Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 166/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 8 grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dokonania oceny stanu technicznego obiektu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 14 lutego 2014 r. M. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej o wyjaśnienie treści pisma tego organu z 2 stycznia 2014 r., skierowanego do Biura Geodety Miasta w Rudzie Śl., w zakresie informującym o stanie technicznym pozostałości budowli na działce nr [...]po zaistniałym pożarze, która została uznana za budynek istniejący. Wyjaśnił, że informacje te są nieodzowne do przeprowadzenia czynności administracyjnych związanych z nieruchomością.
Pismem z 23 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego nieużytkowanego obiektu budowlanego, położonego na nieruchomości o nr geod. [...]., stanowiącego własność M. K.. W toku oględzin przeprowadzonych 13 maja 2014 r. ustalono m.in., że na nieruchomości znajduje się obiekt budowlany, posiadający fundamenty, ściany oraz dach - w części segmentu oznaczonego nr 2, natomiast w części stanowiącej segment nr 1 - dach jest zawalony do wewnątrz. Otwory okienne i drzwiowe w ścianach zewnętrznych są zamurowane - z wyjątkiem jednego otworu drzwiowego, zabezpieczonego przed wejściem do wnętrza budynku poprzez drzwi stalowe. Wg oświadczenia pełnomocnika właściciela, media w postaci przyłączy: elektrycznego, wodnego, kanalizacyjnego i teletechnicznego, są odłączone. Obiekt budowlany nie jest użytkowany.
Teren nieruchomości jest ogrodzony ze wszystkich stron. Na ogrodzeniu od strony północnej wywieszono 2 tabliczki, informujące o zakazie wstępu. Brak tablic informujących o zakazie użytkowania i złym stanie technicznym.
Decyzją z 17 października 2014 r. organ nadzoru budowlanego I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w dniu 23 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stwierdzając, że obiekt budowlany nie jest użytkowany oraz został w należyty sposób zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Zdaniem organu, w świetle zebranych dowodów bezprzedmiotowe jest dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, co uzasadnia jego umorzenie.
W odwołaniu M. K. domagał się zmiany decyzji w części dotyczącej wszczęcia postępowania z urzędu - na wszczęcie na jego wniosek z dnia 4 kwietnia 2014 r., a także wniósł o uznanie budynku jako obiektu budowlanego, który w świetle definicji Prawa budowlanego stracił cechy budynku, uznanie obiektu budowlanego jako byłego budynku mieszkalnego, uznanie pisma z dnia 2 listopada 2014 r. jako dokumentu urzędowego, wydanego niezgodnie z przepisami prawa i powiadomienie o tym fakcie Biura Geodety Miasta Ruda Śl., a także rozpatrzenie skargi z dnia 14 lutego 2014 r. na działania PINB.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i omówieniu instytucji umorzenia postępowania z art. 105 § 1 kpa oraz przytoczeniu treści art. 66 i art. 67 ustawy – Prawo budowlane, stwierdził, że wprawdzie organ powiatowy z obrazą art. 107 § 3 kpa nie rozważył wykluczenia przesłanek do zastosowania tych przepisów, jednak uznał, że zebrano w niniejszej sprawie wystarczający materiał dowodowy, pozwalający na konwalidowanie tego uchybienia.
Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze fakt, że obiekt powinien spełniać wymagania podstawowe dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji (art. 5 ust. 1 pkt a Prawa budowlanego), co potwierdza protokół oględzin, wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 67 Prawa budowlanego, stanowiłoby nadmierną ingerencję w prawo własności. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał na niezrozumienie istoty postępowania administracyjnego, którego celem było zbadanie przesłanek z art. 66 względnie art. 67 Prawa budowlanego, nie zaś ustalenie, czy obiekt w obecnym stanie jest budynkiem, czy też budowlą. Zdaniem organu, brak jest trybu, umożliwiającego weryfikację stanowiska PINB, zawartego w piśmie z 2 stycznia 2014 r. oraz wniosku o wszczęcie postępowania, zaś postępowania przed organami nadzoru budowlanego są prowadzone z urzędu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.K. zarzucił naruszenie art. 7, 8, 12, 35, 36, 77, 78, 80, 84, 105 i 107 kpa oraz art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 pkt 4 i art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wniósł o uchylenie lub zmianę decyzji organu odwoławczego poprzez:
- – uznanie budynku jako obiektu budowlanego, który w świetle definicji Prawa budowlanego stracił cechy budynku,
- – uznanie obiektu budowlanego jako będącego byłym budynkiem mieszkalnym, który utracił cechy techniczne budynku,
- – uznanie pisma [...] z dnia 2 listopada 2014 r. jako dokumentu urzędowego, wydanego niezgodnie z przepisami i powiadomienie o tym fakcie Biura Geodety Miasta Ruda Śl.
- – nakazanie ŚWINB rozpatrzenia skargi z 14 lutego 2014 r. na działania PINB w Rudzie Śl.
Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu nadzoru budowlanego zapadły w postępowaniu wszczętym z urzędu w dniu 23 kwietnia 2014 r., a dotyczącym stanu technicznego nieużytkowanego obiektu budowlanego, stanowiącego własność skarżącego. Postępowanie to musiało być zakończone przez wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie zgodnie z art. 104 kpa – poprzez wydanie decyzji co do istoty, bądź kończącej sprawę w danej instancji w inny sposób, czyli umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kpa.
Sąd wskazał, że z mocy art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc m. in. zapewnić bezpieczeństwo konstrukcji. O ile właściciel lub zarządca nie wykonują obowiązków z art. 61 ustawy, zadaniem organu nadzoru budowlanego jest wdrożenie postępowania celem usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym – poprzez wydanie decyzji, wymienionych w art. 66 i nast. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy obiekt nie jest użytkowany i należycie zabezpieczony przed dostępem osób postronnych.
W świetle złożonej przez skarżącego opinii technicznej K.S., odbudowa budynku nie ma uzasadnienia technicznego ze względów na bezpieczeństwo konstrukcji i jego ekonomię, a zatem w rachubę wchodzić mogło nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki z mocy art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednak organy obydwu instancji uznały, że wydanie nakazów w trybie art. 66 i art. 67 ust. 1 ustawy jest zbędne, skoro obiekt nie stwarza zagrożenia dla osób postronnych, pozostawiając właścicielowi wybór co do dalszego bytu prawnego obiektu. Rozstrzygnięcie sprawy w takiej formie nie narusza ani interesu społecznego, ani zwłaszcza interesu skarżącego, skoro organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie władne były nakazać skarżącemu rozbiórkę obiektu w ustawowym terminie i uporządkowanie terenu.
Sąd wskazał, że zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do nierozpoznania żądań skarżącego zawartych w pismach z 14 lutego 2014 r. i z 4 kwietnia 2014 r., w których domagał się zajęcia stanowiska co do charakteru prawnego obiektu, który jego zdaniem utracił cechy budynku na użytek innych postępowań, związanych z nieruchomością. Podnoszone zarzuty i argumentacja nie mają jednak żadnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Przepisy art. 66 i 67 Prawa budowlanego, dotyczące stanu technicznego, posługują się pojęciem "obiekt budowlany" w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, a więc szerszym niż definicja "budynku", zawarta w pkt 2 tego przepisu. Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga zatem oceny charakteru spornego obiektu. O ile zaś zdaniem skarżącego, jego pisma zainicjowały odrębne postępowanie, które nie zostało zakończone zgodnie z jego żądaniami, kwestia ta może być rozstrzygnięta wyłącznie w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym w drodze skargi na bezczynność organu.
W złożonej skardze kasacyjnej M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:
- - naruszenie zasad prawa administracyjnego, a w szczególności art. 7 kpa, poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, gdy w rzeczywistości bez inicjatywy skarżącego do takiego postępowania by nie doszło, co doprowadziło do umorzenia postępowania bez wyczerpania czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co leżało u podstaw tego postępowania;
- - naruszenie zasad prawa administracyjnego, a w szczególności art. 8 kpa poprzez zastosowanie uproszczenia w załatwieniu sprawy i tym samym do naruszenia zaufania do organów orzekających w sprawie;
- - naruszenie zasad prawa administracyjnego, a w szczególności art. 9 kpa poprzez przyjęcie, że inicjatywa skarżącego uniemożliwia organowi zastosowanie przepisów umożliwiających załatwienie sprawy, wskazanie dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co zostało powtórzone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że cel postępowania można osiągnąć w inny sposób (nie wskazując jaki) – tym bardziej, że ewentualna korekta wniosku mogła być załatwiona w tym postępowaniu (dotyczy tych samych organów);
- - naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, o których mowa w art. 77 kpa poprzez przyjęcie zaoferowanych przez skarżącego dowodów wyłącznie w celu umorzenia postępowania;
- - naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, o których mowa w art. 78 kpa poprzez nieuwzględnienie zaoferowanych przez skarżącego dowodów w celu osiągnięcia celu postępowania;
- - naruszenie przepisów dotyczących sposobu wydania zaskarżonej decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że nastąpiła konwalidacja czynności pominiętych przez organy orzekające w sprawie;
- - naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, o których mowa w art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i dlatego zostało umorzone;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 66, 67, 71 i 71a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że negatywne przesłanki powinny stanowić podstawę umorzenia postępowania, a nie rozstrzygnięcia w oparciu o cele wniosku skarżącego.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że przyjęta przez Sąd argumentacja wskazuje w jego ocenie, że prowadzone postępowanie było zbędne, nie osiągnięto celu wniosku skarżącego, który po wstępnej analizie został skierowany do rozpoznania w trybie działu VIII kpa. Zdaniem skarżącego, nie było żadnych przeszkód, aby po nieznacznej modyfikacji podstawy postępowania, sprawę załatwić merytorycznie. Mnożenie postępowań dotyczących tych samych organów administracji nie znajduje uzasadnienia w ekonomice postępowania.
Skarżący kasacyjnie wskazał iż nie twierdzi, że przesłanki umorzenia postępowania nie zaistniały, a jedynie, że zostały zastosowane bez właściwego uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wprawdzie złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie nawiązuje w żaden sposób do podstaw kasacyjnych wymienionych w zacytowanym wyżej przepisie, a w szczególności do jakichkolwiek przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie których orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (powołano w niej bowiem jedynie art. 173 p.p.s.a., w którym mowa o prawie do wniesienia skargi kasacyjnej, oraz przepisy kpa i Prawa budowlanego), to jednak z treści zarzutów skargi kasacyjnej oraz z jej uzasadnienia wynika, że kasator kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, które finalnie doprowadziło do oddalenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie.
Argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do zaprezentowania dwóch podstawowych poglądów, pozostających w sprzeczności z tymi, którymi legły u podstaw zaskarżonego wyroku, a mianowicie:
- 1. zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało na jego wniosek, a nie z urzędu,
- 2. korekta tego wniosku winna nastąpić w ramach wszczętego przez organ nadzoru budowlanego postępowania i w konsekwencji doprowadzić do rozstrzygnięcia tego, czy sporny obiekt położony na działce nr [...] przy ul. [...] stanowi budynek, czy też wskutek pożaru cechy budynku utracił.
Oba stanowiska prezentowane w skardze kasacyjnej są błędne.
Ad.
1. Nie ulega wątpliwości – co słusznie przyjął Sąd I instancji – że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu. Świadczy o tym treść zawiadomienia z dnia 23 kwietnia 2014 r. skierowanego do M. K., w którym mowa jest o tym, "że z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego nieużytkowanego obiektu budowlanego położonego na nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym nr [...] przy ul. [...] (...)". Z treści decyzji organów obu instancji wynika, że postępowanie to prowadzone było na podstawie art. 66 i 67 ustawy Prawo budowlane i nie znajdując w stanie faktycznym sprawy podstaw do nałożenia obowiązków określonych w tych przepisach, zostało umorzone. W żadnym razie nie można więc uznać – jak próbuje tego dowieść autor skargi kasacyjnej – że postępowanie wszczęte zostało "na wniosek" M.K. z 14 lutego 2014 r., gdyż pismo to skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rudzie Śląskiej, dotyczyło wyjaśnienia treści informacji zawartych w piśmie tego organu do Biura Geodety Miasta z 2 stycznia 2014 r. w zakresie oceny, czy przedmiotowy obiekt jest czy nie jest budynkiem. Jak słusznie podkreślił Sąd
I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jeżeli skarżący uważał, że pismo to i zawarte w nim żądanie winno być rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej, przysługiwało mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w tym zakresie.
W sprawie objętej kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, przedmiot postępowania i jego granice zakreślone zostały natomiast w zawiadomieniu z 23 kwietnia 2014 r. o wszczęciu postępowania z urzędu, a następnie w zaskarżonej do tego Sądu decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 8 grudnia 2014 r., opartej o art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 66 i 67 ustawy Prawo budowlane.
Ad.
2. Skoro postępowanie nie było wszczęte na wniosek, nie było więc mowy o możliwości jego korekty, jak zarzuca autor skargi kasacyjnej. Podkreślić także należy, że przepisy Prawa budowlanego, na podstawie których orzekają organy nadzoru budowlanego, nie przewidują możliwości zawarcia w sentencji decyzji rozstrzygnięcia, czy obiekt budowlany jest budynkiem czy też nie, bo takiego właśnie orzeczenia oczekiwał skarżący. Ustalenie takie może być przesłanką rozstrzygnięć podejmowanych w innych sprawach, jednak w niniejszym przypadku tj. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 i 67 ustawy Prawo budowlane, nie było to konieczne, gdyż przepisy te odnoszą się do szerszego aniżeli "budynek" pojęcia obiektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że wszystkie powołane w skardze kasacyjnej przepisy kpa oraz ustawy Prawo budowlane, których naruszenie zarzucił Sądowi I instancji jej autor, nie były stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego kognicja określona w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przy użyciu kryterium zgodności z prawem.
Sąd I instancji kontrolował zatem, czy przepisy te zastosował prawidłowo organ nadzoru budowlanego (za wyjątkiem powołanych w skardze kasacyjnej art. 71 i 71a, które w ogóle w tej sprawie nie były podstawą orzekania), a co za tym idzie nie stosując ich bezpośrednio, nie mógł im uchybić. Skoncentrowanie przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 66 i 67 Prawa budowlanego (rozumianych jako zarzut niewłaściwej kontroli ich zastosowania przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach) wyłącznie na zakwestionowaniu stanowiska Sądu co do dwóch omówionych wyżej kwestii, czyni zbędnym odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do każdego z tych zarzutów oddzielnie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a.