wraz z projektem zmian i przeróbek niezbędnych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja ta oraz kolejne decyzje wydane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy: z dnia [...] maja 2004r. organu I instancji oraz z dnia [...] lipca 2004r. organu II instancji, nakazujące inwestorom wykonanie określonych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 343/05.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po ponownym przeprowadzeniu postępowania naprawczego, ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 października 2008 r. projektu budowlanego zamiennego, opracowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wraz z niezbędną przebudową dostosowującą usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości P., do zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wobec wykonania przez inwestorów nałożonych powyższą decyzją obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, określił szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu, obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Decyzja ta została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., którą orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nałożeniu na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 września 2009 r, sygn. akt II SA/Ke 360/09 uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1836/09) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 września 2009 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 97/11, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował takie rozstrzygnięcie, oddalając skargę kasacyjną Z. K. wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1349/11.

Powyższe umożliwiło podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego i rozpatrzenie odwołania Z. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. udzielającej B. i J. R. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami, znajdującego się na działce nr [...] w P., gm. M., pod warunkiem dokończenia robót wykończeniowych w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20 marca 2013 r. uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu dokończenia robót wykończeniowych i orzekł w tym zakresie, że dokończenie robót związanych z utwardzeniem terenu od strony północno-wschodniej oraz z ociepleniem budynku, winno nastąpić w terminie do dnia 31 lipca 2013 r. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obowiązek uzyskania przez inwestorów B. i J. R. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wynikał z ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., która nie została uznana za niezgodną z prawem w postępowaniu sądowym, o czym orzekły prawomocne wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1349/11 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 97/11. Jak przy tym wynika z akt sprawy, inwestorzy - po wykonaniu robót budowlanych przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym, w tym robót związanych z dostosowaniem przedmiotowego budynku do zgodności z przepisami (skrócenie płyty balkonowej w ścianie północnej przedmiotowego budynku, wykonanie studzienek chłonnych oraz wybetonowanych cieków wodnych kierujących wody opadowe z dachu budynku do tych studzienek), złożyli w dniu [...] czerwca 2009 r. wniosek o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie, dołączając do wniosku dokumenty wymagane przepisem art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj.: 1.oryginał dziennika budowy;

1. 2. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania budynku z przepisami oraz z projektem budowlanym zamiennym i warunkami decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].04.2009 r., orzekającej o jego zatwierdzeniu i udzielaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, oraz doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, oświadczenie kierownika wprowadzonych do obrotu i kwietnia 2004 r. o wyrobach spełniających wymagania podstawowe, o których mowa wart. 5 ust 1 pkl Prawa budowlanego;
2. 3. protokóły badań i sprawdzeń;
3. 4. inwentaryzację geodezyjną powykonawczą;

1. 4. świadectwo charakterystyki energetycznej budynku.

Traktując ww. wniosek inwestorów jako wezwanie do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o jakiej mowa art. 59 a ustawy Prawo budowlane, organ I instancji w dniu [...] czerwca 2009 r. przeprowadził taką kontrolę przedmiotowego budynku. W jej trakcie, przedstawiciele organu I instancji nie stwierdzili istotnych odstępstw w zakresie zagospodarowania działki oraz w zakresie projektu architektoniczno- budowlanego. Z wykonanej zaś dodatkowo dokumentacji fotograficznej wynika, że zostały wykonane roboty objęte projektem budowlanym zamiennym, tj. zostały wykonane studzienki chłonne do których wody opadowe z dachu budynku odprowadzane są wybetonowanymi ciekami wodnymi, została skrócona płyta balkonowa w ścianie północnej przedmiotowego budynku. Pomimo stwierdzonego braku wykonania: utwardzenia placu przed budynkiem (od strony północno-wschodniej, ocieplenia budynku oraz robot wykończeniowych na piętrze budynku), organ I instancji uznał, że nie stanowi to przeszkody w użytkowaniu budynku, tj., budynek ten nadaje się do użytkowania, przez co zasadnie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisy art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego jako podstawę nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Ponieważ ustalono, że inwestor nie wykonał robót związanych z utwardzeniem placu przed budynkiem (od strony północno-wschodniej) oraz z ociepleniem budynku wyjaśniając, że nie kontynuował ich, z uwagi na odwołanie od decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie, a także z uwagi na zaskarżenie do sądu decyzji w sprawie zatwierdzonego projektu budowlanego, organ II instancji dokonał stosownej reformacji decyzji organu I instancji poprzez uchylenie jej rozstrzygnięcia w zakresie orzeczonego niej terminu, z jednoczesnym orzeczeniem o nowym terminie wykonania robót związanych z utwardzeniem placu przed budynkiem (od strony północno-wschodniej) oraz z ociepleniem budynku, tj. do 31 lipca 2013r. W pozostałym zaś zakresie, tj. w zakresie udzielonego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji uznano za zasadne, a tym samym utrzymano je w mocy.

Organ uznał za niepotwierdzony zarzut skarżącej dotyczący prowizoryczności wykonania odprowadzenia wód opadowych z budynku sąsiada. Jak bowiem wynika z ustaleń organu I instancji dokonanych zarówno podczas obowiązkowej kontroli w dniu [...] czerwca 2009r., jak również podczas kontroli dokonanej w dniu [...] marca 2013 r., udokumentowanych wykonanymi zdjęciami, wody opadowe z dachu przedmiotowego budynku odprowadzane są wybetonowanymi ciekami wodnymi do wykonanych studzienek chłonnych, zgodnie z rozwiązaniem projektowym, przewidzianym w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Prawidłowość zaś wykonania wszystkich robót budowlanych przy tym budynku, a więc także prawidłowość wykonania studzienek chłonnych potwierdza pisemne oświadczenie kierownika budowy, dołączone do wniosku inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ zauważył dalej, że ścieki odprowadzane są do szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe (protokół szczelności załączony do wniosku inwestorów z dnia [...] czerwca 2009r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie), przewidzianego w decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę i wybudowanego przed wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2003 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W skardze od powyższego rozstrzygnięcia Z. K. zarzuciła:

1. 1. naruszenie art. 24a pkt 9 i 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią jednoznaczny materiał dowodowy w sytuacji, gdy z samych ustaleń poczynionych w toku postępowania jednoznacznie wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów różnią się i wybrano te, które świadczą na niekorzyść odwołującej się mimo, że pozostają one w sprzeczności ze stanem posiadania ustabilizowanym od kilkudziesięciu lat, który istniał również w dacie [...] listopada 1971 r.,
2. 2. naruszenie postanowień art. 59 Prawa budowlanego przez bezpodstawne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do udzielenia inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku w sytuacji, gdy wody opadowe są odprowadzane w sposób sprzeczny z przepisami ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz z przepisami ustawy Prawo wodne.

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji, odwołując się do treści decyzji [...]WINB w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. a także wyroku NSA z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1349/11 oraz wyroku WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 97/11, wskazał, że kwestia konieczności, ale i możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego została w sprawie przesądzona i nie może podlegać dalszemu badaniu w niniejszym postępowaniu. Kontroli Sądu nie mogą również podlegać okoliczności, które były przesłanką rozstrzygnięcia w tamtej sprawie, w tym w szczególności podnoszona w skardze kwestia usytuowania budynku inwestorów względem granicy z działką skarżącej. Kontroli w niniejszej sprawie podlega bowiem co do zasady zgodność przeprowadzenia budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (analogicznie w pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o jakim mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), a szczegółowy zakres tej kontroli wskazany został w art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Konsekwencją przeprowadzonego postępowania określoną w art. 59 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego może być: wydanie pozwolenia na użytkowanie z określeniem w nim terminu wykonania robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, jeśli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1 (dotyczące przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o jakiej mowa w art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), pomimo niewykonania tych wykończeniowych lub innych robót, albo też odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Ten ostatni przepis określa wymogi wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w tym w szczególności rodzaje dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie Sądu I instancji, wskazane w powołanych przepisach wymogi zostały w sprawie spełnione. Jak zasadnie wywiódł organ II instancji, inwestorzy B. i J. R. - po wykonaniu robót budowlanych przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym, w tym robót związanych z dostosowaniem przedmiotowego budynku do zgodności z przepisami (skrócenie płyty balkonowej w ścianie północnej przedmiotowego budynku, wykonanie studzienek chłonnych oraz wybetonowanych cieków wodnych kierujących wody opadowe z dachu budynku do tych studzienek), złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie, dołączając do wniosku dokumenty wymagane przepisem art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji przeprowadził następnie obowiązkową kontrolę, o jakiej mowa w art. 59a Prawa budowlanego, w czasie której nie stwierdził istotnych odstępstw w zakresie zagospodarowania działki oraz w zakresie projektu architektoniczno- budowlanego.

Zasadnie przy tym organy obu instancji uznały, że pomimo niewykonania części robót, tj. utwardzenia placu przed budynkiem od strony północno-wschodniej, ocieplenia budynku oraz robót wykończeniowych na piętrze, budynek ten nadaje się do użytkowania oraz zachodzą przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego i określenia w decyzji, że niewykonane roboty mają być wykonane do dnia 31 lipca 2013 r. Nie budziło przy tym wątpliwości Sądu, przesunięcie terminu wykonania tych robót, skoro w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy poprzedni termin już upłynął, a przyczyny niedochowania poprzedniego terminu były usprawiedliwione faktem wniesienia odwołania, a następnie skargi do WSA przez sąsiadkę inwestorów Z. K..

Sąd uznał, że powołane przez skarżącą przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności przytoczony w skardze przepis art. 9 tej ustawy nie mają w sprawie zastosowania. Ustawa ta określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, Przytoczony przez skarżącą przepis art. 9 ust. 1 tej ustawy zabrania wprowadzania ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych, a także wprowadzania ścieków opadowych i wód drenażowych do kanalizacji sanitarnej.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, iż przepis ten został naruszony przez organy nadzoru budowlanego poprzez zaakceptowanie odprowadzania wód opadowych z budynku inwestorów w sposób sprzeczny z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie jest bowiem prawdą, aby wody opadowe z budynku mieszkalnego B. i J. R. były odprowadzane do kanalizacji sanitarnej. Jak bowiem wynika z protokołu szczelności zbiornika na nieczystości ciekłe dołączonego do wniosku inwestorów z dnia [...] czerwca 2009 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (k. I-16 akt administracyjnych), zbiornik taki został na działce inwestorów wybudowany, a jego szczelność została potwierdzona, co w praktyce wyklucza możliwość i racjonalność odprowadzania do niego wód opadowych.

Ponadto,w czasie obowiązkowej kontroli w dniu [...] czerwca 2009 r., jak i w czasie kontroli w dniu [...] marca 2013 r. stwierdzono, że na działce inwestorów, zgodnie z rozwiązaniem projektowym przewidzianym w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym, została wykonana studzienka chłonna wraz z ukształtowanym, wybetonowanym spływem wody do niej z rynny od południowej strony budynku mieszkalnego inwestorów, co oznacza, że wody opadowe z tego budynku są odprowadzone do tej studzienki chłonnej, a nie do kanalizacji sanitarnej, której w okolicy tej nieruchomości w ogóle nie ma.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. K., reprezentowana przez radcę prawnego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo wydał decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w sytuacji gdy inwestorzy nie zrealizowali wszystkich robót wynikających z projektu zamiennego,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, a w konsekwencji nieuchyleniu wydanych niezgodnie z prawem decyzji organów nadzoru budowlanego, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], pomimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, czy organ skontrolował oświadczenie kierownika budowy dotyczące prawidłowości wykonanych robót budowlanych, w tym prawidłowości wykonanych studzienek chłonnych,
4. b) art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieskontrolowanie wypowiedzi [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte na str. 7 decyzji z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], że prawidłowość wykonania wszystkich robót budowlanych, a więc także prawidłowość wykonania studzienek chłonnych potwierdza pisemne oświadczenie kierownika budowy, dołączone do wniosku inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przedmiotem kontroli WSA w Kielcach była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. udzielającą B. i J. R. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami, znajdującego się na działce nr [...] w P., gm. M., pod warunkiem dokończenia robót wykończeniowych, orzekając reformatoryjnie o w terminie dokończenia tych robót do dnia 31 lipca 2013 r.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministarcyjnym, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, aby kontrolę procesu subsumpcji przeprowadzać po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony. W niniejszej sprawie w celowym jest pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, jako że to normy zawarte w tych przepisach wyznaczają zakres i kierunki postępowania wyjaśniającego, koniecznego do ustalenia, czy zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię Przypomnienia wymaga, że przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, strona wnosząca skargę powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt III FSK 335/10, niepubl., także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635).

Skarżąca kasacyjnie, wyjaśniając wadliwość interpretacji art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego dokonanej przez Sąd, wyraża pogląd, iż "pozwolenie na użytkowanie może zostać wydane dopiero po zrealizowaniu przez inwestorów wszystkich wymaganych robót" wskazanych w projekcie zamiennym, dodając, że w niniejszej sprawie, taka sytuacja nie miała miejsca.

Z taką wykładnią wskazanego przepisu nie można się zgodzić, o czym przekonuje w pierwszej kolejności literalne brzmienie wymienionego przepisu. Przede wszystkim, kwestii tej nie normuje wymieniony przez skarżącą kasacyjnie art. 59 ust. 1 ustawy, natomiast jest ona przedmiotem uregulowania w ustępie 2-gim tego artykułu. W ustępie 1-szym ustawodawca nakłada na właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, obowiązek przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Natomiast w myśl ustępu 2-go: " Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych." Konsekwentnie: " Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót." (ust. 3-ci).

W doktrynie wskazuje się, że instrument prawny przewidziany w art. 59 ust. 2 oznacza w istocie wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego pod warunkiem (por. szerzej T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, z. 6, s. 27 i n.). Jeśli chodzi o warunek jako element decyzji administracyjnej, to przyjmuje się, że może mieć on charakter zawieszający lub rozwiązujący. W konstrukcji przepisu art. 59 ust. 2 pozwolenie na użytkowanie jest warunkowe – zgoda na użytkowanie, wyrażona w decyzji organu, jest uzależniona od wykonania określonych robót budowlanych w oznaczonym terminie.

Zatem obiekt może być użytkowany, ale inwestor musi spełnić w określonym terminie dodatkowe warunki. Niespełnienie ich w terminie wskazanym w decyzji stanowi podstawę do wydania decyzji o jej wygaszeniu na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. (analogicznie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2006 r., VII SA/Wa 1417/05, CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zarzut nieprawidłowej wykładni art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, dokonanej przez Sąd I instancji, okazał się nietrafny. Odrębną kwestią jest, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, iż skarżąca zarzuca Sądowi także niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim udziela pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu pod warunkiem dokończenia robót wykończeniowych, czyli niewłaściwą kontrolę subsumcji stanu faktycznego pod zastosowaną normę, tyle, że przepisem, który był podstawą orzeczenia o pozwoleniu na użytkowanie budynku był art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Uprzedzając kolejne rozważania stwierdzić należy, że art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego miał zastosowanie w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, jako że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego przeprowadził obowiązkową kontrolę realizacji budowy na podstawie projektu zamiennego, w trakcie której nie stwierdzono istotnych odstępstw w zakresie zagospodarowania działki oraz w zakresie projektu architektoniczno- budowlanego.

Przechodząc do rozważenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, że w skardze wymieniono: art. 145 § 1 P.p.s.a., bez wskazania punktu, w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a. Nie wskazano naruszenia żadnych przepisów normujących postępowanie przed organami orzekającymi w niniejszej sprawie, choć sformułowano zarzut polegający na niezebraniu i nierozważeniu przez organ odwoławczy pełnego materiału dowodowego, wymieniając wszak wyłącznie powierzchowną ocenę oświadczenia kierownika budowy. W tym stanie rzeczy, mimo konstrukcyjnych słabości podstawy kasacji określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu "niewskazania w decyzji, czy organ skontrolował oświadczenie kierownika budowy dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych, w tym prawidłowości wykonanych studzienek chłonnych." Ma on związek z podniesionym wcześniej zarzutem naruszenia art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim przepis ten określa wymóg przeprowadzenia obligatoryjnej kontroli przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Należy przypomnieć, że w myśl art. 57 ust.1 Prawa budowlanego, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć, m. in. oryginał dziennika budowy oraz oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami.

W niniejszej sprawie, inwestorzy, po wykonaniu robót budowlanych przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym, polegających m. in. na wykonaniu studzienek chłonnych oraz wybetonowanych cieków wodnych kierujących wody opadowe z dachu budynku do tych studzienek, do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie załączyli m. in. oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] czerwca 2009 r. wydane na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, oraz protokół z obowiązkowej kontroli z 8 czerwca 2009 r. W w/w oświadczeniu kierownik budowy potwierdził zgodność wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym zamiennym i warunkami decyzji z [...] kwietnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wymieniając: budynek mieszkalny, zbiornik na nieczystości ciekłe oraz odprowadzenie wód opadowych do studni chłonnych.

W zaskarżonej decyzji organ, odnosząc się do zarzutu prowizoryczności wykonania odprowadzenia wód opadowych z budynku sąsiada, powołał się na ustalenia kontroli z [...] czerwca 2009 r. oraz kontroli z [...] marca 2013 r. udokumentowanych zdjęciami oraz w/w oświadczenie kierownika budowy. Odnośnie oświadczenia wyraził stanowisko, że potwierdza ono prawidłowość wykonania wymienionych robót w przedmiotowym obiekcie (s. 7). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stwierdzenie mieści się kompetencjach organu nadzoru budowlanego, natomiast oczekiwana przez skarżącą "weryfikacja" oświadczenia kierownika budowy wykraczałaby poza sferę kompetencji organu. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną, odpowiedzialność za złożenie oświadczenia, w tym jego prawdziwość, ponosi kierownik budowy, jako osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia zawodowe. W tym stanie rzeczy, postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się nietrafny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. pozwalając na rekonstrukcję ustaleń Sądu dokonywanych w ramach kontroli zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w K. Wskazany przepis określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, iż są to: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, iż zawiera ono wszystkie wymagane prawem elementy oraz uwzględnia wszystkie istotne w sprawie fakty znajdujące oparcie w aktach sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.