Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 30 czerwca 2021 r. VII SA/Wa 697/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.M., stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni (dalej: PINB), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej: P.b.) nałożył na E.M. (dalej także jako: skarżąca) obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce cokołu betonowego usytuowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. R. 312A w D.P., gmina Ł., stanowiącego integralną część ogrodzenia wykonanego od strony J. D., celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami – w terminie [...] dni od dnia ostateczności decyzji. Organ wyjaśnił, że sporne ogrodzenie zostało wykonane na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], na którym obowiązuje zakaz stosowania ogrodzeń trwale związanych z gruntem (§ 53 pkt 4 lit. d tiret uchwały z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Rady Miejskiej w Ł. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego obszaru północnej części sołectwa D. P.; dalej jako: m.p.z.p.).
Po rozpatrzeniu odwołania E.M., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu E.M. od ww. decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lipca 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1035/20 uchylił decyzję MWINB z [...] maja 2020 r.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej, MWINB decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nałożył na skarżącą obowiązek rozbiórki ogrodzenia wykonanego od strony J. D. na ww. działce. MWINB wyjaśnił, że wyrok z 29 lipca 2020 r. który jest dla niego wiążący, zawiera ocenę Sądu I instancji w świetle której organ odwoławczy nie jest związany normatywną podstawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organ I instancji, zaś niestwierdzenie przez MWINB braków w postępowaniu dowodowym przed PINB oraz uznanie przez organ odwoławczy, że sprawę należy załatwić w oparciu o inną podstawę materialnoprawną powinno skutkować wydaniem przez MWINB decyzji merytorycznej opartej na prawidłowej podstawie prawnej.
W związku z powyższym MWINB wskazał następnie, że potwierdza prawidłowość ustalenia przez PINB, iż sporne ogrodzenie wykonane zostało z naruszeniem przepisu § 53 pkt 4 lit. d) tiret trzeci m.p.z.p., który ustanawia zakaz stosowania na terenie ZN1 ogrodzeń trwale związanych z gruntem. Pojęcie ogrodzenia trwale związanego z gruntem zostało zdefiniowane w przepisie § 3 pkt 11 m.p.z.p. jako ogrodzenie z fundamentem, który jest usytuowany w całości lub częściowo poniżej poziomu terenu (wkopany w grunt). W świetle m.p.z.p., nie uznaje się za ogrodzenie trwale związane z gruntem żywopłotu, ogrodzenia elektrycznego oraz ogrodzeń, których przeniesienie lub rozebranie nie wiąże się z wykonywaniem robót ziemnych.
W ocenie MWINB, uwzględniając wyniki kontroli spornego ogrodzenia, jego parametry oraz charakterystyczne elementy, należało przyjąć, że stanowi ono ogrodzenie trwale związane z gruntem. Ogrodzenie to składa się bowiem z prętów stalowych, słupków stalowych oraz cokołu betonowego i jako trwale związane z gruntem narusza zapisy m.p.z.p. Powoduje to, że w sprawie zaistniała okoliczności, która uniemożliwia doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem w sposób inny, niż poprzez jego rozbiórkę.
Skargę na ww. decyzję MWINB z [...] stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E.M., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie przez MWINB, m.in., art. 139 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady zakazującej organowi odwoławczemu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie braku wykazania w uzasadnieniu decyzji rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, a także naruszenie art. 15 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku uznania, że skarga jest zasadna, zaskarżonym wyrokiem z 30 czerwca 2021 r. stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji MWINB. Sąd I instancji stwierdził po pierwsze, że MWINB błędnie odczytał zarówno zakres związania wyrokiem w sprawie VII SA/Wa 1035/20, jak i wytyczne zawarte w tym wyroku, gdyż jego zdaniem Sąd orzekający w sprawie VII SA/Wa 1035/20 zakwestionował odesłanie przez organ odwoławczy sprawy ponownie do PINB, jednakże z wyrażonej w tym wyroku oceny nie można w żadnym razie wywieść wniosku, że nakazał on jednocześnie MWINB załatwić sprawę poprzez orzeczenie całkowitej rozbiórki ogrodzenia.
Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu ze sprzeciwu nie dokonuje się oceny merytorycznej sprawy w "konwencjonalnym" rozumieniu, stąd też uwagi czynione przez Sąd w sprawie VII SA/Wa 1035/20 miały podkreślić nieziszczenie się przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i tak też należało je rozumieć. MWINB nie mógł jednakże wywodzić jakiegokolwiek związania czy nakazu załatwienia sprawy w określony sposób orzeczeniem wydanym w efekcie rozpoznania sprzeciwu.
Sąd I instancji stwierdził następnie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 139 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, że przy ocenie naruszenia zakazu wydania decyzji na niekorzyść odwołującego się wymagane jest porównanie rozstrzygnięć decyzji organów obu instancji i ich relacji względem interesu strony. Skutki w zakresie naruszenia omawianego zakazu należy ustalać na podstawie analizy całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z zakresem orzeczenia organu I instancji, niezależnie od tego, w jakiej formalnej części decyzji organu odwoławczego znalazło się niedopuszczalne w myśl art. 139 k.p.a. rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 20 listopada 2008 r. II GSK 511/08).
Jednocześnie Sąd przypomniał, że art. 139 k.p.a. przewiduje odstępstwa od zakazu reformationis in peius wtedy, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, zaś błędy w wykładni prawa nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), bowiem rażące naruszenie prawa to naruszenie więcej niż istotne, dotyczące jednoznacznego w swej treści przepisu, niepodlegającego różnej wykładni.
W odniesieniu do tych rozważań Sąd stwierdził, że PINB orzekał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. dostrzegając - na skutek przeprowadzonej oceny przepisów planu miejscowego - możliwość skutecznego wdrożenia postępowania naprawczego i doprowadzenia do sytuacji zachowania ogrodzenia w zgodzie z planem poprzez usunięcie wyłącznie wykonanego cokołu betonowego jako niezgodnego z planem. Oceny tej nie podzielił MWINB uznając, że ogrodzenie musi zostać rozebrane w całości na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy kierował się mylnie postrzeganym związaniem wyrokiem wydanym w sprawie VII SA/Wa 1035/20, a w sprawie tej nie zaszły okoliczności przewidziane w art. 139 k.p.a., które umożliwiłyby organowi odstąpienie od respektowania wyrażonej w tym przepisie zasady. Uzasadniając takie stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wynikający z przepisu § 53 pkt 4 lit. d) tiret trzecie m.p.z.p. zakaz stosowania ogrodzeń trwale związanych z gruntem odnosi się do kwestii ochrony krajobrazu i nie zakazuje w ogóle grodzenia na terenie [...], a jedynie wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań w tym zakresie.
Znajduje to potwierdzenie np. w § 18 pkt 4 lit. d) planu, przewidującego ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], na którym w ramach szczególnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przewiduje się, że dla nieruchomości przylegających do terenu [...], w przypadku grodzenia działek lub wymiany ogrodzeń istniejących dopuszcza się wyłącznie ogrodzenia proekologiczne. Zdaniem Sądu, plan w żadnym razie nie zakazuje stosowania ogrodzeń, tak na granicy terenów [...] i [...], jak również w ramach samego terenu [...] oraz podkreślił, że z przepisu § 3 pkt 11 m.p.z.p. nie wynika jasna i precyzyjna definicja ogrodzenia trwale związanego z gruntem.
Wobec tego Sąd uznał, że PINB mógł przyjąć w ramach wykładni, że usunięcie cokołu betonowego i pozostawienie samych tylko słupków, do których mocowane są przęsła ogrodzenia, pozostawać będzie w zgodzie z przepisami m.p.z.p. W tej sytuacji w ocenie Sądu nie było żadnych podstaw aby przyjąć, że ziścił się przewidziany w art. 139 k.p.a. wyjątek umożliwiający odstąpienie od respektowania zakazu reformationis in peius z uwagi na rażące naruszenie prawa decyzją PINB. Podobnie Sąd ocenił brak zaistnienia drugiej przesłanki umożliwiającej odstąpienie od zakazu, czyli przesłanki rażącego naruszenia interesu społecznego przyjmując, że zezwolenie na pozostawienie ogrodzenia z jednoczesnym nakazem usunięcia podmurówki nie narusza w ogóle interesu społecznego, a więc tym bardziej nie może go naruszyć w sposób rażący.
Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej.
Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie. W ocenie Sądu, naruszenie art. 139 k.p.a. w niniejszej sprawie jest oczywiste, gdyż pomimo braku podstaw ustawowych doszło do uchylenia decyzji organu I instancji i jej zmiany na niekorzyść skarżącej. Zdaniem Sądu, naruszenie zakazu reformationis in peius jest nie do zaakceptowania w państwie praworządnym, gdyż powoduje stan podważenia gwarancji procesowej niepogarszania sytuacji wniesionym środkiem odwoławczym i stanowi rażące naruszenie prawa procesowego.
W konsekwencji uznania, że zaskarżona decyzja MWINB rażąco narusza prawo, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a., Sąd stwierdził jej nieważność podkreślając, że stwierdzone naruszenie art. 139 k.p.a. nie tyle wynika z zastosowania przez MWINB odmiennej podstawy prawnej niż przyjęta przez PINB, gdyż zdaniem Sądu, taka sytuacja nie stanowi w każdym wypadku naruszenia zakazu reformationis in peius, co z rzeczywistego i widocznego pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej względem rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Sąd ocenił jako wtórny do głównego zarzutu rażącego naruszenia art. 139 k.p.a. stwierdzając, że strona widzi uchybienie art. 15 k.p.a. przez pryzmat naruszenia zakazu reformationis in peius, co w ocenie Sądu nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia wobec trafności zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł MWINB zaskarżając ten wyrok w całości i podnosząc:
A. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a. - zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 153 w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednio wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu WSA w Warszawie zawartym w wyroku z 29 lutego 2020 r., VII SA/Wa 1035/20;
- 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), dalej: p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 i 171 i art. 64e p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej,
- 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 i 2 P.b. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w omawianej sprawie usunięcie cokołu betonowego i pozostawienie samych słupków, do których mocowane są przęsła ogrodzenia, pozostawać będzie w zgodzie z przepisami planistycznymi. Sąd rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę, że cokół betonowy stanowi element konstrukcyjny ogrodzenia i jego usunięcie nie jest możliwe bez zdemontowania pozostałych elementów ogrodzenia,
- 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania.
B. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem, iż wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę całego ogrodzenia stanowi o rażącym naruszeniu zasady reformationis in peius, podczas gdy do wydania decyzji merytorycznej organ został zobowiązany wyrokiem z 29 lipca 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1035/20.
Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a., MWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi E.M. poprzez jej oddalenie. W przypadku uznania, iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 188 p.p.s.a., na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. MWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W razie zaś uznania, że wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. organ wniósł o stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i o jego zmianę.
Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, którymi okazały się skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 i 2 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana w postępowaniu przed tym Sądem decyzja MWINB z [...] stycznia 2021 r. nr [...]o nakazie rozbiórki, wyeliminowana z obrotu prawnego mocą zaskarżonego wyroku, dotyczy zakazanej przepisem art. 139 k.p.a. sytuacji orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Nie jest przedmiotem sporu, że niekorzyścią w rozumieniu art. 139 k.p.a. jest obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, o czym wnioskować należy na podstawie zestawienia osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego.
Trafnemu stąd wskazaniu w zaskarżonym wyroku, że koniecznej jest porównanie rozstrzygnięć decyzji organów I i II instancji i ich relacji względem interesu strony, zaś skutki w zakresie naruszenia przedmiotowego zakazu należy ustalać na podstawie analizy całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z zakresem orzeczenia organu I instancji, towarzyszył jednakże błędny wniosek Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie MWINB zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 139 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji nakładała na inwestorkę obowiązek "rozbiórki cokołu betonowego stanowiącego integralną część ogrodzenia wykonanego od strony J. D., celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami", zaś wydana w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej decyzja MWINB zawierała nakaz "rozbiórki ogrodzenia wykonanego od strony J. D.". Rozstrzygnięcia organów obu instancji motywowane były koniecznością doprowadzenia ogrodzenia będącego przedmiotem postępowania administracyjnego do stanu zgodnego przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla terenu [...] na którym zrealizowano sporne ogrodzenie, ustanawiał zakaz stosowania ogrodzeń trwale związanych z gruntem, co prawodawca lokalny wyraził w przepisie § 53 pkt 4 lit. d) tiret trzeci uchwały z [...] stycznia 2018 r. nr [...]Rady Miejskiej w Ł. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jeśli zważyć, że pojęcie ogrodzenia trwale związanego z gruntem zostało zdefiniowane w § 3 pkt 11 m.p.z.p. jako ogrodzenie z fundamentem, który jest usytuowany w całości lub częściowo poniżej poziomu terenu (wkopany w grunt), przy czym, w świetle m.p.z.p., za ogrodzenie trwale związane z gruntem m.p.z.p. nie uznaje żywopłotu, ogrodzenia elektrycznego oraz ogrodzeń, których przeniesienie lub rozebranie nie wiąże się z wykonywaniem robót ziemnych, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie przez organy nadzoru, że sporne ogrodzenie składające się z prętów stalowych na kwadratowych słupkach stalowych zagłębionych w gruncie, zostało wykonane na podmurówce betonowej o szerokości ok. 20 cm i wysokości maksymalnej 25 cm uzasadniało jego kwalifikację jako ogrodzenia trwale związanego z gruntem w rozumieniu § 3 pkt 11 m.p.z.p. W zaskarżonej decyzji MWINB wskazał, iż dokonanie rozbiórki cokołu betonowego nie sprawi, że pozostałe elementy ogrodzenia przestaną stanowić ogrodzenie trwale związane z gruntem, gdyż z uwagi na rodzaj wykorzystanych materiałów przęsła i furtka muszą być tak przytwierdzone do gruntu, aby cała konstrukcja była stabilna i opierała się działaniom czynników zewnętrznych.
Naczelny Sąd Administracyjny wniosek taki aprobuje, zauważając, że wpiera go analiza dokumentacji zdjęciowej załączonej do akt sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumentacja ta ma kluczowe znaczenie dla dokonania oceny, czy sporne ogrodzenie jest ogrodzeniem trwale związanym z gruntem w rozumieniu § 3 pkt 11 m.p.z.p. i nie daje ona podstaw do uznania, że nie jest to ogrodzenie z fundamentem częściowo wkopanym w grunt. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji opiera się zaakcentowaniu znaczenia w sprawie okoliczności braku zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "fundament" (w zaskarżonym wyroku Sąd zauważył, że "nota bene plan pojęcia fundament nie zawiera").
Przypomnieć jednak należy, że również ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ani nie odsyła w tym zakresie do innego aktu ustawowego zawierającego taką definicję, choć pojęciem tym się posługuje. W razie braku definicji legalnej w danym akcie prawnym należy zatem ustalić, czy dane pojęcie ma swoje znaczenie powszechnie ustalone w języku prawniczym danej gałęzi prawa. W orzecznictwie zaś trafnie zauważa się, że w celu ustalenie, czy w danej sprawie mamy do czynienia z fundamentem należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym oraz powszechnie przyjmuje się, że fundament to element konstrukcyjny przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń określonego obiektu, wykonany z betonu, żelbetu, cegieł lub kamieni, rzadziej z drewna. Cechą znamionującą fundament jest przekazywanie wszystkich obciążeń z konstrukcji na grunt.
Istotą fundamentu jest w każdym przypadku stabilizacja obiektu lub jego części (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2013 r., II OSK 440/12; z 25 września 2018 r. II OSK 2350/16). Materiał zdjęciowy załączony do akt sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dowodzi, że cechę tę niewątpliwie posiada fundament ogrodzenia będącego przedmiotem postępowania. Konsekwencją przyjęcia takiego wniosku musi być uznanie, że sporne ogrodzenie narusza § 53 pkt 4 lit. d) tiret trzeci m.p.z.p., a naruszenie to ma charakter kwalifikowany – rażący, gdyż w sposób oczywisty ustalony stan faktyczny jest sprzeczny z normą odniesienia - przepisem § 53 pkt 4 lit. d) tiret trzeci w zw. z § 1 pkt 11 m.p.z.p.
W świetle powyższego uzasadnione było przyjęcie, że decyzja PINB nakazująca rozbiórkę betonowego cokołu rażąco naruszała prawo (ww. przepisy m.p.z.p.), co z kolei uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o rozbiórce ogrodzenia w całości na zasadzie wyjątku od zakazu ustanowionego w art. 139 k.p.a. Jeśli bowiem chodzi o wykładnię przesłanek odstąpienia od przyjętego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius to w doktrynie i w orzecznictwie sądowym dominuje stanowisko, iż zakres pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 139 jest szerszy niż analogicznego terminu użytego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dla oznaczenia przesłanki kwalifikującej do usunięcia decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Obejmuje on różnego rodzaju wadliwości, zarówno samej decyzji, jak i postępowania poprzedzającego jej wydanie, wyliczone w przepisach o wznowieniu postępowania administracyjnego i stwierdzeniu nieważności decyzji (Z. Kmieciak [w:] W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 139, uwaga nr 3).
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie wskazuje, że podziela ponadto stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 356/20, iż utrzymanie stanu niezgodnego z treścią obowiązującego prawa miejscowego narusza rażąco interes społeczny. Wobec tego dopuszczalne było w świetle art.139 k.p.a. wydanie przez MWINB zaskarżonej decyzji także z uwagi na rażące naruszenie interesu społecznego decyzją pierwszoinstancyjną.
W odniesieniu do analizowanej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie też zwrócić uwagę na to, że okoliczności tej sprawy są tego rodzaju, iż można też powziąć wątpliwości co to kwestii fundamentalnej w tej sprawie – tj. tego, czy na skutek wydania decyzji przez organ odwoławczy w ogóle doszło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że decyzja organu odwoławczego nakładała na inwestorkę "obowiązek rozbiórki ogrodzenia wykonanego od strony J.D." nie daje uprawnionych podstaw do twierdzenia, że decyzja ta była dla inwestorki bardziej represyjna niż decyzja PINB, gdyż pomimo odmiennego sformułowania nakazu przez organ II instancji, w realiach tej sprawy nie mogło budzić zasadniczych wątpliwości, że decyzja PINB ukierunkowana była również na rozbiórkę całego ogrodzenia, jako konstrukcji przestrzennej stanowiącej budowlaną i techniczno - użytkową całość.
Z akt sprawy wynika, że elementy konstrukcyjne przedmiotowego ogrodzenia stanowią: pręty metalowe, słupki stalowe oraz betonowy cokół, zaś dokumentacja zdjęciowa potwierdza, że obiekt ten stanowi całość techniczną. Bezpieczeństwo konstrukcji spornego ogrodzenia zapewnia m.in. betonowy fundament (cokół) powodujący trwałe związanie jej z gruntem. W tych okolicznościach MWINB słusznie podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że należało mieć na uwadze, iż z technicznego punktu widzenia w omawianej sprawie nie ma możliwości dokonania rozbiórki samego cokołu betonowego, gdyż rozbiórka samego cokołu doprowadziłaby do sytuacji, w której pozostałe elementy ogrodzenia (w tym słupki) nie miałyby oparcia na gruncie, zaś sama konstrukcja nie odpowiadałaby sztuce budowlanej.
Zauważyć trzeba, że stanowisko takie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym przez stronę skarżącą wyroku z 29 lipca 2020 r. VII SA/Wa 1035/20 wydanym w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu inwestorki od poprzedniej decyzji MWINB (decyzji kasacyjnej z [...] maja 2020 r.). Wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku zapatrywanie Sądu, że ewentualna decyzja reformatoryjna MWINB nie naruszy zakazu reformationis in peius Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w ww. sprawie wywiódł z okoliczności faktycznych sprawy wskazujących na to, że przywołany w decyzji organu I instancji betonowy cokół stanowi integralną część ogrodzenia będącego przedmiotem postępowania przed organami, w związku z czym rozbiórka cokołu de facto oznacza rozbiórkę całego ogrodzenia.
Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA w określonych sytuacjach przypadki doprecyzowania w decyzji organu II instancji parametrów technicznych obiektu podlegającego rozbiórce nie uznaje się za pogorszenie sytuacji strony i złamanie zakazu reformationis in peius (por. wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., II OSK 2008/16). Na marginesie tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa nałożenie na inwestora obowiązku dokonania częściowej rozbiórki obiektu jest możliwe jedynie wówczas, gdy pozostała część obiektu może samodzielnie funkcjonować. Nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w część pozostałą. Orzekając częściową rozbiórkę należy zatem brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu (wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1413/15).
Z powołanych względów na gruncie tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że doprecyzowanie nakazu rozbiórki przez MWINB nie może być postrzegane w kategoriach naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż wykonanie przez odwołującą się inwestorkę obowiązku nałożonego decyzją PINB miałoby ten sam skutek co wykonanie obowiązku nałożonego decyzją organu odwoławczego.
Kwestia jednakże tego, czy wskazane powyżej stanowisko WSA w Warszawie odnośnie do potencjalnego naruszenia art. 139 k.p.a. na skutek wydania przez MWINB decyzji merytorycznej zamiast kasacyjnej, zawarte w wyroku z 29 lipca 2020 r. VII SA/Wa 1035/20, stanowiło ocenę prawną wiążącą organ odwoławczy z mocy art. 153 p.p.s.a. (co podnosi strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstawy kasacyjnej obejmującej zarzuty naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ocenił w sposób tożsamy, co Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, tym samym uznając, że ww. podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Istotnie jest tak, że w świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, zaś orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.).
Tym nie mniej dodatkowo przywołany w podstawach kasacyjnych przepis art. 171 p.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że granice przedmiotowe i podmiotowe granice powagi rzeczy osądzonej nie kształtują się identycznie w odniesieniu do każdego rodzaju wyroku sądu administracyjnego. Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa zaś przepis art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Dokonanie oceny, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wymaga jednakże uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego (A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, komentarz do art. 64e). Artykuł 64e p.p.s.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istotne przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, ONSAiWSA 2020/2, poz. 19). W świetle powyższego rację ma Sąd I instancji w zakresie w jakim uznał, że stanowisko zawarte w wyroku z 29 lipca 2020 r. VII SA/Wa 1035/20 obejmujące ocenę dotyczącą potencjalnego braku naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. nie można było traktować jako wiążących MWINB z mocy art. 153 p.p.s.a. wskazań co do dalszego postępowania, skoro kontrola sprawy wywołanej sprzeciwem nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie na gruncie sprawy rozpoznawanej w trybie art. 64a-64e p.p.s.a. jest nieuprawnione jako przedwczesne.
Zauważenie powyższego ma kluczowe znaczenie dla oceny możliwości związania w takiej sprawie organu odwoławczego oceną prawną Sądu wyrażoną w odniesieniu do art. 139 k.p.a., skoro podstawę dokonania ustalenia, czy nastąpi pogorszenie sytuacji prawnej odwołującej stanowi obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą. Powyższe uwarunkowania prawne dotyczące orzekania w sprawach ze sprzeciwu oraz stosowania art. 139 k.p.a. poprzez organ odwoławczy prowadzą do wniosku, że nie sposób zatem, co do zasady, prawomocnie przesądzić kwestii zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, ogólnie jednak zauważyć można, że nawet w sytuacji procesowej, w jakiej znalazł się w tej sprawie MWINB nie byłoby przeszkód do respektowania zakazu z art. 139 k.p.a. w sytuacji zmiany podstawy prawnej decyzji MWINB, gdyż potencjalnie istniała możliwość nałożenia przez organ odwoławczy nakazu rozbiórki w sposób odpowiadający rozstrzygnięciu PINB, o ile organ odwoławczy nie stwierdziłby wskazanych w art. 139 k.p.a. przesłanek znoszących zakaz orzekania na niekorzyść strony.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania jest trafny, gdyż istotnie Sąd I instancji uwzględniając skargę nie wskazał organowi kierunku rozstrzygnięcia na skutek ponownego rozpoznania odwołania, co stanowi ewidentne naruszenie ww. przepisu. W świetle powyższych rozważań uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a w konsekwencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej przed Sądem I instancji na rzecz MWINB zwrot kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących koszty sądowe (wpis od skargi kasacyjnej) oraz koszty zastępstwa procesowego.