Uzasadnienie
II OSK 2540 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Legnicy na podstawie art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. S. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowego w części parterowej tego budynku na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w L. Jak wskazał organ, projektowane zamierzenie spełnia wszystkie wymagane prawem warunki, w tym ustalone w decyzji o warunkach zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r.), gdzie w pkt 1 ustalono zabudowę zwartą, w pkt 2 wskazano, iż planowana zabudowa stanowi zabudowę usługową, nieuciążliwą, realizowaną na terenie zabudowy mieszkalno- usługowej, a w pkt 3 ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w następujący sposób:
- - linia zabudowy: obowiązująca, wynikająca z kontynuacji istniejącej zabudowy. Linia ta została jednoznacznie określona w załączniku graficznym do decyzji. Planowany obiekt budowlany został zaprojektowany zgodnie z wyznaczoną linią zabudowy, co wynika z "planu sytuacyjnego" określającego usytuowanie inwestycji;
- - szerokość elewacji frontowej - ok. 8 m łącznie z budynkiem istniejącym inwestora. Łączna szerokość projektowanej rozbudowy i budynku istniejącego wynosi 8,11 m;
- - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki - 2,8 m, dach płaski, jednospadowy nachylenie połaci dachowej - 10°. Wysokość do górnej krawędzi elewacji w projektowanej części budynku wynosi 2,8 m. Zaprojektowano też dach płaski jednospadowy o spadku, jak w budynku istniejącym rozbudowywanym;
- - wskaźnik wielkości zabudowy z uwzględnieniem nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki- ok. 1,0, ustalony w ten sposób wskaźnik decyduje o zabudowie działki w jej granicy.
Organ wyjaśnił, że projektowany obiekt jest budynkiem niskim, parterowym niepowodującym zacieniania pomieszczeń w istniejących budynkach, co oznacza, że nie został naruszony przepis § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Projektowana ściana budynku od strony działek 1425 i 207 jest bez otworów okiennych i drzwiowych, przylega do ścian istniejących budynków na tych działkach, wykonana jest z bloczków gazobetonowych o gr. 25 cm, co nie narusza wymagań przepisów § 271- 273 ww. rozporządzenia. Poza tym, jak wskazano w decyzji o warunkach zabudowy, opisana zabudowa ma charakter kaskadowy, w której do obiektu o większej wysokości przylega obiekt o wysokości mniejszej.
Front takiej zabudowy jest, zatem dwuczęściowy, niższy wysunięty, a wyższy cofnięty. Linia zabudowy zwartej jest linią zamkniętą obejmującą budynki występujące w tej zabudowie od strony ulic i od strony działki nr [...]/16. Planowana inwestycja realizuje jedyną możliwą do wypełnienia lukę w ukształtowanej już pierzei o załamanej linii zabudowy widocznej z ulicy położonej na działce nr [...]/12.
Odnosząc się do zastrzeżeń G. C. odnośnie planowanej inwestycji, Prezydent Miasta Legnicy wyjaśnił, iż planowany obiekt nie powoduje zacienienia pomieszczeń w budynku skarżącej oraz nie narusza jej własności, gdyż budowa realizowana będzie w granicach działki inwestora. Wobec tego, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania normatywne, to organ uznał, iż nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. C., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 6 K.p.a. w związku z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., § 13 i 60 tego rozporządzenia oraz art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Zdaniem strony odwołującej się przedłożona decyzja o warunkach zabudowy wobec zaskarżenia jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma przymiotu prawomocności, a więc wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest przedwczesne.
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając poglądy wyrażone przez organ I instancji, Wojewoda podkreślił, że zamierzenie budowlane jest zgodne z decyzją Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalającą warunki zabudowy, inwestor złożył prawidłowo sporządzone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu projekt budowlany jest prawidłowy i kompletny z punktu widzenia wymagań art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.).
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda stwierdził, że skarga G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 609/09).
Zdaniem Wojewody organ I instancji także prawidłowo zastosował przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z decyzji o ustaleniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wynika, że przewidziano posadowienie planowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy działki, jako przylegającej ścianą nieposiadającą otworów do budynków położonych na działkach nr [...], [...] oraz [...]. Ściany budynków położonych na działkach nr [...] i [...] do wysokości przylegania planowanego budynku nie posiadają otworów, zaś budynek posadowiony na działce [...], będący budynkiem jednokondygnacyjnym nie posiada otworów przy granicy z działką, na której ma być zrealizowane zamierzenie inwestycyjne.
Odnośnie natomiast zarzutów ograniczania przez inwestycję naturalnego oświetlenia pomieszczeń znajdujących się w sąsiadujących z rozbudowywanym zakładem usługowym mieszkaniach, organ II instancji wskazał, że z projektu budowlanego oraz z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowany budynek posiada jedną kondygnację oraz dach jednospadowy o nachyleniu połaci 10°, wysokość elewacji frontowej wynosi 2,8 m. Okna w zabudowie otaczającej zamierzenie inwestycyjne położone są z kolei na wysokości piętra, w związku, z czym nie mogą być przesłonięte przez inwestycję będącą budynkiem parterowym. Tym samym nie naruszono przepisów § 13 i § 60 ww. rozporządzenia.
Skargę na powyższą decyzję złożyła G. C., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając jej obrazę art. 6 K.p.a. w związku z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz § 13 i 60 tego rozporządzenia, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.
W piśmie z dnia 3 sierpnia 2011 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną.
Wskazując na normatywny zakres działań organów administracji architektoniczno- budowlanej określony w art. 35 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego, konieczność dokonania stosownych sprawdzeń i określenia obszaru oddziaływania obiektu, Sąd podkreślił, że w przypadku spełnienia tych warunków organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust. 4 nie dopuszcza, bowiem uznaniowości w tym zakresie.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wbrew zarzutom skarżącej, organy nie naruszyły przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i słusznie uznały, że zastosowanie w sprawie miał jego ust.
2. W przedłożonej przez inwestora ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. dopuszczono posadowienie niniejszej inwestycji bezpośrednio przy granicy działki, wywodząc, że planowana zabudowa przylega ścianą nieposiadającą otworów do budynków położonych na działkach nr [...], [...] i [...]. Wskazano przy tym, że otwory w ścianach budynków w sąsiedztwie występują na wysokości piętra na działkach nr [...] i [...], a do tej wysokości objęty zamiarem inwestycyjnym obiekt nie sięga. Budynek z kolei na działce nr [...] jest jednokondygnacyjny bez otworów w granicy z działką inwestora. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy sprawdziły zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i słusznie uznały, że przedłożony projekt budowlany nie narusza obowiązujących regulacji w tym zakresie. Skoro organ lokalizacyjny dopuścił możliwość usytuowania budynku na granicy, a przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, to brak było podstaw do podjęcia decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutu skarżącej, że Wojewoda aprobując powyższe usytuowanie planowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy działki odstąpił od stosowania odległości wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., Sąd stwierdził, że jego § 12 ust. 2 został wprowadzony ze względu na możliwość sytuowania budynku przy granicy i nie można go rozumieć jako odstąpienia od stosowania odległości tam wskazanych.
Sąd podzielił też argumentację organów, że planowana inwestycja nie będzie ograniczać naturalnego oświetlenia pomieszczeń znajdujących się w jej sąsiedztwie. Z przedłożonego projektu budowlanego oraz decyzji lokalizacyjnej wynika, że projektowany obiekt, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 2,8 m, posiada jedną kondygnację oraz dach płaski, jednospadowy o nachyleniu połaci dachowej 10°. W sąsiedztwie natomiast, a dokładniej na działce nr [...] i [...] otwory w ścianach budynku znajdują się powyżej planowanego budynku inwestora, natomiast na działce nr [...] znajduje się budynek jednokondygnacyjny, bez otworów z granicą działki S. S. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że planowany obiekt spowoduje zacienienie pomieszczeń w istniejących, sąsiednich budynkach. Skarżona decyzja nie narusza tym samym § 13 i § 60 ww. rozporządzenia.
Sąd pierwszej instancji podkreślił też, iż z treści decyzji nie wynika, iż budynek posadowiony na działce nr [...] nie posiada w ogóle okna, ale że ściana budynku nie posiada otworów do wysokości przylegania projektowanego obiektu, co też jest zgodne z zapisami decyzji lokalizacyjnej. Wskazano w niej, że otwory w ścianach budynku na działce nr [...] znajdują się na wysokości piętra, a zatem takiej wysokości, do której planowany budynek inwestora nie sięga.
Odnośnie kwestii dotyczącej analizy urbanistycznej zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jest ona przeprowadzana w toku postępowania lokalizacyjnego przez organy właściwe w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Za chybione uznał również Sąd zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Dokonując ich analizy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zebrany materiał dowody pozwalał na należyte ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Czynności organów zostały dokonane prawidłowo, a kontrolowanej decyzji nie można zarzucić wadliwości, skutkującej koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. C., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo, że postępowanie Prezydenta Miasta Legnicy i Wojewody Dolnośląskiego w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, z obrazą art. 6 K.p.a. w związku z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. i § 13 i §60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według stawek.
W uzasadnieniu wniesionej kasacji podkreślono, iż z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dopuszczalne jest usytuowanie ściany planowanego budynku bezpośrednio przy granicy działki, jeśli jednocześnie nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy działki ze względu na rozmiary działki oraz jeśli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy działki istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych. Oznacza to, iż cała ściana powinna nie mieć otworów okiennych a nie tylko do określonej wysokości (np. do wysokości piętra). W takim wypadku powinna być zachowana odległość min. 1,5 m od granicy działki.
Nadto planowana inwestycja doprowadzi do zacienienia okna mieszkalnego oraz braku cyrkulacji powietrza mieszkania należącego do skarżącej. Skarżąca uznała za niecelowe i sprzeczne z prawem ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego ze ślepą ścianą frontową oraz wskazała na niezbędność przeprowadzenia analizy urbanistycznej.
W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2011 r. inwestorzy U. i S. S. przedstawili zakres przeprowadzonych prac budowlanych i zakwestionowali ocenę planowanej inwestycji prezentowaną przez skarżącą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, za chybiony należało uznać zarzut naruszenia § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, iż uzasadniając legalność przyjętego założenia inwestycyjnego odnośnie usytuowania lokalizacji rozbudowywanego budynku w granicy z działkami sąsiednimi, tak organy administracyjne obu instancji, jak również Sąd pierwszej instancji odnosiły jego prawidłowość do normy § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia i ustaleń przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy. Nie odnoszono tych ustaleń natomiast do ust. 3 i 4 tego rozporządzenia.
Stwierdzić trzeba, iż kwestionowanie usytuowania projektowanego obiektu z punktu widzenia § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest, co najmniej niezrozumiałe, skoro przepis ten odnosi się jedynie do określenia obszaru oddziaływania obiektu, w którym budynek skarżącej się znajdował i nie budziło to żadnych wątpliwości w sprawie. Wskazywanie natomiast przez autora kasacji na naruszenie ust. 3 tego przepisu wymagało po pierwsze jego sprecyzowania poprzez określenie konkretnego punktu tej normy, a po drugie wykazania, iż organy błędnie pominęły to, że projektowany obiekt znajduje się w zabudowie jednorodzinnej (§ 12 ust. 3 w związku z § 3 pkt 2), a czemu z kolei przeczy powoływana również przez skarżącą decyzja Prezydenta Miasta Legnicy z dnia [...] czerwca 2009 r. o warunkach zabudowy.
Odnośnie wykluczenia w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. o warunkach zabudowy możliwości sytuowania projektowanego obiektu budowlanego przy granicy z budynkiem ze ścianą bez otworów okiennych, zauważyć trzeba, iż twierdzenia organu I instancji w zakresie rozważań na tle § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostały sprostowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. i potwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia [...] kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 609/09), w którym to wyroku stwierdzono, że "w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie podlegają ocenie kwestie regulowane przepisami ustawy - Prawo budowlane oraz przepisami techniczno- budowlanymi, w tym zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".
Dopuszczalność budowy przy granicy jest natomiast zgodna z opisaną w ww. decyzji Prezydenta Miasta Legnicy formą zabudowy kaskadowej ("do obiektu o większej wysokości przylega obiekt o wysokości mniejszej (...). Zamiar inwestora wypełnia, zatem jedyną możliwą do wypełnienia lukę w ukształtowanej już pierzei o załamanej linii zabudowy widocznej z ulicy położonej na działce nr [...] /12)".
W nawiązaniu do pozostałych twierdzeń kasacji odnośnie celowości wydawania w sprawie warunków zabudowy oraz potrzeby przeprowadzenia analizy urbanistycznej, powtórzyć trzeba za Sądem pierwszej instancji, że kwestie te nie należą do niniejszego postępowania, którego przedmiot stanowi wydane pozwolenie na budowę. Projektowana rozbudowa obiektu budowlanego nie powoduje żadnych ograniczeń w dostępie do naturalnego oświetlenia budynku skarżącej, co jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, wynika przede wszystkim z różnicy wysokości obiektów budowlanych. Z tych też względów bezzasadny pozostawał zarzut naruszenia §13 i §60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.
Stwierdzić trzeba, iż skarżąca w rozpoznawanej kasacji nie wykazała żadnych takich naruszeń przepisów procesowych w działaniach organów administracyjnych, które poddawałyby w wątpliwość prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli, a co z kolei czyniło bezzasadnymi zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. W konsekwencji powyższego nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a.
Mając powyższe okoliczności na względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.