Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 460/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę I.P. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r., poz. 1409) oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm. dalej "k.p.a.") - wstrzymał I.P. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku biurowego w miejscowości B. na działce nr ewid. A, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zobowiązał ją do przedstawienia w terminie do dnia 15 sierpnia 2011 r. zaświadczenia burmistrza o zgodności prowadzonej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, celem wdrożenia procedury legalizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w związku z wnioskiem [...] S.A. informującym o kolizji wybudowanego budynku z kablem energetycznym będącym własnością wnioskodawcy, na ww. działce ustalono, że na działce tej usytuowany jest obiekt budowlany, który swoim przeznaczeniem odpowiada obiektom przeznaczonym na pomieszczenia biurowe.
Budynek został zrealizowany w roku 2010 na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w B. Zgłoszenie z dnia 8 maja 2009 r. dotyczyło tymczasowego obiektu budowlanego stanowiącego wyłącznie eksponat wystawowy, niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowany na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo budowlane). Wykonany być miał z lekkich i nowoczesnych materiałów (styropianu) i służyć jako obiekt ekspozycyjny do prezentowania tego typu technologii budowlanej. Stwierdzono, że zrealizowany obiekt to budynek parterowy, posadowiony na płycie fundamentowej, o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 6,60m x 13,13m. Znajduje się on w odległości 4,14m od będącej w budowie hali od strony północno - wschodniej. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną oraz wodno - kanalizacyjną. W dniu kontroli pomieszczenia wewnątrz były użytkowane w celach biurowych.
Ponadto organ ustalił, że teren na którym wybudowany został przedmiotowy budynek jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr IX/98/99 z dnia 7 lipca 1999 r. pod budowę obiektów i urządzeń z zakresu handlu hurtowego i detalicznego, rzemiosła usługowego i produkcyjnego oraz zaplecza magazynowego a nie obiektów wystawowych. W związku z powyższym stwierdzony został brak wymaganego zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę. Inwestor przedłożył w terminie określone w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2011 r. dokumenty. W trakcie sprawdzania złożonej dokumentacji okazało się, iż nie zawiera ona jednak uzgodnienia lokalizacji przedmiotowego budynku z właścicielem kabla energetycznego SN 15kV zasilającego [...] w B. przebiegającego przez działkę nr A w B. w miejscu wybudowanego budynku.
W związku z tym PINB w B. nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia wskazanej nieprawidłowości w określonym terminie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...], na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Pełnomocnik inwestora wniósł pismem z 7 września 2011 r. o przedłużenie terminu przedstawienia uzgodnienia, bez podania organowi daty jego przedłożenia. Jak w dalszej kolejności ustalono w postępowaniu administracyjnym po rozmowie z przedstawicielem [...] S.A. inwestor otrzymał warunki, których spełnienie uzależnia uzyskanie uzgodnienia w sprawie lokalizacji przedmiotowego budynku pozostającego w kolizji z kablem energetycznym.
W wyniku braku przedstawienia do chwili rozstrzygania ww. uzgodnienia PINB w B. decyzją z [...] września 2011 r. znak [...], nakazał rozbiórkę budynku biurowego (zaplecze administracyjne centrum logistyczno - magazynowego) zlokalizowanego na działce nr ewid. A w B. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust 1 i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane oraz art. 104 k.p.a.
Na ww. decyzję I.P. złożyła odwołanie wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania w całości. Zarzuciła w nim błędną kwalifikację przedmiotowego budynku jako obiektu budowlanego o przeznaczeniu biurowym, podczas gdy w opinii inwestora i zgodnie z dokonanym oraz przyjętym zgłoszeniem stanowi on tymczasowy obiekt budowlany stanowiący wyłącznie eksponat wystawowy, niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowych (art. 29 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo budowlane). Ponadto zarzuciła, że nieprawdziwe ustalenia miały być wynikiem nierzetelność przeprowadzenia kontroli jak również niekompletności zebrania materiału dowodowego w sprawie. PINB nie odniósł się też co do samego istnienia kabla energetycznego na terenie działki nr ewid. A, jak również co do jego lokalizacji w oparciu o stan aktualny. Według odwołującej się naruszone zostały także art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji. Podniósł iż, przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo budowlane, lecz że jest budynkiem (obiektem trwale związany z gruntem, posiadającym instalacje techniczne), pełniącym funkcje biurowe. Jako tego rodzaju obiekt budynek powyższy nie mógł zostać zbudowany w oparciu o dokonane zgłoszenie, lecz jedynie w oparciu o wymagane prawem (art. 28 ustawy Prawo budowlane) pozwolenie na budowę. Jak natomiast wynika z ustaleń PINB w B., badany obiekt jest trwale połączony z gruntem, nadto został wyposażony w przyłącza mediów, a zatem niewątpliwie inwestor nie wybudował go z zamiarem "przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki" (art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane), lecz z zamiarem stałego prowadzenia z jego wykorzystaniem działalności gospodarczej.
Organ podniósł, że z ustaleń PINB, dokonanych w toku przeprowadzonej kontroli, wynika, że inwestor wykorzystuje obiekt do prowadzenia wykonywanej działalności gospodarczej - w obiekcie tym znajduje się biuro sprzedaży oraz zaplecze administracyjne. Nie jest więc jedynie przeznaczony na cele ekspozycyjne. Mimo, że znajduje się na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod tego typu zabudowę nie może zostać zalegalizowany. Nie zostały bowiem dopełnione warunki wskazane przez ustawę Prawo Budowlane ponieważ nie dokonano uzgodnienia z właścicielem pozostającego w kolizji z budynkiem kabla energetycznego. Co do samej lokalizacji ww. linii energetycznej, to organ odwoławczy wskazał, iż jasno wynika ona z map geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji I.P. podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 3 pkt 5 w zw. z art. 48 i art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W opinii skarżącej obiekt posadowiony na działce nr A pełni jedynie funkcje ekspozycyjne, a organy administracyjne nie dokonały właściwych ustaleń w tym przedmiocie.
Błędnie przyjęto, iż częściowe wykorzystanie w celach biurowych i przyłączenie mediów wyklucza ocenę obiektu budowlanego jako pełniącego jedynie funkcje ekspozycyjne. Ponadto zarzucono niespójność uzasadnienia i brak należytej argumentacji w przedmiocie rzeczywistego przeznaczenia spornego obiektu. Wniesiony został jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji.
W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie, podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w niniejszej sprawie, wnosząc o oddalanie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, iż przepisy prawa budowlanego w art. 4 ustawy podkreślają, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Istotnym ograniczeniem prawa zabudowy stanowi treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z kolei ta zasada doznaje wyjątków opisanych w art. 29 - 31 Prawa budowlanego. Dla kontrolowanego postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma kwalifikacja zrealizowanego przez skarżącą obiektu i w tym celu prawidłowe odczytanie art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel. Sad I instancji uznał, iż ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ I instancji oraz organ odwoławczy są prawidłowe. W doktrynie podkreśla się iż "(...) istotnymi elementami charakteryzującymi te obiekty jest to, że są eksponatami wystawowymi, usytuowanymi na terenach przeznaczonych na ten cel oraz że nie pełnią jakichkolwiek funkcji użytkowych. Mogą to być np. budynki mieszkalne jednorodzinne, domki letniskowe, wiaty, altany, wykonane z drewna lub z innych materiałów, stanowiące ofertę handlową jako eksponaty, które stosunkowo łatwo zmontować i postawić na gruncie.
Tego typu ekspozycje mogą być urządzone jako stałe lub okresowe na terenach, gdzie odbywają się wystawy, imprezy handlowe promujące określone wyroby, bądź na placach przyległych do supermarketów branży budowlanej. Zatem akcentowany jest brak jakiejkolwiek funkcji użytkowej obiektów kwalifikowanych jako wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie stwierdzone zostało natomiast wykorzystywanie obiektu położonego na działce nr A w B. jako zaplecza biurowego dla prowadzonej działalności gospodarczej. Pełnienie funkcji tego typu wskazuje na użytkowanie go w inny sposób niż jedynie jako eksponatu wystawowego. Nie ma znaczenia, że w pomieszczeniach spornego obiektu znajduje się tylko cześć zaplecza administracyjnego jak podnosi skarżąca czy też, że materiały biurowe były tam jedynie przechowywane. Prawo wymaga jasno braku jakichkolwiek funkcji użytkowych w tym magazynowych, pomocniczych czy administracyjnych.
Obiekt taki ma stanowić wyłącznie element ekspozycyjny. Błędnie skarżąca podnosi, iż o przeznaczeniu decyduje zewnętrzna bryła i wygląd, a nadto właściwości fizyczne materiałów, dostępne do zbadania przez potencjalnych klientów w przedmiotowym obiekcie. O przeznaczeniu decyduje bowiem przede wszystkim sposób korzystania z budowli, a nie jej cechy zewnętrzne czy materiały z jakich została wykonana. Nie sposób przecież rozstrzygnąć o funkcji danego obiektu jedynie w oparciu o jego wygląd bez badania zachowania jego użytkowników w kontekście wykorzystywania tegoż obiektu. Podnoszona ewentualna czasowość użytkowania spornej budowli jako zaplecza biurowo-magazynowego nie wpływa na fakt wykorzystywania go w sposób sprzeczny z celami wyłącznie ekspozycyjnymi. Nie jest zasadny zarzut skarżącej o wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. WMINB w Krakowie uznając bowiem, iż sporny obiekt stanowi niejako "reklamę" działalności gospodarczej inwestora, wskazuje na cel istnienia i wykorzystania tegoż obiektu, który nie jest jednak celem wyłącznym, gdyż spełnia on także role biura sprzedaży i zaplecza.
Nie chodzi więc o uznanie, że jest ze swej natury nietrwale powiązany z gruntem gdyż jest reklamą, która powinna być co do zasady przenośna. Sens porównania do reklamy nie odnosi się więc do wskazanego przez skarżącego kontekstu posadowienia na podłożu a jedynie do charakteru funkcjonalnego obiektu, uwidacznia to użycie słów "niejako" oraz słowa reklama w cudzysłowie. Co do samych cech budowli, sposób połączenia z gruntem (płyta fundamentowa o grubości 18 cm) i przyłącza instalacji wodno–kanalizacyjnej oraz elektrycznej wskazuje w połączeniu z faktycznym sposobem korzystania z niej na trwalszy niż tymczasowy jej charakter.
Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że inwestor nie wybudował jej z zamiarem "przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki", co jest wymagane w stosunku do obiektów tymczasowych (art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane). Niesłusznie również, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca zarzuca, iż uznano w postępowaniu administracyjnym niemożność przeprowadzenia procedury sanacyjnej w przypadku spornego obiektu z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr IX/98/99 z dnia 7 lipca 1999 r. We wskazanym akcie działka nr A jest przeznaczona pod budowę obiektów i urządzeń z zakresu handlu hurtowego i detalicznego, rzemiosła usługowego i produkcyjnego oraz zaplecza magazynowego. Organ odwoławczy uznał więc, że nie zachodzi sprzeczność z przeznaczeniem, która wyłączałaby legalizację budynku biurowego (nazwanego przez samego inwestora jako "zaplecze administracyjne centrum logistyczno – magazynowe") odpowiadającego faktycznemu sposobowi korzystania ze spornego obiektu, czemu dał wyraz wprost w skarżonej decyzji w słowach "przedmiotowy obiekt nie może zostać zalegalizowany, mimo że znajduje się on w terenie, który zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego jest przeznaczony pod tego typu zabudowę".
Podobnie uczynił organ I instancji wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2011r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku biurowego, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zobowiązaniu inwestora do przedstawienia w terminie do dnia 15 sierpnia 2011 r. zaświadczenia burmistrza o zgodności prowadzonej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, celem wdrożenia procedury legalizacyjnej.
Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut skarżącej jakoby organy administracyjne nie chciały i nie podjęły próby zalegalizowania spornego obiektu. Taką próbę bezskutecznie podjęto. Jeżeli natomiast uznano by, że przedmiotowa budowla spełnia wymogi z art. 29 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo budowlane, nie byłaby potrzebna jej legalizacja gdyż prawo nie przewiduje w takich przypadkach ani pozwolenia na budowę ani nawet obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi. Procedura legalizacyjna dotyczy sytuacji obiektów, na które wymagane było pozwolenie na budowę, a mimo to bez jego otrzymania przystąpiono do prac budowlanych.
Nie można więc zalegalizować obiektu o przeznaczeniu jedynie wystawowym, można taką procedurę przeprowadzić natomiast w stosunku do budynku o przeznaczeniu biurowym (na zaplecze administracyjne centrum logistyczno – magazynowe). Takie przeznaczenie podała sama I.P. w dokumentacji legalizacyjnej złożonej w wyniku postanowienia PINB w Brzesku z dnia [...] czerwca 2011 r. Procedura legalizacji nie została jednak zakończona z uwagi na brak przedstawienia w terminie uzgodnienia z właścicielem linii kabli energetycznych SN 15 kV pozostającej w kolizji z obiektem budowlanym. Zgodnie z wymogami zawartymi w załączniku Nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2010 r., Nr 115, poz. 773) oraz zgodnie z powołaną w decyzji Polską Normą nr PN-76/E-05125 "Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe - Projektowanie i budowa" podziemne linie kablowe winny przebiegać w odległości co najmniej 0,5 m od ścian obiektów budowlanych.
Wymóg ten nie jest spełniony w niniejszym przypadku i nie dokonano ustalenia sposobu wyeliminowania powyższej kolizji. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo zatem organy zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako budynek biurowy i uznały, że stanowi on samowolę budowlaną, gdyż okolicznością niesporną w kontrolowanym postępowaniu było to, że skarżąca nie uzyskała stosownego pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji zasadnie organy zastosowały art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie się do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza, że orzeczenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę musi być poprzedzone procedurą legalizacyjną, w ramach której organy dokonują oceny tego, czy dana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych.
Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. W kontrolowanym postępowaniu stosowna procedura legalizacyjna została wszczęta, a ww. postanowieniem PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Bezspornym jest, że w zakreślonym terminie skarżąca przedłożyła wymagane dokumenty. Wobec ustalenia jednak, że przedmiotowy obiekt usytuowany został na trasie przebiegu linii energetycznej podziemnej należącej do [...] S.A. w B. organ wezwał inwestora do przedłożenia stosownego uzgodnienia. Ponieważ nie zostało ono do dnia rozstrzygnięcia przedłożone organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydania wobec inwestora nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, co jednoznacznie wynika z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
W świetle przedstawionej powyżej wykładni przepisów Prawa budowlanego Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi, wskazujące na nieprawidłowe zastosowanie przez organy przepisów tej ustawy i błędne zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu, były niezasadne. Nie mogły też skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji zarzuty dotyczące kwestii niedokładnego wyjaśnienia stanu linii energetycznej skoro z map znajdujących się w aktach bezspornie wynika, że linia taka istnieje i przebiega pod, a nie obok (w odległości co najmniej 0,5 m) przedmiotowego obiektu.
Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, czy art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ wszystkie istotne i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki okoliczności zostały w kontrolowanym postępowaniu ustalone i przedstawione w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. W związku z takim stanem rzeczy, decyzję WMINB w Krakowie z dnia [...].01.2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji o rozbiórce spornego obiektu wydanej przez PINB w B. na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Sąd I instancji uznał za zgodną z prawem. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I.P. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, podczas gdy zachodziły podstawy jej uwzględnienia;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, z jakich przyczyn zarzuty skargi okazały się niedostateczne do jej uwzględnienia;
oraz naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię tj.:
- - art. 48, art. 50-art. 51 i art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację zawartą w skardze. Dodano, iż Sąd I instancji nie uwzględnił, iż postulowana kolizja z linią energetyczną (kablem) da się z łatwością usunąć, poprzez jego odmienne ulokowanie w przyszłości. Nieprzedstawienie przez stronę skarżącą dowodu na tę okoliczność nie może przesądzać o braku takiego rozwiązania technicznego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł, iż obowiązek ustalenia tej okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy ciążył, zgodnie z zasadą oficjalności postępowania (art. 7 k.p.a.) na organie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest, zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku został prawidłowo ustalony lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut.
Jednocześnie należy podkreślić, że o skuteczności naruszenia zarzutów postępowania nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny.
Na wstępie podkreślić należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 64/13).
Nadto autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, z jakich przyczyn zarzuty podniesione w skardze okazały się niedostateczne do jej uwzględnienia.
Podkreślić należy, że uzasadnienie wyroku sporządzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W sytuacji zaś uwzględnienia skargi, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Cel sporządzenia uzasadnienia sprowadza się do wyjaśnienia, rozważania i przeanalizowania wszystkich okoliczności i przesłanek pozostających w granicach danej sprawy, a przemawiających za wydaniem podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia Sądu pierwszej instancji spełnia wszystkie wymogi zakreślone art. 141 § 4 k.p.a. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja dotyczyła bowiem nakazania rozbiórki postawionego samowolnie na działce nr A w miejscowości B. budynku biurowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił, z jakich powodów zaakceptował ustalenia organów orzekających w niniejszej sprawie.
Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie do kwestionowania trybu prowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Podstawą materialno - prawną kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1309). Zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ nakazuje - z zastrzeżeniem ust. 2 - rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie w ust. 2 wskazuje się, że jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązki wymienione w pkt 3 tego przepisu.
Analiza przepisów regulujących kwestie związane z samowolą budowlaną nie pozostawia wątpliwości, że obowiązkiem organu prowadzącego takie postępowanie jest ustalenie: że obiekt (lub jego część) został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę (1), realizacja tego obiektu (części) nastąpiła po 1 stycznia 1995 r. (2). Dodatkowo organ zobligowany jest ustalić kto jest inwestorem oraz właścicielem obiektu będącego przedmiotem postępowania (3) oraz czy jest możliwość jego legalizacji. Ustalenie powyższych okoliczności obliguje organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (nawet jeśli zostały zakończone) i zobowiązania inwestora (właściciela lub zarządcę obiektu) do złożenia dokumentów, o których mowa w ust. 3 art. 48 omawianej ustawy. Niewywiązanie się zobowiązanego z nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie rodzi obowiązek nakazania rozbiórki obiektu (lub jego części).
Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie organy nadzoru budowlanego dostatecznie wyjaśniły, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo zweryfikował powyższe ustalenia organów administracji.
Nie jest bowiem sporne, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany przez skarżącą kasacyjnie w 2010 r. na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 8 maja 2009 r. w Starostwie Powiatowym w B. Zgłoszenie dotyczyło tymczasowego obiektu budowlanego stanowiącego wyłącznie eksponat wystawowy, niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowany na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo budowlane). Nie ulega także wątpliwości, że obiekt będący przedmiotem postępowania – to budynek parterowy, posadowiony na płycie fundamentowej, o wymiarach zewnętrznych 6,60m x 13,13m, wyposażony w instalację elektryczną oraz wodno-kanalizacyjną jest obiektem, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca zaliczył pawilony wystawowe do tymczasowych obiektów budowlanych (art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane).
Jednocześnie wprowadzono zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć, poza wyjątkami wskazanymi w art. 29 – 31 ustawy, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane ustawodawca wyłączył z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie te obiekty tymczasowe, które są niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przedmiotowy obiekt z pewnością nie spełnia ww. cech.
Po pierwsze, nie można uznać, aby był obiektem nietrwale związanym z gruntem, gdyż został posadowiony na płycie fundamentowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że cechą "trwałego związania z gruntem" jest posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, publ. w: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl, które wprawdzie odnoszą się częściowo do konstrukcji wsporczej dla urządzeń reklamowych, ale mogą mieć w pełni zastosowanie również w niniejszej sprawie).
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że obiekt będący przedmiotem postępowania został zrealizowany na dłuższy okres niż 120 dni co również oznacza, że nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Bez wątpienia przedmiotowy obiekt funkcjonuje znacznie dłużej niż 120 dni, co uniemożliwiało uznanie go za obiekt niewymagający pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt nie podlega również wyłączeniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 25, w którym ustawodawca wyłączył z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie te obiekty tymczasowe stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, które nie pełnią jakichkolwiek funkcji użytkowych.
Natomiast jak wynika z ustaleń organów, nie podważonych skutecznie przez skarżącą kasacyjnie, obiekt ten jest wyposażony w instalację elektryczną oraz wodnokanalizacyjną, a w dniu kontroli był użytkowany w celach biurowych. Powyższe oznacza, że realizacja przedmiotowego budynku wymagała pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.
W konsekwencji zatem nie można byłoby skutecznie zarzucić Sądowi wojewódzkiemu dokonania wadliwej oceny legalności decyzji organów nadzoru budowlanego i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy podstawą prawną zaskarżonej do tego Sądu decyzji był art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który obliguje organ do nakazania, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Legalizacja samowoli budowlanej, o której jest mowa w ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem. Z uprawnienia tego, jak wynika z akt sprawy, właścicielka obiektu nie skorzystała.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.