Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 905/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wlkp. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, w punkcie 3. zasądził od Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. S. kwotę 100 zł tytułem kosztów sądowych oraz kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 k.p.a., z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej w Ostrowie Wlkp. przy ul. [...], na działce nr [...] obręb [...] do czasu rozstrzygnięcia o ważności decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Ostrowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Jak wskazał organ, po złożeniu przez W. S. wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej w związku z wykonaniem wszystkich robót budowlanych, na które uzyskała pozwolenie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., w dniu [...] sierpnia 2010 r. wpłynęła decyzja Wojewody Wlkp. z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty Ostrowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., będąca następstwem postanowienia Wojewody Wlkp. z dnia [...] czerwca 2010 r. o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę.
Mając na względzie fakt, iż pozwolenie na budowę, co do którego wstrzymano wykonanie a następnie stwierdzono nieważność, nie może stanowić podstawy wydania następnej innej decyzji zależnej od poprzedniej, organ zawiesił postępowanie z wniosku o pozwolenie na użytkowanie.
W zażaleniu na powyższe postanowienie W. S. domagała się wydania pozwolenia na użytkowanie myjni, ponadto podniosła, iż wykonanie decyzji Wojewody Wlkp. o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło po zakończeniu budowy myjni i uprzątnięciu placu budowy. Wpis kierownika budowy o zakończeniu budowy ma datę [...].07.2010 r., a wpis Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wlkp. o wstrzymaniu budowy w dzienniku widnieje pod datą [...].07.2010 r. Decyzja Wojewody dotyczyła pozwolenia na budowę, które zostało zrealizowane. Pozwolenie na budowę było jedynym prawomocnym dokumentem bezpośrednio związanym z inwestycją myjni. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę myjni, jak i decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę zostały zaskarżone przez odwołującą do Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Warszawie.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art.123 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że skoro budowa myjni samochodowej posadowionej na działce [...] była prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Ostrowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r.; organami właściwymi w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są inne niż PINB organy administracji; w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należy ustalić czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, to zagadnieniu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę należy przypisać zasadnicze znaczenie dla załatwienia sprawy pozwolenia na użytkowanie.
Jest ono zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązkiem więc organu nadzoru budowlanego I instancji było zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej myjni ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ sprawy nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tej myjni.
W. S. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to:
- 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu budowy, stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie;
- 2. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych;
- 3. art. 57 ust.1 pkt 2 lit.a w zw. z art.59 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że toczące się postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest wystarczającą podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie.
Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie prace budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę w okresie jej ważności. Prace budowlane zostały zakończone do dnia [...].07.2010 r. Tego dnia po południu skarżąca odebrała postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznać zatem należy, że całość prac budowlanych, objętych wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie została wydana w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę (nieważność tej decyzji stwierdzona została dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., a więc już po zakończeniu robót budowlanych i złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie). Kwestia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie powinna zatem być brana pod uwagę przy ocenie, czy istnieje podstawa do wydania pozwolenia na użytkowanie, skoro prace budowlane zostały wykonane w okresie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, przed stwierdzeniem (i to nieprawomocnym) jej ważności.
Odmienne stanowisko organu prowadzi do naruszenia zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art.16 § 1 k.p.a., bowiem oznaczałoby to, że skarżąca nie może realizować inwestycji na podstawie ostatecznej, istniejącej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd powołał treść przepisów art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 28 ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia - Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Wskazał również, że okoliczność wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od uzyskania takiego pozwolenia. Obowiązkiem zaś właściwego organu jest stwierdzenie na miejscu budowy, co winno zostać utrwalone protokołem, zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy oraz warunkami pozwolenia na budowę.
Sąd uznał za błędny pogląd, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest kontynuacją postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wskazując, iż są to dwa odrębne postępowania w znaczeniu procesowym i regulowane różnymi przepisami, chociaż mogą dotyczyć tego samego obiektu budowlanego.
Organ wydający pozwolenie na użytkowanie tj. organ nadzoru budowlanego nie bada prawidłowości projektu i ewentualnych jego wad, bo to nie leży w jego kompetencji, ma tylko stwierdzić, czy obiekt wykonano zgodnie z projektem i czy nadaje się do użytkowania. Nieprawidłowość projektu, czy wady decyzji o pozwoleniu na budowę badane są w postępowaniu o pozwolenie na budowę i ewentualnie w postępowaniu nadzorczym organów architektoniczno-budowlanych. Późniejsze zaskarżenie w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Mogący się pojawić spór, czy istotnie roboty budowlane wykonane zostały w okresie ważności pozwolenia na budowę, powinien zostać rozstrzygnięty w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że jak wynika z wpisów w dzienniku budowy nr [...] w dniu [...].07.2010 r. zakończono roboty budowlane zgodnie z dokumentacją projektową i teren budowy został uporządkowany, zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało złożone dnia [...].07.2010r. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie myjni. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] lipca 2010 r. (w aktach administracyjnych brak zwrotnego poświadczenia odbioru tej decyzji od skarżącej). Jednakże nie ulega wątpliwości, iż nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę została stwierdzona już po zakończeniu robót budowlanych i złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zdarzenie prawne w postaci stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi więc zagadnienia prejudycjalnego w zawisłej sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym bardziej, że w dacie [...] sierpnia 2010 r. wydawania przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na użytkowanie do czasu rozstrzygnięcia o ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, istniała już w obrocie prawnym decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę (data jej wydania to [...] lipca 2010r.).
Co prawda w rozpatrywanej sprawie zostało wstrzymane wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę w toku postępowania nieważnościowego, postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., jednakże zostało ono doręczone skarżącej według jej oświadczenia dopiero [...] lipca 2010 r. (w aktach administracyjnych brak również zwrotnego poświadczenia odbioru od skarżącej tego postanowienia).
Wskazując na powyższe Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej. Zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane wskutek błędnej wykładni art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i w konsekwencji tej błędnej wykładni z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego zawieszenia przedmiotowego postępowania. Rozpoznając sprawę organ winien wydać decyzję merytoryczną.
Postępując zatem stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił oba postanowienia wydane w sprawie, orzekając jednocześnie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości oparł zarzuty na następujących podstawach:
- I. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 55, 57 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji przyjęciu, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 159 § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 k.p.a. nie jest przeszkodą do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz, że stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę nie pozostaje w związku prawnym z pozwoleniem na użytkowanie;
- II. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., która w efekcie spowodowała zakwestionowanie przez sąd wniosków wyprowadzonych przez organ ze zgromadzonego materiału dowodowego, tj. że dopuszczalne było zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż z treści art. 55, art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 59 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) wynika, że wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę a następnie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest przeszkodą do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozostaje w związku prawnym z pozwoleniem na użytkowanie. Zajmując takie stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył poprzez błędną wykładnią wskazane przepisy a to czyni usprawiedliwionym także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie i postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę są w istocie odrębnymi postępowaniami w znaczeniu procesowym i regulowane są odrębnymi przepisami chociaż mogą dotyczyć tego samego obiektu budowlanego. Nie oznacza to jednak, że między tymi postępowaniami brak związku i że kwestia legalności pozwolenia na budowę nie ma znaczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i nie może być uznana za zagadnienie wstępne. Świadczy o tym m.in. przepis art. 59 Prawa budowlanego, w myśl którego wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie musi być poprzedzone obowiązkową kontrolą przeprowadzoną przez organ nadzoru budowlanego, w ramach której bada się także zgodność wykonanych prac budowlanych z pozwoleniem na budowę.
Tym samym nie można definitywnie rozdzielać od siebie tych dwóch postępowań bo, mimo odrębnych podstaw orzekania, wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko rozumianym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę konkretnej inwestycji budowlanej i stanowi jego kolejny etap, bez którego - w tym przypadku - zakończenie procesu inwestycyjnego jest niemożliwe. Kwestia legalności decyzji o pozwoleniu na budowę ma zatem znaczenie przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie. W konsekwencji należy podzielić przytoczone w skardze kasacyjnej rozumienie zagadnienia wstępnego i uznać, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę stanowi jednak zagadnienie wstępne w uruchomionym wnioskiem strony postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. O związku obu postępowań w niniejszej sprawie przesądza także, nie wyjaśniona ostatecznie, kwestia daty doręczeń skarżącej zarówno postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę jak i daty doręczenia decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważność tego pozwolenia.
Jeśli by skarżącej doręczono wskazane postanowienie przed zakończeniem robót budowlanych (a wydane było wcześniej) to nie można by było robót tych zakończyć i wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie.
Na marginesie można dodać, że nawet wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego nie oznacza, że nie będzie możliwe w ogóle wydanie pozwolenia na użytkowanie. Jest to jednak kwestia, która może być rozważana w ewentualnych dalszych postępowaniach.
Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy, w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 pow. ustawy orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.