Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 339/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej.
Jak wynika z akt sprawy, Starosta Sieradzki po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej – 400 kV [...] na odcinku zlokalizowanym na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], w obrębie geodezyjnym [...], gmina Z. W uzasadnieniu decyzji Starosta Sieradzki podniósł, iż w dniu 8 sierpnia 2008 r. [...] S.A. w W. wystąpiła z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej – 400 kV [...] na wyżej wymienionych działkach, w obrębie geodezyjnym [...], w gminie Z. Do wniosku załączono dokumenty, wymagane art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a w szczególności cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami, sporządzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane i należące do izby samorządu zawodowego, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta i gminy Złoczew, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Złoczewie nr XLI/282/06 z dnia 27 czerwca 2006 r. oraz oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane.
Ponadto organ wyjaśnił, odpowiadając na złożone w toku postępowania pisma J. A., R.. H. A., J. K. i E. M., że wnioskodawca dysponuje nieruchomościami, stanowiącymi ich własność na cele budowlane, na podstawie decyzji Starosty Sieradzkiego wydanych w trybie art. 122 i 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Dodatkowo wskazano, że dla całego zamierzenia inwestycyjnego, na terenie Województwa Łódzkiego, Wojewoda Łódzki ustalił wymagania ochrony środowiska w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...].
Odwołania od ww. decyzji Starosty Sieradzkiego wnieśli E. M. oraz J. K. wraz z R., J. i H. A. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Sieradzkiego w części dotyczącej działki nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji dotyczące tej działki wskazując, że inwestor występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokonał tego w zgodzie z treścią uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy Złoczew, w zakresie trasy linii elektroenergetycznej 400 kV. Wniosek inwestora obejmował działkę nr [...], która stanowi pas drogi krajowej. Na powyższą działkę pozwolenie na budowę inwestor otrzymał od Wojewody Łódzkiego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., zatem postępowanie w tym zakresie, jako bezprzedmiotowe podlegać winno umorzeniu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2008 r. wnieśli J. A., H. A., R. A., J. K. oraz E. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 75/10 w pkt 1 oddalił skargi J. A., H. A., R. A., natomiast uwzględniając skargi J. K. oraz E. M. w pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwutorowej linii elektroenergetycznej, na odcinku zlokalizowanym na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina Z. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzja, w części obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na terenie działek nr [...] narusza przepisy prawa materialnego.
Sąd I instancji podzielił zarzuty skarg J. K. i E. M., zgodnie z którymi decyzja organu odwoławczego we wskazanej wyżej części narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę (i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane) inwestor dysponował ostatecznymi decyzjami Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r., wydanymi na podstawie art. [...] ustawy o gospodarce nieruchomościami a ograniczającymi sposób korzystania z nieruchomości tychże skarżących przez udzielenie zezwolenia [...] S.A. na przeprowadzenie przez wskazane działki dwutorowej, napowietrznej linii energetycznej oraz decyzjami Starosty Sieradzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. i [...] sierpnia 2008 r., wydanymi na podstawie art. 122 ust. 1 i 3 wspominanej ustawy, udzielającymi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części tychże nieruchomości na czas budowy dwutorowej napowietrznej linii energetycznej, zaopatrzonymi w rygor natychmiastowej wykonalności.
Opisane decyzje Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. zostały wyrokami Sądu uchylone. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] listopada 2008 r.) wyroki były nieprawomocne, jednakże w swej treści zawierały stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia ich uprawomocnienia. Oznacza to, że w tej dacie inwestor nie posiadał prawa do dysponowania wskazanymi nieruchomościami na cele budowlane. Decyzje Starosty Sieradzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. i [...] listopada 2008 r. tytułu tego nie stanowiły, gdyż po pierwsze ich byt prawny zależał od pozostawania w obrocie decyzji wydanej uprzednio na podstawie art. 124 ustawy, po wtóre zaś z treści tych decyzji wynikało jedynie upoważnienie do niezwłocznego zajęcia części nieruchomości na czas prowadzenia robót, nie zaś do skutecznego dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wywiedzioną przez [...] S.A. skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1253/10 oddalił.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. K. i E. M. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Spółce Akcyjnej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na odcinku zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina Z. oraz odmówił udzielenia pozwolenia na budowę w powyższym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż zobowiązany jest do oceny stanu faktycznego sprawy w dacie wydania orzeczenia, zaś nie ulega wątpliwości, że inwestor na dzień wydania decyzji nie wykazał, stosownie do postanowień art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, swego prawa do dysponowania na cele budowlane działkami nr ewid. [...] stanowiącymi własność E. M. oraz działką nr ewid. [...] będącą własnością J. K. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2012 r. wniosła Spółka [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 339/12 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że inwestor występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę legitymował się decyzją wydaną w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Sąd podkreślił, że decyzja wydana w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąca jedną z postaci wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nastąpiło to mocą wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2008 r. wydanych w sprawach sygn. akt II SA/Łd 314/08 i II SA/Łd 315/08. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od powyższych wyroków (wyrok z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 185/09 i z dnia 23 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 197/09). Wynika z tego, iż w toku postępowania inwestor stracił prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane na skutek prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność ta została uwzględniona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ponownie rozpoznający odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dwutorowej linii energetycznej.
W ocenie organu odwoławczego, utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w określonej części stanowiła podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w tym zakresie. Rozstrzygnięcie takie, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, w pełni odpowiada prawu.
Dodatkowo Sąd uznał, iż nie zasługuje na aprobatę pogląd strony skarżącej wskazujący na konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania w określonym zakresie. Skoro inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to wniosek ten powinien być załatwiony w formie pozytywnej lub negatywnej. Oceny tej nie zmienia okoliczność, która nie jest kwestionowana w niniejszej sprawie, iż roboty budowlane związane z realizacją inwestycji zostały już zrealizowane.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 czerwca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] S.A. z siedzibą w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 28 Prawa budowlanego w związku z art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż fakt zrealizowania inwestycji, w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie art. 28 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, iż fakt zrealizowania inwestycji, w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny, jak ustalił WSA w Łodzi i NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1253/10 w dacie wydania przez Wojewodę Łódzkiego decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością (działki nr ewid. [...]) na cele budowlane. Tak ustalony stan faktyczny przyjął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 339/12. Nie ma też żadnych wątpliwości, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 2008 r. została zrealizowana w 2008 r., czego nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonując kontroli decyzji Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i uznając ją za zgodną z prawem.
W świetle powyższych ustaleń błędna była decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2012 r. w części odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym działek nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina Z. Tym samym zaskarżony wyrok z dnia [...] czerwca 2012 r. oddalający skargę jest również wadliwy, bowiem nie wzięto pod uwagę faktu, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] stycznia 2012 r.) inwestycja była już zrealizowana, nie było więc podstaw do rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym nie było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w części, w jakiej uchylono decyzją organu I instancji. Do takiej konstatacji prowadzi wykładnia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Po zrealizowaniu inwestycji, a nawet tylko rozpoczęciu robót budowlanych (patrz art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego), postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe (przyczyna przedmiotowa) brak przedmiotu sprawy administracyjnej (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 412 i powołany tam wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r., sygn. akt III ARN 2/93).
Do podobnego wniosku może prowadzić wykładnia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, co należy rozumieć jako zakaz wydania decyzji merytorycznej, orzekającej co do istoty sprawy (art. 104 § 2 k.p.a.).
Natomiast w ust. 4 i 5 art. 35 Prawa budowlanego, kiedy chodzi o rozpatrywanie prawidłowo złożonego wniosku o pozwolenie na budowę mowa jest o niemożności odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i o wydaniu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co jednoznacznie wskazuje na wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy (A. Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 302 i s. 375).
W prawidłowo wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda Łódzki powinien uchylić decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia [...] września 2008 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę na odcinku zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w tej części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Niniejszy wyrok wiąże Wojewodę Łódzkiego (art. 153 p.p.s.a.), który powinien po raz kolejny rozpatrzyć odwołania J. K. i E. M. od decyzji Starosty Sieradzkiego z dnia [...] września 2008 r. i rozstrzygnąć jak wskazano powyżej.
W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie art. 28 Prawa budowlanego i uzasadniono przyczyny, z jakich powinna być wydana decyzja umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jednak umorzenie postępowania powinno mieć miejsce na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie na podstawie pkt 3 tego przepisu, gdyż stało się bezprzedmiotowe postępowanie w pierwszej instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.