Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 202/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki garażu.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu (dalej – PINB) na podstawie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 62 i art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej - kpa) oraz art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. dalej – dawne prawo budowlane), w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r, Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej – nowe prawo budowlane):
- 1. uchylił ostateczną decyzję PINB nr [...] z dnia [...] października 2009 r. (sygn. akt [...]) w części nakazującej Powiatowi Kaliskiemu rozbiórkę 2 garaży o numerach 0.10. i 0.11. (wg oceny technicznej stanowiącego załącznik do decyzji) wchodzących w skład kompleksu 11 garaży zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] w m. O. ul. P.;
- 2. nakazał inwestorowi – A. R. rozbiórkę garażu o numerze 0.10. wchodzącego w skład kompleksu 11 garaży zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] w m. O. ul. P. (dalej również – garaż 0.10.);
- 3. nakazał inwestorowi – K. M. (dalej – skarżący) rozbiórkę garażu o numerze 0.11. wchodzącego w skład kompleksu 11 garaży zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] w m. O. ul. P. (dalej również – garaż 0.11.).
Organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wszystkie obowiązki nakładane były na Powiat Kaliski - właściciela działki nr [...] zlokalizowanej w m. O. ul. P. Przedmiotowe postępowanie zakończyło się decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. nakazującą Powiatowi Kaliskiemu rozbiórkę w części obejmującej 2 garaże o numerach 0.10. i 0.11. wchodzących w skład kompleksu 11 garaży zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] w m. O. ul. P. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2009 r.
W dniu 1 marca 2010 r., w siedzibie PINB K. M. złożył pismo, z treści którego wynikało, iż był inwestorem jednego z garaży objętych nakazem rozbiórki (decyzja nr [...] z dnia [...] października 2009 r.) i wybudował go w 1994 r. z własnych środków.
W dniu 15 marca 2010 r. wpłynęło do PINB pismo Powiatu Kaliskiego - strony postępowania administracyjnego - informujące, iż budowy przedmiotowych garaży, na które została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] października 2009 r. nakazująca ich rozbiórkę, dokonali ich obecni użytkownicy.
Z uwagi na fakt, iż strony – A. R. i K. M. - bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki 2 garaży o numerach 0.10. i 0.11., wchodzących w skład kompleksu 11 garaży zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] w m. O. ul. P., zakończone decyzją ostateczną PINB nr [...] z dnia [...] października 2009 r. (sygn. akt [...]).
Organ stwierdził, iż z pisma A. R. z dnia [...] marca 2010 r. oraz z protokołu przesłuchania sporządzonego w dniu 7 kwietnia 2010 r. (wezwanie nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.) wynika, że inwestorem garażu nr 0.10. była A. R., a jego budowy dokonała w 1984 r. Na dowód powyższego przedłożyła w dniu 12 kwietnia 2010 r. oświadczenie E. G. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej potwierdzające powyższe okoliczności. A. R. pismem z dnia 5 marca 2010 r. złożonym osobiście w siedzibie PINB w Kaliszu w dniu [...] marca 2010 r. zażądała wznowienia postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 zaznaczając, iż o decyzji nakazującej rozbiórkę garażu dowiedziała się dopiero w dniu 11 lutego 2010 r.
K. M. złożył w dniu [...] marca 2010 r., w siedzibie PINB pismo, z treści którego wynika, iż był inwestorem jednego z garaży objętych nakazem rozbiórki (decyzja nr [...] z dnia [...] października 2009 r.) i wybudował go z własnych środków w 1974 r. Powyższe okoliczności K. M. potwierdził w odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z dnia 24 maja 2010r., oświadczając, że był inwestorem garażu nr 0.11, który wybudował w 1974 r.
Organ zaznaczył, iż z przedłożonej przez Powiat Kaliski w dniu [...] września 2009 r. oceny technicznej opracowanej przez tech. P. G., znajdującej się w aktach sprawy zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] października 2009 r. (sygn. akt [...]), wynika, że:
- a) garaż nr 10: Budynek wykonany został bez zachowania zasad sztuki budowlanej. Ściana podłużna wykazuje wybrzuszenie, powstałe najprawdopodobniej w trakcie murowania. Użyty materiał (pustaki Alfa) jest bardzo niskiej jakości, w zakresie twardości (odporność na warunki atmosferyczne) jak również odchyłek wymiarowych. Ściany nie zostały zakończone wieńcem spinającym. Nadproże bramowe wykazuje ponadnormatywne ugięcie oraz rysy rozwierające się w dolnej części nadproża. Pokrycie dachu zdegradowane czynnikami atmosferycznymi, porośnięte mchem i nieszczelne. Powoduje zawilgocenie ściany podłużnej garażu, które z kolei stało się przyczyną ubytków wierzchniej warstwy pustaków. Budynek nie posiada rynien, rur spustowych i opierzeń blacharskich. Drewniana konstrukcja dachu, z powodu zbyt małych przekroi krokwi i ich zbyt dużego rozstawu jak również niewłaściwego mocowania i kotwienia, może ulec awarii - zwłaszcza przy obciążeniu śniegiem (nawet normowym). Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż garaż nr 0.10, został wybudowany prawdopodobnie jako tymczasowy, przez osoby nie posiadające odpowiednich kwalifikacji zawodowych lub przy zaangażowaniu minimalnych środków finansowych. Przez lata eksploatacji nie był w odpowiedni sposób konserwowany i naprawiany. Wyżej opisany stan techniczny elementów konstrukcyjnych obiektu, skłania mnie do zalecenia wyłączenia obiektu z użytkowania w terminie niezwłocznym (przed okresem zimy) oraz wywieszenia w widocznym miejscu tablic ostrzegawczych o występującym zagrożeniu. (...)
- b) garaż nr 0.11: Stan techniczny niniejszego garażu, został opisany w ocenie technicznej wykonanej w październiku 2008 r. przez E. W. Od tego czasu budynek nie został poddany remontowi lub bieżącej konserwacji. Od strony zewnętrznej widoczne jest zagięcie połaci dachowej. Stolarka okienne bez oszklenia, zabezpieczona prowizorycznie deskami i płytą pilśniową. Budynek nie posiada elewacji zewnętrznej. Na podstawie oceny technicznej sporządzonej przez E. W. oraz własnych oględzin stwierdzam, iż garaż oznaczony nr 0.11, należy wyłączyć z użytkowania (...)".
Z załączonej oceny technicznej wykonanej przez E. W., sporządzonej w październiku 2008 r., wynika, że "(...) obiekt jest w złym stanie technicznym. Jakość wykonania obiektu jest bardzo niedbała. Brak właściwej troski, konserwacji i wieloletnie zaniedbanie przez użytkownika doprowadziły do obecnego stanu technicznego. Obecnie nie nadaje się do użytkowania, nie może spełniać roli garażu - dach grozi załamaniem i zawaleniem do środka".
Organ wskazał, że w związku z podnoszonym przez K. M. faktem, iż jego garaż jest w dobrym stanie technicznym (pismo K. M. z dnia [...] maja 2010 r.) przeprowadzono w dniu 10 czerwca 2010 r. ponowną kontrolę garażu nr 0.10. i 0.11. W trakcie kontroli ustalono, że garaż nr 0.10. - którego inwestorem była A. R. w obecnym stanie nie nadaje się do użytkowania, stanowi zagrożenie dla ludzi i mienia. Ściana podłużna garażu wykazuje wybrzuszenie, ponadto ściany nie zostały zakończone wieńcem spinającym, Nadproże bramowe wykazuje ugięcie oraz spękania, Pokrycie dachu jest nieszczelne, co powoduje zawilgacanie ścian. Drewniana konstrukcja dachu z powodu zbyt małych przekroi krokwi i zbyt dużego rozstawu i niewłaściwego mocowania może ulec zawaleniu. Oceny garażu nr 0.11. - którego inwestorem był K. M. dokonano z zewnątrz, z uwagi na fakt, że inwestor nie uczestniczył w kontroli. Garaż nr 0.11. podobnie jak garaż nr 0.10. w obecnym stanie nie nadaje się do użytkowania, stanowi zagrożenie dla ludzi i mienia.
Konstrukcja ścian z pustaków żużlobetonowych typu Alfa, cegły pełnej i bloków pianobetonowych wykonana jest w sposób niedbały, bez zachowania zasad sztuki budowlanej. Widoczne od zewnątrz zagięcie połaci dachowej grozić może załamaniem i zawaleniem do środka.
Organ argumentował, że zły stan techniczny garaży potwierdzają również protokoły: z kontroli pięcioletniej stanu technicznego obiektu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., sporządzonej przez K. S. oraz z kontroli rocznej stanu technicznego obiektu nr [...] z dnia [...] września 2008 r., sporządzonej przez K. S. Organ stwierdził, iż garaże nr 0.10. i 0.11. zostały zrealizowane w latach 1984 i 1974 –zgodnie zatem z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., który ma zastosowanie w tej sprawie, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Odesłanie do przepisów dotychczasowych powoduje, że samowola budowlana dokonana przed dniem 01 stycznia 1995 r. powinna być oceniana według przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, skutki takiej samowoli należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego w dniu jej dokonania.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – WINB) – po rozpatrzeniu odwołania Kazimierza Michalskiego od powyższej decyzji - decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] PINB na podstawie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 62 i art. 104 § 2 kpa oraz art. 37 prawa budowlanego z 24 października 1974r., w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 7 lipca 1994r.:
- 1. uchylił ostateczną decyzję PINB nr [...] z dnia [...] października 2009 r. (sygn. akt [...]) w części nakazującej Powiatowi Kaliskiemu rozbiórkę 2 garaży o numerach 0.10. i 0.11. (wg oceny technicznej stanowiącego załącznik do decyzji) wchodzących w skład kompleksu 11 garaży zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] w m. O. ul. P. (dalej – garaże);
- 2. nakazał inwestorowi – A. R. rozbiórkę garażu o numerze 0.10. wchodzącego w skład kompleksu 11 garaży zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] w m. O. ul. P.;
- 3. nakazał inwestorowi – K. M. (dalej – skarżący) rozbiórkę garażu o numerze 0.11. wchodzącego w skład kompleksu 11 garaży zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] w m. O. ul. P. (dalej – garaż).
Organ w treści uzasadnienia decyzji zamieścił całą, przytoczona powyżej, treść uzasadnienia uchylonej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 roku, a nadto podniósł, iż ponownie rozpatrując sprawę, mając na względzie wskazówki WWINB zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., zebrany materiał dowodowy oraz stan faktyczny i prawny sprawy, wydał rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 37 dawnego prawa budowlanego. PINB wskazał, iż postępowanie administracyjne wymaga ustalenia, kto i z jakiego tytułu ma być adresatem decyzji, co organ ustalił. Podniósł, iż ustawodawca w art. 38 ust. 1 i art. 40 dawnego prawa budowlanego wskazał jako adresatów obowiązków wynikających z tych przepisów: inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu. Zdaniem organu, nakazy wydawane na podstawie art. 37 i 40 dawnego prawa budowlanego, powinny być w pierwszym rzędzie kierowane do inwestora, gdyż to on naruszył swoim postępowaniem określony zakaz bądź nakaz, wynikający z przepisów prawa administracyjnego.
W przypadku kiedy nie jest możliwe nałożenie określonych obowiązków na inwestora adresatami ich powinni być jego następcy prawni zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 30 § 4 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r., II OSK 664/05). W sytuacji, kiedy inwestor przestał być jednocześnie właścicielem bądź wykonał niezgodnie z przepisami obiekt budowlany, jednak za zgodą właściciela nieruchomości, na której obiekt powstał, adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 37 lub 40 dawnego prawa budowlanego powinien być właściciel. Z punktu widzenia stosowania przepisów art. 37 i 40 dawnego prawa budowlanego, nie jest więc bez znaczenia, czy obiekt budowlany zrealizowany niezgodnie z przepisami prawa, na działce nie należącej do inwestora, był wykonany za zgodą, czy też bez zgody właściciela nieruchomości. Chociaż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest warunkiem zastosowania powyższych przepisów.
Inwestorem garażu o numerze 0.10. była A. R., a garażu o numerze 0.11. był K. M. (co wynika z pism A. R. i K. M. znajdujących się w aktach sprawy). Powiat Kaliski, właściciel działki nr [...] zlokalizowanej w m. O. ul. P., na której inwestorzy A. R. i K. M. samowolnie wybudowali przedmiotowe garaże pismem z dnia 6 października 2010 r. poinformował, iż "w dokumentach szkoły brak jest zgody na pobudowanie przedmiotowych garaży". W związku z tym PINB uznał, iż nakazy wydawane na podstawie art. 37 dawnego prawa budowlanego, powinny być w pierwszym rzędzie kierowane do inwestora, gdyż to on naruszył swoim postępowaniem przepisy prawa.
Organ podkreślił, że nałożenie obowiązku na podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony (co zachodzi w niniejszej sprawie), nie czyni go niewykonalnym. Powiat Kaliski - jako właściciel działki nr [...] zlokalizowanej w m. O. ul. P. - jest bowiem zainteresowany stanem technicznym przedmiotowych garaży, co wynika z samego faktu złożenia w siedzibie PINB w dniu [...] lutego 2009 r. wniosku o zbadanie stanu technicznego kompleksu 11 garaży zlokalizowanych na w/w terenie. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego (sygnatura akt [...]) decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. PINB nakazał Powiatowi Kaliskiemu, w części dot. doprowadzenia kompleksu 9 garaży do stanu zgodnego z przepisami, wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych, które zostały przez zobowiązanego wykonane (protokół nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.). Z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny garaży nr 0.10. i 0.11., które powodują niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia PINB decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r., PINB nakazał Powiatowi Kaliskiemu rozbiórkę garaży nr 0.10. i 0.11.
W wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...], PINB nakazał rozbiórkę przedmiotowych garaży inwestorom: A. R. i K. M. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący K. M. wnosząc o zaopiniowanie stanu technicznego garażu nr 0.11. przez rzeczoznawcę lub biegłego z uprawnieniami i wyłączenie ze sprawy notatek lub protokołów sporządzonych przez ludzi nieuprawnionych oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i wykonanie zdjęć garażu mogących być ważnym dowodem w sprawie, jak również wstrzymanie dalszej procedury w sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy w sądzie rejonowym o odszkodowanie za uszkodzenie pokrycia dachu garażu i jego skutki.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – WINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 kpa oraz art. 83 ust. 2 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie:
- 1. podstawy prawnej i w to miejsce powołał art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1pkt 4, art. 62 i art. 104 § 2 kpa oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz
- 2. określenia obowiązku wymierzonego A. R. i K. M. i:
- a) nakazał A. R. rozbiórkę garażu o numerze 0.10. wchodzącego w skład kompleksu 11 garaży zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] w m. O., ul. P. w zakresie wskazanym w załączniku do niniejszej decyzji,
- b) nakazał K. M. rozbiórkę garażu o numerze 0.11. wchodzącego w skład kompleksu 11 garaży zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] w m. O., ul. P. w zakresie wskazanym w załączniku do niniejszej decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny w sprawie i podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w przypadku ustalenia, iż inwestor nie będący właścicielem nieruchomości działał bez pozwolenia na budowę lub bez tytułu prawnego do nieruchomości, przedmiotowymi obowiązkami, należy nie obciążać właściciela nieruchomości lecz właśnie inwestora. Nałożenie obowiązku na podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony, nie czyni go niewykonalnym jeżeli właściciel działki jest zainteresowany wykonaniem obowiązku.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 dawnego prawa budowlanego, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Organ podkreślił, iż PINB oparł rozstrzygnięcie na ocenie technicznej tech. P. G. z września 2009 r., ocenie technicznej E. W. z października 2008 r. oraz protokóle kontroli rocznej stanu technicznego obiektu tech. K. S. z września 2008 r. Ponadto w dniu [...] czerwca 2010 r. pracownicy PINB dokonali kontroli garaży, a załącznikiem do protokołu kontroli są zdjęcia przedstawiające garaże. Ocena techniczna tech. P. G. dotyczyła kompleksu jedenastu garaży usytuowanych w O. przy ul. P. W zakresie garaży od 0.1 do 0.9 opinia techniczna wskazuje, iż nie stwarzają one zagrożenia dla osób i mienia i mogą być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy uznając, iż podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest niepełna, a obowiązek rozbiórki określony niejasno, skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty. Wyjaśnił także, iż postępowanie sądowe w sprawie o odszkodowanie jest niezależne od postępowania w sprawie prawidłowości budowy kompleksu 11 garaży.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył K. M., wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż garaż wybudowała w 1974 roku jego żona K. M., za zgodą administratora terenu – dyrektora szkoły ogrodniczej. Z powodu uszkodzenia pokrycia dachu i jego dalszej dewastacji skarżący wstrzymał się z dokonywaniem miesięcznych opłat z tytułu czynszu za wynajmowany grunt pod garaż. Postępowanie w sprawie rozbiórki garażu jest, zdaniem skarżącego, formą represji wobec niego i wykorzystaniem jego złego stanu zdrowa jako okoliczności osłabiającej jego możliwości brania udziału w postępowaniu. Uwagi dotyczące stanu technicznego garażu umieszczone w decyzjach organów nie są tego rodzaju, aby kwalifikowały garaż do rozbiórki. Według skarżącego garaż wymaga remontu – pokrycie dachowe, ale w ograniczonym zakresie i naprawy te zostaną dokonane po wygraniu przez skarżącego procesu sądowego o odszkodowanie za zniszczenie tego pokrycia; tylko biegły-rzeczoznawca może ocenić stan techniczny garażu.
Garaż ten stanowi dla skarżącego wartość, która winna być poddana takiej ocenie. Skarżący powołał się na swoją trudną sytuację życiową i bytową oraz stronnicze i nieżyczliwe działania organów inspekcji budowlanej w innych sprawach, które dotyczą skarżącego bezpośrednio.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną.
Sąd zaznaczył, że jest bezsporne, i co wynika z akt sprawy, że garaż nr 0.11. został wybudowany w 1974 r., zaś inwestorem był skarżący K. M. Garaże nr 0.10. i 0.11. zostały zrealizowane w latach 1984 i 1974, a zatem zgodnie z art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego, przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji powyższego odesłania do przepisów dotychczasowych – samowola budowlana dokonana przed dniem 1 stycznia 1995 r. powinna być oceniana według przepisów dawnego prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych.
Sąd powołał art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (Dz.U. z 1974r., Nr 38, poz. 229), zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce [...] gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy garaż pobudowany został niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W myśl zaś przepisu art.103 ust.2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz.1623) przepisu art.48 (dot. rozbiórki obiektu budowlanego) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem należało zastosować w niniejszej sprawie przepisy prawa budowlanego z 1974 r.
Sąd podkreślił, że spór pomiędzy organem i skarżącym koncentruje się wokół kwestii stanu technicznego garażu. Wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Zespołu Szkół im. S. M. w O., w którym stwierdza, że w dokumentach szkoły brak jest zgody na pobudowanie garaży nr 0.10. i 0.11. Skarżący zaś nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność wyrażenia takiej zgody przez władze szkoły. W aktach sprawy są również: protokół kontroli Inspektorów Nadzoru Budowlanego w sprawie stanu technicznego boksów garażowych o nr 0.10. i 0.11. wchodzących w skład kompleksu 11 garaży zlokalizowanych na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości O., ul. P. z dnia [...] czerwca 2010 roku nr [...] – wraz z dokumentacją fotograficzną; protokół kontroli 5-letniej stanu technicznego budynku/obiektu budowlanego nr [...], położonego w O., przy ul. P. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2007 roku, sporządzony przez K. S.; protokół kontroli rocznej stanu technicznego budynku położonego w O., przy ul. P. z dnia [...] września 2009 roku nr [...] sporządzony przez K. S.; ocena techniczna budynku garażu użytkowanego przez K. M. zamieszkałego w O. przy ul. P., wykonana przez E. W. w październiku 2008 r.; ocena techniczna kompleksu 11 garaży zlokalizowanych w O., przy ul. P. – działka [...] wykonana przez P. G. we wrześniu 2009 r.
Zdaniem Sądu każdy z autorów tych dokumentów był w świetle obowiązujących przepisów uprawniony do ich sporządzenia. Ze wszystkich wskazanych dowodów, które organ prawidłowo ocenił w toku postępowania, wynika, że garaż użytkowany przez skarżącego i przez niego wybudowany jest w nieodpowiednim stanie technicznym i powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Sąd nie dopatrzył się uchybienia w działaniach organu polegającego na nie powołaniu biegłego rzeczoznawcy, który oceniłby stan techniczny garażu 0.11., gdyż materiał dowodowy w sposób jednoznaczny przesądza o konieczności rozbiórki garażu.
Skarżący nie przestawił żadnych dowodów na okoliczność dobrego stanu technicznego garażu. Twierdzenia skarżącego o braku konieczności rozbiórki garażu oraz konieczności dokonania jedynie remontu dachu garażu pozostają w opozycji do przekonujących dowodów w postaci przywołanych ocen technicznych oraz wyników kontroli obiektu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. M., reprezentowany przez adwokat M. L., zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu K. M. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane poprzez przyjęcie iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiórkę garażu oznaczonego nr 11.
W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej oraz zwolnienie skarżącego od ponoszenia kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że PINB w Kaliszu oparł swoje rozstrzygnięcie na dokonanych ocenach technicznych, a także na kontroli technicznej dokonanej w czerwcu 2010 r. przez pracowników PINB w Kaliszu. Zdaniem K. M. z dokonaną oceną techniczną garażu nie należy się zgodzić. Tak jak wskazał skarżący w skardze z dnia 17 stycznia 2011 r. w decyzji o rozbiórce garażu nie ma wyraźnych uwag technicznych kwalifikujących garaż do rozbiórki. Brak tynków zewnętrznych, wybite szyby zabezpieczone płytą pilśniową, uszkodzenie części pokrycia dachu nie stanowią podstaw do wydania decyzji o rozbiórce garażu.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - obiekty budowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie potrzeby wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. W przedmiotowej sprawie uszkodzenia garażu nie są tak dostateczne, żeby stanowiły podstawę do jego rozbiórki, gdyż brak tynku czy wybita szyba oraz częściowo uszkodzony dach nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i mienia.
Skarżący ponownie powołał się na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Kaliszu, sygn. akt I C [...]. K. M. zaznaczył, że nadal nie wyraża zgody na rozbiórkę garażu, a rozstrzygnięcie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który podtrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu i nakazał skarżącemu rozbiórkę garażu, jest chybione.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie.
Zdaniem organu bezzasadny jest przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ stwierdził, że nawet pobieżna lektura decyzji PINB w Kaliszu nr [...] z dnia [...] października 2010 r. pozwala uznać, iż uzasadnienie decyzji zawiera opis stanu technicznego garażu, który wobec zagrożenia dla zdrowia i życia, uzasadnia nakazanie jego rozbiórki. Oceny techniczne, sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, wskazują, iż "budynek wykonany został bez zachowania zasad sztuki budowlanej", "użyty materiał jest bardzo niskiej jakości", "ściany nie zostały zakończone wieńcem spinającym", "nadproże bramowe wykazuje ponadwymiarowe ugięcia oraz rysy rozwierające", "drewniana konstrukcja dachu, z powody zbyt małych przekroi krokwi i ich zbyt dużego rozstawu jak również niewłaściwego mocowania i kotwienia, może ulec awarii", "dach grozi załamaniem i zawaleniem do środka". WINB jako fachowy pion administracji w zakresie spraw budowlanych uznał, iż w/w wady powodują zagrożenie dla użytkowników garażu i osób znajdujących się w jego otoczeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności - z uwagi na sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego -przypomnieć należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.
Skarżący K. M. nie określił formy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane, tj. nie wskazał czy zarzuca naruszenie tego przepisu przez jego błędną wykładnię czy też przez jego niewłaściwe zastosowanie.
Niezależnie jednak od sposobu postawienia powyższego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – dalej: ustawa – Prawo budowlane - obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).
Podstawę materialonoprawną decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji stanowi art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane. W tej sytuacji zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1tej ustawy nie znajduje uzasadnienia.
Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.
Powyższy przepis przewiduje przesłanki, których wystąpienie obligowało organy administracji publicznej do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Warunkiem zastosowania przez organ administracji publicznej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest wystąpienie przesłanek określonych w tym przepisie, tj. obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego prawem pozwolenia, a także obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Podkreślić jednocześnie należy, iż przepis ten nie pozostawia organom nadzoru budowlanego uznania w zakresie stosowania określonej w nim sankcji. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i stwarza, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, niebezpieczeństwo lub pogorszenie warunków, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji uznały, że budynek garażu 0.11. stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia i nie może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia zostało poparte przez organy zgromadzonym materiałem dowodowym w postaci wielu protokołów kontrolnych, sporządzonych przez osoby posiadające wymagane uprawnienia konstrukcyjno – budowlane oraz ocenami technicznymi sporządzonymi przez osoby posiadające przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a także wynikami przeprowadzonych oględzin garażu.
Organy nadzoru budowlanego wskazały w czym wyraża się spełnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia faktyczne organów dokonane w niniejszej sprawie i stanowisko oparte na zgromadzonym materiale dowodowym i ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Podkreślić należy, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą służyć zwalczaniu przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Jeśli strona zamierza zakwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji, to niezbędne jest oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia określonych przepisów postępowania sądowego tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270). Dokonując wykładni prawa materialnego Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych jak i nie ocenia postępowania organu administracji publicznej w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego danej sprawy i prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych. Wykładnia prawa materialnego polega bowiem na odczytywaniu – interpretacji normy prawa materialnego, a nie na kontroli przez Sąd ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący nie zakwestionował ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy - zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji – przez postawienie odpowiednich zarzutów kasacyjnych. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany stanem faktycznym ustalonym w tej sprawie.
Stan faktyczny obejmuje stwierdzony stan techniczny przedmiotowego garażu jak i datę budowy garażu i inwestora tej budowy. W ustalonych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnego zaakceptowania stanowiska organu nadzoru budowlanego, iż przedmiotowy garaż jest w nieodpowiednim stanie technicznym i powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie tego stanowiska.
Sąd pierwszej instancji przywołał konkretne okoliczności sprawy oraz wyszczególnił materiał dowodowy, w tym wnioski wynikające z protokołów kontrolnych i ocen technicznych. Szereg protokołów kontrolnych i ocen technicznych wyraźnie określa stan techniczny budynku jako nie nadający się do użytkowania oraz grożący zawaleniem się dachów i częściowo ścian budynku.
W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisu art. 37 ust. pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie może wywołać skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie dopuścił się – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – naruszenia w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zarzut postawiony w skardze kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.
Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – adwokat M. L. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.