Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 245/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. Sp. K. uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oraz wezwania do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu postępowania, w związku z pismem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku magazynowego z częścią biurową, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. Nr [...]) oraz wezwał właściciela [...] Sp. z o.o. Sp. j. do wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta Miasta Poznania o ustalenia warunków zabudowy dla ww. budynku magazynowego z częścią biurową, zaznaczonego cyfrą 1 i kolorem niebieskim na załączniku graficznym do postanowienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, iż dwukrotnie przeprowadzono kontrole na ww. nieruchomości i z kontroli tych sporządzono protokoły. Ustalono również przepisy, które mają zastosowanie, tj. ustawa – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) – art. 37 i 40 oraz aktualne (w dacie wydawania rozstrzygnięcia) przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalono także, że brak jest dla rzeczonego terenu aktualnego planu zagospodarowania oraz że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. wydania decyzji o warunkach zabudowy. W opisanych okolicznościach organ uznał za konieczne zawieszenie postępowania, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie, na podst. art. 100 § 1 k.p.a. zaistniała, w ocenie organu, konieczność zobowiązania właściciela nieruchomości (tj. [...] Sp. z o.o. Sp. j.) do wystąpienia do Prezydenta Miasta Poznania o wydanie warunków zabudowy.
Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] października 2015 r. wniosła skarżąca [...] Sp. z o.o. Sp. k.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2015 r. w części, w jakiej określono adresata obowiązku i w tym zakresie orzekł o obowiązku wystąpienia przez [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. z wnioskiem do Prezydenta Miasta Poznania o ustalenie warunków zabudowy oraz w części dotyczącej terminu wystąpienia z wnioskiem i w tym miejscu wskazał na termin 30 dni od dnia doręczenia postanowienia i w pozostałej części o utrzymaniu postanowienia w mocy.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy, na która powołała się skarżąca, została wydana dla innego podmiotu i nie została przeniesiona na skarżącą. Podkreślono, że z art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 k.p.a. wynika wyraźnie możliwość zwrócenia się równocześnie z zawieszeniem postępowania do strony z wezwaniem o wystąpienie do organu (innego) o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Organ podkreślił, że w przepisie tym jest wprawdzie fragment mówiący o tym, że strona może wykazać, że zwróciła się już w tej sprawie do organy mającego rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, jednak właściciel nie posiadał własnej decyzji o warunkach zabudowy, ale decyzję wydaną dla i skierowaną do innego podmiotu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. k.
Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. skarżąca doręczyła uwierzytelniony odpis decyzji SKO z dnia [...] marca 2016 r. o przeniesieniu na rzecz skarżącej warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 245/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że co do zasady postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, iż regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy, zaś odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z przepisów prawa. Oznacza to, iż jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny, nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej.
Sąd podkreślił, że z unormowania zawartego w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku, tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego (art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zatem to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej, a organ nadzoru budowlanego. To organ nadzoru budowlanego, wydając wspomniane postanowienie decyduje, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Oznacza to, że brak jest podstaw do skutecznego samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji już zrealizowanej.
Sąd podkreślił, że warunki zabudowy mogą być ustalone dla inwestycji planowanej, do której realizacji jeszcze nie przystąpiono, z wyjątkiem sytuacji, gdy w toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 i 49b Praw budowlanego, właściwy organ wezwie w drodze postanowienia inwestora (właściciela, zarządcę) do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu bezspornym jest, że inwestycja, której dotyczy postępowanie została już zrealizowana. Z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wynika, że już w tej dacie organ wiedział, iż zakończono budowę. Z akt sprawy nie wynika jednak, żeby organ wszczął postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 i 49b Prawa budowlanego, w ramach którego winien wezwać w drodze postanowienia inwestora (właściciela, zarządcę) do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji postanowienie organu I instancji było co najmniej przedwczesne.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2016 r. wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w granicach przedmiotowej sprawy oraz nierozpoznanie istoty sprawy, które wyraża się w niedostrzeżeniu przez Sąd, że organy nadzoru budowlanego po pierwsze zawiesiły postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i po drugie, że nie prowadziły postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego z 1994 r. (wnoszący skargę kasacyjną jest uprawniony do ogólnikowego przywołania podstawy prawnej, gdyż zarzut ze wskazaniem na taką podstawę prawną uczynił organom nadzoru budowlanego Sąd na stronie 6/7 uzasadnienia przedmiotowego wyroku);
- 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisu prawa art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wyrażającą się w takim rozumieniu przepisu, które dopuszcza przeprowadzenie procedury legalizacyjne w stosunku do samowolnie wzniesionego na obszarze, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. Sp. K wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów postępowania podnosi się, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Trudno mówić o rozpoznaniu istoty sprawy, kiedy mamy do czynienia z postanowieniem wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a., a nie decyzją administracyjną (art. 104 § 2 k.p.a.).
W sprawie tej jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych, organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 8 października 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie legalności budynku magazynowego z częścią biurową na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. Natomiast postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. zawiesza to postępowanie i wzywa właściciela obiektu stanowiącego przedmiot postępowania do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego obiektu. Tak więc dopiero z uzasadnienia powyższego postanowienia można się dowiedzieć dokładniej czego dotyczy wszczęte postępowanie oraz w oparciu o jakie przepisy organ zamierza rozstrzygnąć sprawę.
Po pierwsze należy zauważyć, że nie po to wszczyna się postępowanie z urzędu aby je po kilku dniach zawiesić i o tym co jest przedmiotem postępowania i jakie są ustalenia stanu faktycznego sprawy, dowiadywać się z uzasadnienia tego postanowienia.
Po drugie, przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a., należy się zastanowić czy w ustalonym stanie faktycznym i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa administracyjnego materialnego, w tym przypadku ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, istnieje podstawa prawna do wydania takiego postanowienia.
Należy zauważyć, że w zaskarżonym postanowieniu jak i w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2015 r. jako podstawę prawną powołano jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w uzasadnieniu zaś powołano się również na przepisy ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.
W niniejszej sprawie, jeżeli ustalono, że obiekt budowlany, w sprawie którego wszczęto postępowanie, został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, przed 1 stycznia 1995 r., to powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jednak żadne z tych przepisów nie pozwalają organom nadzoru budowlanego na nałożenie na właściciela obiektu (inwestora) obowiązku przedstawienia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też wystąpienia do właściwego organu o wydanie takiej decyzji. Nie da się również wyprowadzić takiego uprawnienia dla organu nadzoru budowlanego z uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89). Tak więc zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające z dnia [...] października 2015 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, co uzasadniało uchylenie tych postanowień przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Zasadą jest, tak jak zauważył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc przed rozpoczęciem robót budowlanych.
Wyjątki od tej zasady zostały ustanowione w przepisach art. 48 ust. 2 i 3, art. 49b ust. 2 Pr.bud., zgodnie z którymi organ nadzoru budowlanego ma prawo wydać postanowienie, nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, wśród których wymieniono decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
W obowiązującym stanie prawnym brak podobnych przepisów w przypadku legalizacji samowoli budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 Pr.bud. z 1994 r.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie zawierającym normę kompetencyjną (postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r. WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29, wyrok NSA z 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, Lex 342503; wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., I OSK 2140/11, Lex nr 1219210; wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 132/15, Lex nr 2177589).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z konstytucyjnej zasady legalności jak również z zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę..." (uchwała TK z 10 maja 1994 r. W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23, wyrok TK z 27 maja 2002 r. K 20/01, OTK 2002, nr 3, poz. 34, wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09).
Jak wynika z powyższych rozważań organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie miały kompetencji do wydania postanowień, które podlegały kontroli sądowej, w związku z czym zaskarżony wyrok oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zgodny z prawem.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.