Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 251/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia [...] października 2001 r. nakazującą, na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, K.K. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 4,60 m x 7,20 m usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Ww. decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 3 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 3283/02 oddalił skargę.
Następnie w dniu 12 sierpnia 2013 r. K.K. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując iż podstawą jego wniosku jest zmiana przepisów ustawy Prawo budowlane, o której dowiedział się na początku sierpnia 2013 r.
Po rozpatrzeniu wniosku Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniósł, iż mimo wezwań organu wnioskodawca nie wskazał ani nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów, które by stanowiły przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ani też nie można ustalić, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 K.p.a.
Po rozpatrzeniu zażalenia K.K. na powyższe postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach tego postanowienia organ odwoławczy podał, że we wniosku o wznowienie postępowania K.K. wprawdzie nie wskazał bezpośrednio żadnego z przepisów art. 145 § 1 bądź art. 145a i 145b K.p.a. będących podstawą do wznowienia postępowania, jednakże z przytoczonych argumentów wynika, że powołane przez niego okoliczności i dowody spełniają przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Po wezwaniu K.K. przez organ do wskazania okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania oraz daty, w jakiej wnioskodawca dowiedział się o tych okolicznościach, tenże w piśmie z dnia 3 września 2013 r. jako podstawę do wznowienia postępowania ponownie wskazał zmiany przepisów Prawa budowlanego regulujących sprawy samowoli budowlanej, które miały miejsce w 2004 r. oraz poinformował, że o powyższych zmianach dowiedział się z początkiem sierpnia 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca nie wskazał nowych okoliczności faktycznych bądź nowych dowodów w sprawie, albowiem przywołana zmiana przepisów prawa po wydaniu decyzji nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie wskazano nowych okoliczności ani dowodów w sprawie, nie można na tej podstawie określić daty początkowej terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.
Dlatego też organ pierwszej instancji, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżonym postanowieniem zasadnie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Małopolskiego Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r., po stwierdzeniu, że wniosek nie spełnia wszystkich wymogów formalnych.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w rozpatrywanym zażaleniu stwierdzono, że w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie mogą one wpłynąć na treść niniejszego rozstrzygnięcia.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K.K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów, a to: art. 48 ust. 2 oraz art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz art. 8 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", podkreślił, że uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, jak uznano, tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga nie została uwzględniona.
Dalej wyjaśnił, że niniejsze postępowanie prowadzone było w nadzwyczajnym trybie postępowania wznowieniowego. Omawiając instytucję wznowienia podstępowania administracyjnego zaznaczono, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną, natomiast drugą jest wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 oraz art. 145a K.p.a. wad decyzji administracyjnych lub postanowień. Katalog przyczyn wznowienia wymieniony w art. 145 § 1 oraz art. 145a K.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza, iż wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek przyczyn.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 K.p.a.
Konkludując podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie jako przesłankę wznowienia skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., podając, że wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody istniejące w dacie wydania decyzji, a nieznane organowi, tj. nastąpiła zmiana przepisów prawa budowlanego, o której dowiedział się na początku miesiąca sierpnia 2013 r. Po przeprowadzeniu analizy wniosku organ prawidłowo wezwał wnioskującego o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego do wskazania okoliczności lub dowodów (ujawnienie których wskazuje w piśmie z dnia 21 sierpnia 2013 r.) oraz daty w jakiej dowiedział się o tych okolicznościach lub dowodach. W odpowiedzi skarżący ponownie wskazał na zmianę przepisów prawa budowlanego regulujących sprawy samowoli budowlanej, wskazał, iż zmiana ta miała miejsce w 2004 r. oraz że o zmianach tych dowiedział się z początkiem miesiąca sierpnia 2013 r. Z uwagi na jednoznaczną treść przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. słusznie, w ocenie Sądu, organ uznał, iż mimo że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący powołał jako jego przesłankę art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., to nie wskazał nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów jakie istniały w dacie decyzji i nie były znane organowi (a więc nie były przez organ uwzględnione) wydającemu decyzję ostateczną – a więc wniosek nie spełnia wymagań formalnych i należy z tych względów odmówić wznowienia postępowania ze względów przedmiotowych.
Organ, zdaniem Sądu, zasadnie przy tym podał, iż przez "nowe okoliczności faktyczne", o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. należy rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów, a tym bardziej od wykładni prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.K. kwestionując go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to:
- - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo istnienia podstaw do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza przyjęcie za swoje stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i brak jest przesłanek nowych okoliczności i dowodów istniejących w dacie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego położonego w K. przy ul. [...] nr [...], stanowiącego własność skarżącego, podczas gdy w tym zakresie organ nie przeprowadził postępowania dowodowego poza wezwaniem skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi o wznowienie postępowania.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, stąd też stanowisko wyrażone we wniesionym środku odwoławczym, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny na podstawie ww. normy oddala skargę, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego stwierdzi, że zaskarżony akt lub czynność nie naruszają prawa albo że naruszają prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W tej sprawie nie było jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego w sprawie postanowienia.
Przedmiotem kontroli legalności Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2013 r. odmawiające, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., wznowienia na wniosek skarżącego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. nakazującą stronie dokonanie rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Przesłanką żądania przez skarżącego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o rozbiórce spornego obiektu w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję) była, co jest niesporne, okoliczność zmiany, po wydaniu ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, przepisów ustawy Prawo budowlane regulujących kwestie samowoli budowlanej, które już w aktualnym brzmieniu umożliwiają prowadzenie tzw. postępowania legalizacyjnego wobec tychże samowoli.
W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione.
Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich jak przykładowo: zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia).
Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje takie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).
Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu.
Przenosząc zatem przedstawione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że odmowa wznowienia nastąpiła z przyczyn stricte formalnych, a więc wskutek oceny, że w świetle twierdzeń wniosku K.K. o wznowienie postępowania administracyjnego (uzupełnionego pismem z dnia 3 września 2013 r.) brak było ustawowych przesłanek wznowienia postępowania. Zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, iż mimo że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący powołał jako jego przesłankę art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., to nie wskazał nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów jakie istniały w dacie wydania decyzji i nie były znane organowi (a więc nie były przez organ uwzględnione) wydającemu decyzję ostateczną – a więc wniosek nie spełnia wymagań formalnych i należy z tych względów odmówić wznowienia postępowania ze względów przedmiotowych.
Poza tym dodatkowo zauważyć należy, iż przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., najistotniejszym warunkiem jest więc istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej (zobacz: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 986/09; LEX nr 746382). Pojawienie się nowej okoliczności po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, nie można natomiast w tej sprawie wznawiać postępowania. Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (tak: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2631/11, LEX nr 1356313).
Skarżący natomiast, co jest niesporne w tej sprawie, powołał się na okoliczność nowelizacji przepisów ustawy Prawo budowlane, która nastąpiła, jak podkreślił, w 2004 r., a więc już po wydaniu decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki (decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w dniu [...] listopada 2002 r. - przypomnienie Sądu). Należy również zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż przez "nowe okoliczności faktyczne", o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. należy rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów, a tym bardziej od wykładni prawa.
Generalnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt przywoływania znowelizowanych przepisów prawa materialnego, które weszły w życie już po wydaniu decyzji ostatecznej nie mógł uzasadniać powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a tym samym tak sformułowany wniosek nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a więc doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepis prawa nie może stanowić nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu. Co do zasady nie jest bowiem faktem, lecz normą prawa lub zbiorem takich norm. Nie może zostać także potraktowany jako dowód, gdyż nie służy ustaleniu stanu faktycznego, lecz ustalony już stan faktyczny zostaje przyporządkowany danemu przepisowi. Dlatego też jednoznacznie prawidłowo odmówiono w tej sprawie wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. ze względów przedmiotowych, a Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu. W tych okolicznościach sprawy nie było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., na który wskazano w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć należy, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, chodzi tu głównie o przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Według skarżącego w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W związku z tak sformułowanym zarzutem podnieść trzeba, że w literaturze wyrażono pogląd na gruncie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), którego odpowiednikiem jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., że wobec użycia w powołanym przepisie ustawy o NSA zwrotu: "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania", niezbędne jest podzielenie przesłanek wznowienia na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 K.p.a.) i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy (art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 K.p.a.).
Tylko pierwsza z wyodrębnionych grup może stanowić podstawę do uchylenia decyzji. Pozostałe przesłanki nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji administracyjnej przez Sąd, gdyż uchylenie takie byłoby niezgodne nie tylko z analizowanym przepisem, ale i z ogólnym celem działania NSA (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2000 r. sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000, z. 1, poz. 16; porównaj także: wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt I GSK 284/09, LEX nr 550347). Dlatego też nawet pomijając kwestię niewskazania przesłanek wznowienia w tej sprawie stwierdzić należy, że podstawa sugerowana przez stronę (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) jako niezwiązana z naruszeniem prawa nie mogła stanowić przyczyny uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do konkluzji, iż całkowicie nieusprawiedliwiony jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza przyjęcie za swoje stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i brak jest przesłanek nowych okoliczności i dowodów istniejących w dacie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku gospodarczo-garażowego położonego w K. przy ul. [...] nr [...].
Podsumowując stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.