Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie rozbiórki.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
- 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nakazał J. K. i A. K. rozbiórkę na własny koszt dwóch samowolnie wybudowanych budynków letniskowych wraz z instalacjami energetyczną, wodociągową oraz kanalizacyjną, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w W.
- 2. Odwołanie od powyższej decyzji do organu wyższego stopnia złożył J. K.
- 3. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, podzielając ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Budowa przedmiotowego obiektu wymagała zgłoszenia, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazał też, iż zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w W. (centrum i śródmieście), zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...} z dnia 14 marca 2008 r. działka nr [...] (obecnie [...] i [...]) znajduje się na terenie oznaczonym na rysunkach planu symbolem 1/ZE z podstawowym przeznaczeniem dla zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym. Z § 35 ust. 3 pkt 1 ww. planu wynika, że na terenie tym "wyklucza się lokalizację obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów i urządzeń wymienionych w § 5 ust. 2", tj. "wymianę substancji oraz realizację obiektów uzupełniających (budynki gospodarcze, składowe, garaże) w granicach zabudowanej działki".
Budowa przedmiotowych obiektów, zdaniem organu, nie miała charakteru wymiany substancji. Ponadto nie została zachowana odległość pomiędzy wybudowanymi budynkami, a linią elektroenergetycznej o napięciu 15 kV. Zgodnie z § 16 odległość ta, dla linii elektroenergetycznych o napięciu 15 kV, wynosi 8 m.
Organ stwierdził, iż zrealizowane obiekty budowlane, pełniące funkcję rekreacji indywidualnej to w istocie domki letniskowe. Ich rozmiary nie pozwalają na zaliczenie ich do obiektów niewielkich, bowiem definicja obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej wskazuje jako przykłady obiekty o znacznie niniejszych gabarytach (piaskownice, huśtawki, drabinki). Podzielił zarzut strony wyrażony w odwołaniu, iż organ I instancji popełnił błąd, wliczając do powierzchni zabudowy powierzchnię tarasu. Zgodnie z normą PN-ISO 9836:1997 do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych. Tak więc, powierzchnia zabudowy każdego z przedmiotowych budynków wynosi 24,5 m2, ale ustalenie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
4. Skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. wniósł J. K. Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji brak jakichkolwiek podstaw prawnych do wszczęcia postępowania o naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz wydania decyzji nie mających oparcia w żadnym przepisie Prawa budowlanego i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że wzniesione przez niego obiekty są altanami, a ich budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Zaliczyć je należy do obiektów małej architektury.
Zakwestionował stanowisko, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. nie dopuszcza budowy altan na działce nr [...] obecnie Nr [...] i [...]. Ponadto wskazał, iż linia energetyczna biegnąca obok postawionych altan nie ma żadnego szkodliwego wpływu i oddziaływania na organizm ludzki. Linie niskiego i średniego napięcia w miastach są podwieszane na słupach biegnących wzdłuż ulic bezpośrednio obok budynków mieszkalnych, a często na samych budynkach. Dodał też, że postawione altany są obiektami małej architektury, których budowa nie podlega nawet zgłoszeniu.
- 5. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.
- 6. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie rozbiórki.
W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę".
Pozwolenia na budowę nie wymaga m.in.: budowa obiektów małej architektury (art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego), wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich (art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Zestawienie powyższych przepisów wskazuje, że w pojęciu obiektów małej architektury nie mieści się pojęcie altan, skoro ustawodawca oddzielnie w stosunku do każdego z tych pojęć stanowi o braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę.
Gdyby altany mieściły się w zakresie obiektów małej architektury nie znajdowałaby uzasadnienia regulacja art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 w części dotyczącej altan. Zatem w świetle przepisów Prawa budowlanego altana nie jest obiektem małej architektury.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż wybudowane przez niego dwa budynki drewniane, na fundamencie z kostek betonowych o konstrukcji drewnianej, z dachem pokrytym blachodachówką, o wymiarach 7 m x 3,5 m, wyposażone w 2 pokoje umeblowane w łóżka i 2 łazienki z umywalką i WC, są altanami i obiektami małej architektury ogrodowej i służą "codziennej rekreacji jego i jego rodziny".
Zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Wymienione obiekty to obiekty małe, w porównywalnej wielkości do posągów, wodotrysków, kapliczek, krzyży, etc. Nie sposób więc zrealizowanych przez skarżącego obiektów o powierzchni 24,5 m2 i wymiarach 7m x 3,5m uznać za obiekty zbliżone gabarytami do wymienionych powyżej.
Nie znalazł również podstaw, aby zakwalifikować przedmiotowe obiekty jako altany. Pojęcie "altana" w języku codziennym z uwzględnieniem funkcji, z jaką jest wiązane oznacza lekką budowlę ogrodową (w ogrodzie mogą być realizowane nie tylko obiekty małej architektury), często ażurową i ozdobną, która ma spełniać funkcję rekreacyjną, zwłaszcza chronić przed deszczem i słońcem. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym "altana, ze względu na podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne z wiatą i ogrodem zimowym, powinna być potraktowana jako obiekt objęty dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że organy rozważały również kwestię legalizacji dokonanej przez skarżącego samowolnej budowy. Ustaliły jednak, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Wadowicach (centrum i śródmieście), zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. sytuuje działkę nr [...] (obecnie [...] i [...]) na terenie oznaczonym na rysunkach planu symbolem 1/ZE z podstawowym przeznaczeniem dla zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym. Jak wynika z § 35 ust. 3 pkt 1 ww. planu na terenie tym "wyklucza się lokalizację obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów i urządzeń wymienionych w § 5 ust. 2", tj. dopuszcza się "wymianę substancji oraz realizację obiektów uzupełniających (budynki gospodarcze, składowe, garaże) w granicach zabudowanej działki". Przedmiotowe obiekty nie mają takiego charakteru i nie stanowią wymiany substancji bądź realizacji obiektów uzupełniających. Zatem posadowienie przedmiotowych budowli należy uznać za sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza możliwość ich legalizacji.
7. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. K. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1245/09 w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez niesłuszne przyjęcie, że w sprawie nie może mieć zastosowania procedura legalizacyjna w wyniku niedostatecznego rozważenie możliwości uznania wybudowanych obiektów za wzniesione zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz błędną wykładnię art. 29 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że wybudowanych obiektów nie można zaliczyć do altan bądź parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 25 m2 opierając się na swobodnej interpretacji tych pojęć, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez "niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, a to na skutek błędnego prawnie przyjęcia, że w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 48 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji tego winno dojść do legalizacji przedmiotowej budowy przy zastosowaniu opłat legalizacyjnych, a co nastąpiło na skutek naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób polegający na nie wyjaśnieniu w dokładnie stanu faktycznego sprawy..."
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie zbadano w sposób prawidłowy zagadnienia czy przedmiotowe budynki mają charakter obiektów uzupełniających (jak budynki gospodarcze, składowe) skupiając się głównie na pojęciu "altan", które z kolei zinterpretowano w sposób niewłaściwy posiłkując się określeniami ze słownika języka polskiego i to przytaczanymi w sposób niewłaściwy. Podkreślono, że pojęcie "obiekt uzupełniający" nie zostało w sprawie w ogóle przeanalizowane, a było to istotne biorąc pod uwagę możliwość legalizacji na podstawie art. 48 ust 2 pkt 1a Prawa budowlanego.
Reasumując stwierdzono, że skoro w niniejszej sprawie nie zbadano w sposób prawidłowy jaki mają charakter przedmiotowe budynki i czy ma do nich zastosowanie § 5 ust 2 planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wadowic i czy w konsekwencji tego dopuszczalna była ich budowa stosownie do § 35 ust. 3 pkt 1 tego planu, nie wyjaśniono czy w sprawie ma zastosowanie art. 48 ust 2 pkt 1a Prawa budowlanego, co wskazuje na rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Winno to skutkować uchyleniem wyroku i przekazaniem do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 cyt. ustawy, co oznacza, że sprawa niniejsza rozpoznana została przez Sąd wyłącznie w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej.
Badana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Nie zasługują bowiem na uwzględnienie zarówno zawarte w niej zarzuty prawa procesowego jak i materialnego.
1. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w pkt 1 zarzutów postępowania, sprowadzających się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a., należy uznać je za chybione.
Warunkiem zamknięcia przez Sąd rozprawy jest uznanie, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy okoliczności faktyczne i prawne zostały przez organy ustalone i wyjaśnione.
W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – wymóg ten został spełniony. Z dołączonych do akt protokołów z oględzin oraz zdjęć obiektów i działki w sposób jednoznaczny wynika wielkość tych obiektów, ich kubatura, a także sposób ich użytkowania, co dokumentują zdjęcia wnętrz tych budynków obrazujące ich wyposażenie. Poza sporem też pozostaje powierzchnia ich zabudowy.
Nie mogła odnieść także zamierzonego skutku zastrzeżenia – podnoszone dopiero na etapie skargi kasacyjnej – dotyczące położenia działki nr 855/6 na terenie objętym symbolem 1/ZE i to bez wyraźnego zakwestionowania tego faktu.
W sytuacji kiedy z dołączonego do akt sprawy rysunku planu wynika, że położona jest ona na terenie objętym symbolem 1/ZE – obiekcje zgłoszone w skardze uznać należy za bezpodstawne.
- 2. Skoro więc ustalony przez strony stan faktyczny nie został podważony należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Sprowadzają się one do zarzutu błędnej wykładni "art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2" – a także art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co spowodowało "niedostateczne rozważenie uznania tych obiektów za wzniesione zgodnie z ustaleniami planu".
Wprawdzie redakcja ich może nasuwać pewne wątpliwości i powoduje, że nie są one wystarczająco czytelne, niemniej jednak z uzasadnienia ich wynika, iż w istocie podważają one dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w W. (centrum, śródmieście) – zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. – zawartych w § 35 ust. 3 pkt 1 i § 5 ust. 2.
Rozpoznawana sprawa dotyczy nałożonego na skarżącego obowiązku "dokonania rozbiórki dwóch samowolnie wykonanych budynków letniskowych wraz z instalacją wodociągową i kanalizacyjną".
Rozstrzygające znaczenie w tej sprawie miała treść wskazanych wyżej postanowień planu miejscowego, w szczególności brzmienie § 5 ust.
- 2. Wynikający z § 35 ust. 3 pkt 1 tego planu zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych na terenie oznaczonym symbolem 1/ZE złagodzony został prze dopuszczenie do sytuowania na tym terenie obiektów i urządzeń wymienionych w § 5 ust.
- 2. I tak zgodnie z jego brzmieniem:
"2. W obrębie terenów otwartych (ZE i ZI) dopuszcza się jedynie:
- 1) utrzymanie istniejących budynków z możliwością remontów, przebudowy, nadbudowy, rozbudowy,
- 2) wymianę substancji oraz realizację obiektów uzupełniających (budynki gospodarcze, składowe, garaże) w granicach zabudowy działki,
- 3) lokalizację obiektów, urządzeń sieci infrastruktury technicznej i dróg wewnętrznych (...)."
W pkt 2 ust. 2 § 5 cyt. planu przewidziana została możliwość realizacji obiektów uzupełniających, których charakter został wyraźnie określony przez wskazanie, iż mogą to być budynki gospodarcze, składowe, garaże. Takiego charakteru – jak wynika z dołączonej dokumentacji zdjęciowej, a także z oświadczeń inwestora, nie mają obiekty, których rozbiórkę nakazano. Bez znaczenia w tej sytuacji jest, czy wybudowane na działce inwestora obiekty są altanami. Skoro są obiektami kubaturowymi i nie można uznać ich za budynki gospodarcze, składowe czy garaże, realizacja ich na tym terenie była niedopuszczalna. Nie sposób w tej sytuacji uznać, iż orzeczony nakaz rozbiórki naruszał przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.