Uzasadnienie
II OSK 252/10 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 409/09 po rozpoznaniu skargi O. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o nakazie likwidacji okien w ciągach komunikacyjnych I i II piętra oficyny budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. P. [...] w Ł. zlokalizowanego w granicy z nieruchomością przy Al. K. [...] w Ł., poprzez zamurowanie otworów okiennych murem grubości minimum 25 cm - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, że kontrola przeprowadzona na nieruchomości przy ul. P. [...] wykazała, iż w ścianie północnej poprzecznej oficyny zlokalizowanej w granicy z posesją przy Al. K. [...] są usytuowane w ciągach komunikacyjnych I i II piętra okna, które powstały w 1955 roku na podstawie zgłoszenia dokonanego przez M. G. pismem z dnia 8 listopada 1955 r., a więc z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania, to jest rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. jak też są niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. została uchylona przez organ odwoławczy, który nakazał przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji ponownie ustalił, że wykonanie okien nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem wymagało pozwolenia na budowę /pismo Wojewody Łódzkiego z dnia 21 grudnia 2008 r./, stosownie do rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, które nie pozwalało na budowę okien w granicy.
W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca podniosła, iż to na stronę przerzuca się skutki wadliwej decyzji administracyjnej pozwalającej na wykonanie okien, a w konsekwencji naruszenie art. 7, 8, 107 i 110 kpa jak też art. 51 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten ma w sprawie zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że niesporne jest w sprawie, iż organ administracji otrzymał pismo w sprawie przewidywanego wykonania przedmiotowych okien, na które udzielił odpowiedzi pozytywnej, to jest stwierdził, że nie wnosi do realizacji tych okien zastrzeżeń. Takie działanie organu w ocenie strony wskazuje na wydanie decyzji administracyjnej, którą stosownie do art. 110 kpa organ jest związany do czasu jej usunięcia z obrotu prawnego. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części nakazującej likwidację okien orzekając jedynie o zmianie terminu wykonania nałożonego obowiązku.
W ocenie organu II instancji ustalenia dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym tak w kwestii daty wykonania okien jak i mających w sprawie zastosowanie przepisów są prawidłowe. W związku z wątpliwościami w kwestii charakteru pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1955 r. dotyczącego "przyjęcia zgłoszenia" wykonania okien zwrócono się do Wojewody Łódzkiego, który wyjaśnił, że pismo to nie ma charakteru decyzji, bowiem stanowiło "przyjęcie zgłoszenia" podczas gdy ówcześnie obowiązujące przepisy wymagały uzyskania na dane roboty budowlane pozwolenia na budowę. Prawidłowa jest w związku z tym podstawa prawna prowadzonego postępowania, to jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., gdyż ma miejsce sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
W skardze na powyższą decyzję zarzuca się naruszenie art. 7, 8, 11, 104 (1 107, 110 kpa oraz art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca podtrzymała podniesione już w odwołaniu zarzuty a zwłaszcza w kwestii braku podstaw do przyjęcia, że okna wykonano w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy w istocie została wydana decyzja zezwalająca na ich realizację, która nie została usunięta z obrotu prawnego a organy obecnie orzekające są tą decyzją związane. Przyjmując zgłoszenie budowy okien i akceptując pisemnie tę budowę organ faktycznie podjął decyzję pozwalającą na ich wykonanie. Brak też podstaw do przyjęcia, że okna stwarzają zagrożenie pożarowe, skoro sąsiednia działka nie jest zabudowana jak też nie toczy się postępowanie w sprawie budowy na tej działce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie jest zasadna. W pierwszym rzędzie Sąd badając legalność decyzji o nakazie likwidacji otworów okiennych odniósł się do pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1955 r. W ocenie Sądu brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do podzielenia stanowiska strony skarżącej, iż pismo to ma charakter decyzji administracyjnej pozwalającej na wykonanie okien. Z pisma tego wynika bowiem jedynie, że organ przyjął do wiadomości zgłoszenie robót budowlanych polegających na wybiciu okien w określonym miejscu zastrzegając przy tym, aby przy tych czynnościach były zachowane prawa osób trzecich. Przywołał też w treści pisma art. 335 ww. rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r., który wprost traktuje o pracach budowlanych podlegających zgłoszeniu. Wprawdzie nie jest istotna nazwa dokumentu, jednakże w omawianym piśmie nie udziela się "zezwolenia" wbrew twierdzeniom skarżącej, na wybicie okien, a jedynie nie stawia się przeszkód do wykonania tych prac i to przy poszanowaniu praw osób trzecich, jako "prawa sąsiadów w omawianym stanie faktycznym".
Trudno w tych okolicznościach uznać, że "mamy do czynienia z decyzją administracyjną, raczej z pismem będącym odpowiedzią na dokonane wystąpienie" z dnia 22 października 1955 r. Jeżeli organ wystąpienie to potraktował jako zgłoszenie, co było błędem, to tym bardziej nie można pismu organu nadać waloru decyzji. W związku z innymi argumentami skarżącej dotyczącymi naruszenia jej interesów prawnych, Sąd stwierdził, że skarżąca nabyła nieruchomość dobrowolnie i świadomie znając jej stan techniczny i prawny jak i fakt braku decyzji pozwalającej na wykonanie spornych okien. Samowolne wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku usytuowanego w granicy "choć przy pewnej aprobacie urzędników", nigdy nie mogło przysporzyć inwestorowi więcej praw niż wynikało to z ówczesnych przepisów i obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane. Przywołana przez skarżącą konkurencja interesów nie przemawia za daniem pierwszeństwa istotnym interesom osobistym i materialnym skarżącej, gdyż interesy te nie są chronione prawem począwszy od roku 1955 do chwili obecnej.
Powoduje to, iż nieskuteczne jest powoływanie się na naruszenie przepisów kpa oraz zasadę konstytucyjną, iż obywatel nie może ponosić konsekwencji wadliwych "decyzji’, gdyż zasadą tą w pierwszym rzędzie winni być chronieni ci, którzy prawa nie naruszają, przed tymi, którzy nabyli uprawnienie w sytuacji naruszenia prawa. Wykonanie otworów okiennych naruszało obowiązujące w dacie budowy /w 1955 r./ przepisy, ma więc w sprawie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 7 tej ustawy, skoro otwory te zostały zrealizowane /budowę zakończono/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie prawa procesowego:
1/ art. 145 (4 ppsa wobec braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszechstronnej analizy i oceny stanu faktycznego sprawy a w szczególności dotyczącej kwestionowanego rozstrzygnięcia, 2/ art. 151 ppsa w zw. z art. 145 (1 pkt 1 lit, c ppsa w zw. z art. 7, 8, 16, 77 (1, 80, 104, 107 (3 kpa wobec oddalenia skargi w sytuacji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna zarzuca też naruszenie prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z (2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wobec jego niezastosowania, oraz art. 50 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez jego błędne zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się w szczególności, analogicznie jak w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż faktycznie wykonanie w 1955 roku otworów okiennych nie było samowolą budowlaną, skoro ich budowę zaakceptował właściwy organ, a ponadto sprawa nie powinna być załatwiana na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane.
Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wyjaśnił, że kwestionowany nakaz usunięcia otworów okiennych dotyczy w istocie pozbawienia tych otworów, które powstały legalnie w okresie bezpośrednio następującym po II wojnie światowej, pomieszczeń mieszkalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Kluczową w niniejszej sprawie kwestią jest, iż jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, ocena zgodności z prawem wykonania przedmiotowych okien powinna być dokonana według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. W zaskarżonej decyzji powołano się na przepisy z okresu budowy, według których wymagane było pozwolenie na budowę jak też okna nie mogły powstać w granicy nieruchomości, mając na uwadze przepisy rangi ustawowej, ale też wykonawczej /rozporządzenie z 2002 r., czyli wydane znacznie po czasie wykonania okien/. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organy nadzoru budowlanego a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjęły, iż okoliczność, że zostało dokonane "zgłoszenie" budowy okien zaś ówczesna władza państwowa pisemnie poinformowała o możliwości ich wykonania, należy ocenić w ten sposób, że nie istniało pozwolenie na budowę wymagane dla legalności przeprowadzenia robót budowlanych, a więc w istocie okna powstały jako samowola budowlana, do której ma zastosowania procedura naprawcza określona w art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Z tym stanowiskiem jednak nie sposób się zgodzić.
Skoro bowiem inwestor zwrócił się do właściwego w sprawach budowlanych organu, jak to wynika z treści jego pisma, z wnioskiem o zezwolenie na wykonanie okien, a nie jak to przyjęto w postępowaniu administracyjnym oraz przed Sądem I instancji, "zgłaszając" zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu okien w istniejącej pełnej ścianie budynku, to jednoznaczna akceptacja pisemna tego wniosku stanowi jego pozytywne załatwienie, jako sprawy administracyjnej. Bez znaczenia jest przy tym, czy pismo organu administracji publicznej, podjęte w ramach kompetencji oraz zawierające rozstrzygnięcie, datę i podpis osoby upoważnionej do podjęcia rozstrzygnięcia, określono jako decyzję administracyjną oraz czy spełnia inne wymogi dla takiej decyzji. Nie powinno budzić wątpliwości, że wobec istnienia odpowiedniej pisemnej akceptacji organu administracji publicznej brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, że przedmiotowe okna zostały zrealizowane jako samowola budowlana.
Jeżeli więc powstały one legalnie, to nieuprawnione jest stanowisko, iż może być wydana decyzja administracyjna przez organ nadzoru budowlanego jako władzę administracyjną, nakazująca ich usunięcie li tylko z powołaniem się na to, że przepisy obowiązujące w dacie budowy, a następnie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z 2002 roku, nie przewidywały okien w ścianie budynku przy granicy działki.
Nie jest też prawdą to, co twierdzi się w niniejszej sprawie na temat braku podstaw prawnych do wykonania okien w granicy działki. Jak to wynika z innej sprawy rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny /wyrok NSA z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 262/09/, zresztą również dotyczącej terenu Łodzi, w okresie powojennym okna w budynkach przeznaczonych na cele mieszkalne powstawały na podstawie przepisów, które upoważniały władze do wydawania decyzji mających na celu tworzenie lokali mieszkalnych niezbędnych w związku ze zniszczeniami wojennymi, właśnie w połączeniu z takimi robotami budowlanymi, które umożliwiały powstawanie lokali mieszkalnych, z czym także wiązało się wykonywanie okien w ścianach pełnych.
Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest zasadny przede wszystkim z tej przyczyny, iż błędnie przyjęto w sprawie, że przedmiotowe okna powstały sprzecznie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, ale także i z tego względu, że nie można uznać za słuszne twierdzenia, iż do likwidacji zdarzeń powstałych w 1955 roku /okres wykonania okien/ w formie wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych, mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Wobec uznania, iż zasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego, należało też przyjąć, że rację ma wnoszący skargę kasacyjną kwestionując prawidłowość wydania zaskarżonego wyroku pod względem formalno-prawnym.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 (1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.