Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 128/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. i K. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: DWINB) z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postawionego samowolnie wolnostojącego garażu dwustanowiskowego - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
Burmistrz Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. określił M. K. i K. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] o powierzchni 600 m² i działki nr [...] o powierzchni 120 m², AM 4 obr. V z przeznaczeniem na zlokalizowanie obiektu garażowo-gospodarczego.
Pismem z dnia 20 stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. /dalej: PINB/ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych polegających na budowie garażu wolnostojącego dwustanowiskowego położonego w [...] przy ul. [...]. Jak ustalono, budynek o wymiarach 5,35 x 5,50 x 2,80 (dł./szer./ wys.) został zrealizowany na przełomie lat 2002/2003 bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką nr [...] i posadowiony w ok. 30% na działce nr [...] stanowiącej własność M. i K. K., a w 70% na działce nr [...], będącej własnością Gminy [...]. Z uwagi na brak możliwości legalizacji obiektu, PINB decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: P.b.) nakazał K. K. jego rozbiórkę; na skutek wniesionego odwołania i stwierdzonych uchybień proceduralnych polegających na nieprawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania i niezapewnieniu im czynnego udziału w postępowaniu (pominięcie Gminy [...] i uznanie za inwestora wyłącznie K. K., z pominięciem M. K.), decyzja ta została uchylona decyzją DWINB z dnia [...] lipca 2012 r. Nr[...].
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] podjętą na identycznej co uprzednio podstawie prawnej, PINB nakazał M. i K. K. rozbiórkę przedmiotowego garażu. Wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu straciła ważność po okresie 2 lat, z uwagi na nieuzyskanie przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę, a przeprowadzenie procedury naprawczej jest wykluczone z uwagi na niezgodność samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Nr XLV/237/2008, określa przeznaczenie terenu działki nr [...], na której posadowione jest 2/3 obiektu, wyłącznie na potrzeby komunikacji drogowej). Przeszkodą uniemożliwiającą legalizację jest także posadowienie obiektu niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. z naruszeniem przepisów normujących kwestię odległości budynku od granicy nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania M. i K. K., DWINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że inwestorzy wybudowali garaż bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej, czym naruszyli dyspozycję art. 28 P.b. Brak zgodności weryfikowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., jak i z przepisami techniczno-budowlanymi, wyklucza przy tym wystąpienie przesłanek z art. 48 ust. 2 tej ustawy i możliwość wdrożenia procedury naprawczej.
W skardze M. i K. K. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 48 P.b. poprzez przyjęcie, że spełnione zostały warunki do nakazania rozbiórki garażu oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez przyjęcie, iż budynek został posadowiony z naruszeniem przepisów, co nie pozwala na jego legalizację. Dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia art. 6, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegający na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności prowadzenia przez Gminę Miejską [...] postępowania mającego na celu zmianę zapisów planu zagospodarowania przestrzennego Miasta. Na uzasadnienie podali okoliczności związane z realizacją garażu, a to uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz realizację przez Gminę zadania w postaci utwardzenia drogi, co spowodowało zmianę jej rzędnej o ponad 1,5 m w stosunku do stanu pierwotnego.
Skarżący wskazali, że uzyskali od Gminy zgodę na budowę garażu na działce gminnej, jednakże do deklarowanej sprzedaży działki nie doszło ze względu na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo to, ze względu na niemożliwość mieszkania w budynku bez wjazdu na posesję, skarżący zrealizowali mur oporowy podtrzymujący grunt z drogą, a następnie garaż. W późniejszym okresie nieskuteczne okazały się próby wykupu nieruchomości gminnej, którą dzierżawili. Zdaniem skarżących, orzekające w sprawie organy pominęły fakt, że Gmina będąca właścicielem działki nr [...] wyraziła zgodę na posadowienie na niej budynku, także właściciel sąsiedniej działki wyraził pisemną zgodę na posadowienie na granicy tylnej, pozbawionej okien ściany budynku. Na tej podstawie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a obowiązująca wówczas wersja rozporządzenia Ministra Infrastruktury pozwalała na posadowienie obiektów na granicy działki, jeśli wynikało to z takiej decyzji.
Możliwe jest tym samym zastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto Gmina prowadzi postępowanie mające na celu usunięcie przeszkody do sprzedaży części działki nr [...] stanowiącej jeszcze pas drogi gminnej, która ma zostać przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, zaś postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego mapy sytuacyjno-wysokościowej z 26 lutego 1983 r. na okoliczność potwierdzenia twierdzeń o podniesieniu rzędnej drogi podczas modernizacji i utwardzania drogi dojazdowej do nieruchomości skarżących już po rozpoczęciu budowy domu jednorodzinnego przez ich poprzedników prawnych; z porównania mapy z 1983 r. i mapy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że różnica rzędnych posadowienia korony drogi wynosi od 1,50 do 2,50 m.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Odnosząc się do faktu dysponowania przez M. i K. K. w latach 2002 – 2004 ostateczną decyzją o warunkach zabudowy obejmującej możliwość realizacji budynku garażowo - gospodarczego stwierdził, że nie mogła być brana pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego przy rozpoznawaniu sprawy samowolnej realizacji obiektu budowlanego, gdyż w trakcie prowadzonego postępowania nie funkcjonowała w obrocie prawnym. W podobny sposób ocenił starania inwestorów ukierunkowane na uzyskanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; organy nadzoru budowlanego nie rozpoznają tego elementu przy rozstrzyganiu w trybie art. 48 P.b. Elementem posiadającym wpływ na kształt wydanego w sprawie aktu administracyjnego nie jest również złożone przez właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zainwestowaną oświadczenie o wyrażeniu zgody na lokalizację obiektu przy jej granicy oraz okoliczności faktyczne związane z utrudnieniami dostępu do nieruchomości w związku z przebudową zlokalizowanej w bezpośredniej bliskości drogi publicznej.
Konieczność wykonania muru oporowego czy budowy garażu ze względu na niemożliwość parkowania samochodu w innym miejscu nie zwalnia inwestora z wymogu przestrzegania norm prawnych warunkujących prawidłowość procesu inwestycyjnego. Dopuszczone jako dowód w sprawie mapy sytuacyjne wskazujące zdaniem inwestorów na zmianę rzędnych drogi nie mogą przesądzać o pominięciu kwestii zachowania minimalnych odległości obiektu od granicy i pozostają bez znaczenia w stosunku do samowoli budowlanej zrealizowanej na nieruchomości inwestorów i nieruchomości Gminy.
Odnosząc się do zarzutu skargi o zastosowaniu przez organy decyzyjne niewłaściwej wersji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Sąd wskazał, że w chwili wydawania przez Burmistrza Miasta [...] decyzji o warunkach zabudowy obowiązująca jego wersja w § 12 ust. 6 pkt 1 pozwalała na posadowienie obiektu na granicy działki, jeżeli wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, w myśl zasad stosowania prawa, słusznie organy administracyjne badały sprawę uwzględniając aktualne brzmienie przepisów rozporządzenia zawierających minimalne odległości od granicy nieruchomości wynoszące 3 i 4 m (w zależności od istnienia otworów drzwiowych i okiennych w ścianie budynku), gdyż nie ma w tym względzie żadnych przepisów dających inną możliwość (np. w stosunku do obiektów zrealizowanych w czasie obowiązywania wcześniejszej wersji rozporządzenia), a ponadto dokonanie takiej interpretacji przepisu nie może wynikać z faktu, że kiedyś inwestorzy dysponowali decyzją o warunkach zabudowy.
Nie znajduje też uzasadnienia argumentacja skargi wskazująca na restytucyjny, a nie represyjny charakter art. 48 P.b. oraz nadużycia przez organ nakazu rozbiórki obiektu. Wdrożenie trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 ust. 2 P.b. warunkowane jest koniecznością kumulatywnego ziszczenia się przesłanek w postaci zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi; w tym zakresie już sama niezgodność lokalizacji budynku z przepisami rozporządzenia wyklucza możliwość legalizacji garażu.
Odnosząc się jednak do kwestii niezgodności inwestycji z przepisami planistycznymi WSA wskazał na jednoznacznie ustalenia organów, że większość budynku posadowiona jest na nieruchomości przeznaczonej na potrzeby komunikacji drogowej, względem czego bez znaczenia pozostaje wskazywana przez inwestorów okoliczność podjęcia prac związanych ze zmianą funkcji nieruchomości. Dla organu decyzyjnego istotny i wiążący jest bowiem fakt, że w chwili rozstrzygania sprawy nie istniała formalna możliwość potwierdzenia zgodności inwestycji z przepisami z zakresu planowania przestrzennego.
W skardze kasacyjnej M. K. i K. K., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli wyrok WSA w całości, zarzucając:
1.Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP mających wpływ na wynik sprawy i w związku z tym naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację przepisów art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że spełnione zostały warunki do nakazania rozbiórki budynku garażu dwustanowiskowego skarżących położonego w [...] ul. [...] na działkach gruntu nr [...] i nr [...] AM 4 obr. V oraz brak możliwości jego zalegalizowania z jednoczesnym pominięciem wybudowanego w tym samym czasie przez skarżących muru oporowego o wysokości 3 m podtrzymującego nowowybudowaną drogę;
2.Naruszenie prawa materialnego, w szczególności niewłaściwą interpretację przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) poprzez przyjęcie, iż budynek garażu dwustanowiskowego skarżących został posadowiony z naruszeniem przepisów o ich usytuowaniu, co nie pozwala na jego legalizację;
3.Naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi skarżących i tym samym utrzymanie w mocy decyzji DWINB z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji PINB w L. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] nakazującym skarżącym rozbiórkę garażu dwustanowiskowego, pomimo pominięcia w tych decyzjach muru oporowego podtrzymującego drogę gminną wzniesionego w tym samym czasie co garaż przez skarżących, posiadanie przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgody Gminy na posadowienie garażu i muru w tym miejscu, dzierżawienia przez skarżących zajętego terenu od Gminy oraz rozpoczęcia przez Gminę Miejską [...] postępowania mającego na celu zmianę zapisów planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, co usunie ostatnią przeszkodę dla zalegalizowania wzniesionych budynku i budowli na podstawie Prawa budowalnego a także nie uznanie, że w związku z prowadzonym przez Gminę postępowaniem dotyczącym zmiany m.p.z.p. Miasta nie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że ani organy administracji, ani Sąd nie zwróciły uwagi, że przy przyjętym restrykcyjnym zastosowaniu zapisów Prawa budowalnego, nakazem rozbiórki należałoby także objąć wybudowany bez pozwolenia na budowę lub choćby zgłoszenia robót mur oporowy. Podjęcie i wykonanie takiej decyzji groziłoby jednak katastrofą budowlaną, gdyż znacznie podniesiona droga gminna "spłynęłaby" na nieruchomość skarżących, a jej wyłączenie z eksploatacji utrudniłoby komunikację na całym osiedlu i odcięłoby ich całkowicie od drogi publicznej. Zdaniem skarżących, zaistniała sytuacja jest wynikiem działań organów administracji publicznej, które nie licząc się z prawami mieszkańców nieruchomości przy ul. [...], pozbawiły ich wjazdu na własne posesje, a obecnie, kiedy rodzi się możliwość rozwiązania problemu, nie zważając na jego przyczyny, traktują skarżących jako osoby świadomie łamiące przepisy i nakazują rozbiórkę wzniesionego przez nich budynku.
Art. 48 P.b. ma charakter restytucyjny a nie restrykcyjny, którego istotą jest przywrócenie do stanu poprzedniego. Podejmowane na jego podstawie działania organów nadzoru budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do naruszenia prawa, stąd bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie mogą one podjąć decyzji o rozbiórce, jako rodzącej nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. stwierdzona lokalizacja budynku, za zgodą właścicieli poszczególnych nieruchomości (Gminy – właściciela i zarządcy drogi gminnej oraz sąsiada), którą skarżący dysponowali, była prawnie dopuszczalna i możliwa. Zgodę na taką lokalizację garażu skarżący posiadają nadal, gdyż podmioty te nie wycofały jej.
Tym samym możliwe jest zastosowanie art. 48 ust. 2 P.b. czego organy obu instancji nie uczyniły, a co WSA uznał za zgodne z prawem. Zdaniem skarżących, ma znaczenie fakt, że Gmina prowadzi postępowanie mające na celu usunięcie przeszkody do sprzedaży im części działki nr 74 stanowiącej pas drogi gminnej, które niebawem staną się terenami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną, a tym samym możliwe będzie wykupienie przez nich zajętego pod garaż gruntu i legalizacja garażu oraz muru oporowego. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma on charakter wyłącznie informacyjny i nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej powinno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, a organy obu instancji nie wystąpiły do Gminy z zapytaniem o jej zamierzenia co do przeznaczenia i zmian dla terenu, na którym posadowione są sporne obiekty budowlane. Za przyjęciem zgodności budowy z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym przemawia przede wszystkim argument, że jeżeli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki się na nim znajduje, to odwoływanie się do miejscowego planu obowiązującego w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Pomimo, że skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ocenie poddał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 48 i art. 49 P.b. Zarzut ten - o ile wskazuje na wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, w powiązaniu z przepisami ustawy – Prawo budowlane, normującymi tzw. samowolę budowlaną - w realiach tej sprawy, należy uznać za usprawiedliwiony.
Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny wywiódł szereg norm mających charakter klauzul generalnych. Jedną z nich jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje prawo do rzetelnej, sprawiedliwej procedury ze względu na jej istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywateli. Z tych samych powodów w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikające z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania /por. wyrok NSA z 19 października 1994 r., sygn. V SA 250/93 ONSA 1994/2/84/.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zasada sprawiedliwości proceduralnej została w istotny sposób naruszona, gdyż organy nadzoru budowlanego przy aprobacie WSA, nie wywiązały się z obowiązków wynikających z zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym, a to zasady wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Na skutek uchybienia tym zasadom naruszone zostały przepisy prawa materialnego, tj. ustawy – Prawo budowlane w zakresie normującym samowolę budowlaną.
Stan faktyczny jest bezsporny: garaż objęty nakazem rozbiórki zrealizowany został na przełomie lat 2002/2003 bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie w tym czasie dysponowali zarówno ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również zapewnieniem właściciela gruntu, t.j. Gminy [...] o możliwości realizacji przedmiotowego obiektu na jej gruncie. Zaznaczyć też należy, że usytuowanie garażu w stosunku do granicy z działką nr [...] w sposób, w jaki obiekt został zrealizowany, dopuszczały ówcześnie obowiązujące przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z akt sprawy, w tym protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz załączonej dokumentacji, w tym fotograficznej oraz stanowiska skarżących kasacyjne wynika także, że usytuowanie garażu było konsekwencją przebudowy oraz znacznego podwyższenia drogi – ul. [...] i wymagało zabezpieczenia przez nich skarpy od strony ulicy, poprzez budowę "muru oporowego".
Te ostatnie roboty, a więc budowa "muru oporowego", wiązały się z koniecznością przywrócenia wjazdu na działkę zabudowaną domem jednorodzinnym, gdyż na skutek podwyższenia ul. [...] nieruchomość skarżących kasacyjnie została pozbawiona dostępu do ulicy.
W dacie wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego aż do jego zakończenia zaskarżoną do WSA decyzją, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Nr XLV/237/2008, wedle którego działka nr [...] na której posadowione jest około 2/3 obiektu, znajduje się w jednostce 619 KDD - tereny komunikacji drogowej. Tej treści plan stanowił zasadniczą przeszkodę dla wdrożenia procedury legalizacyjnej i zadecydował o nakazie rozbiórki garażu. Zauważyć w tym miejscu należy, że organy nadzoru budowlanego w sposób wybiórczy potraktowały działania inwestycyjne skarżących kasacyjnie ograniczając się do nakazu rozbiórki garażu; pominęły natomiast wykonany "mur oporowy" oraz ogrodzenie z bramą wjazdową, które również zlokalizowane zostały na działce nr [...] znajdującej się w jednostce rejestrowej 619 KDD.
W takim stanie faktycznym, przy wielokrotnie podnoszonej przez skarżących kasacyjnie i potwierdzonej przez Gminę okoliczności, że obowiązujący plan w najbliższym czasie ma ulec zmianie w taki sposób, że część działki [...] wyłączona zostanie z terenu przeznaczonego na potrzeby komunikacji, co umożliwi wdrożenie procedury legalizacyjnej, organy nadzoru budowlanego a w konsekwencji WSA, naruszyły konstytucyjną zasadę sprawiedliwości proceduralnej, nie realizując obowiązków wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Nie rozważono bowiem możliwości zawieszenia z urzędu postępowania w tej sprawie do czasu zmiany planu, jak również nie poinformowano stron o możliwości złożenia takiego wniosku (art. 9 K.p.a.). Nie uwzględniono przy tym przyczyn zaistniałej samowoli (podwyższenie ul. [...] i pozbawienie wjazdu) oraz faktu, że działania inwestycyjne, aczkolwiek nielegalne na gruncie ustawy – Prawo budowlane, zrealizowane zostały za przyzwoleniem Gminy, która – na co wskazują akta administracyjne – dokonała przebudowy ul. [...].
Z kolei poprzez wybiórcze potraktowanie samowoli i ograniczenie jej tylko do garażu, z pominięciem "muru oporowego" i ogrodzenia, naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a. oraz zasadę wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzi to do wniosku, że naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości proceduralnej spowodowało naruszenie art. 48 i 49 P.b.
Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty, to w zasadzie skarga kasacyjna nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 176 P.p.s.a. Koniecznym bowiem warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony /zob. wyroki NSA z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. I OSK 718/14, LEX1511161, z dnia 11 listopada 2014 r. sygn. I FSK 1391/13, LEX nr 1590668, czy też z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. II GSK 843/13, LEX 1572673/.
Uwaga ta, o charakterze ogólnym, na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza, że zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie został prawidłowo skonstruowany, gdyż przepis ten dzieli się na ustępy, a niektóre ustępy na punkty, zaś skarga kasacyjna nie wskazuje, które konkretnie unormowanie zostało naruszone i jaką formę ma to naruszenie (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie).
Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdzie wskazano w "szczególności art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a", bez powiązania tego ostatniego przepisu z konkretnymi unormowaniami prawa materialnego (lit. a), czy też postępowania (lit. c). Uzasadnienie nie podaje, na czym naruszenie tych przepisów miałoby polegać, co przy podstawie kasacyjnej mającej oparcie w przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest obligatoryjne. Uzasadnienie nie wskazuje również, dlaczego konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przypomnieć wypada, że "sprawa" będąca przedmiotem rozpoznania, dotyczy nakazu rozbiórki wyłącznie garażu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że opisane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadające wzorcowi ustawowemu, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Ponieważ w niekwestionowanym stanie faktycznym doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego, dlatego - kierując się zasadą ekonomiki postępowania - Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy przewidziane przepisem art. 188 P.p.s.a. do rozpoznania skargi.
Rozpoznając skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postawionego samowolnie wolnostojącego garażu dwustanowiskowego i stosując przepisy postępowania przed sądem I instancji zawarte w art. 145 - 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę uznał za zasadną.
Nie powtarzając ponownie argumentacji dotyczącej naruszenia przez organy nadzoru budowlanego zasady sprawiedliwości proceduralnej, czego skutkiem było naruszenie prawa materialnego stanowiącego podstawę zaskarżonych decyzji stwierdzić należy, że naruszenie to uzasadnia uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] października 2012 r. Nr [...].
Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią okoliczność, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących kasacyjnie przedstawił zaświadczenie wydane przez Burmistrza [...]z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], o przeznaczeniu działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], w przeważającej części na cele komunikacji drogowej (jednostka rejestrowa 82 KDD), a niewielkiej zachodniej części na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (jednostka 107 MN), a także informację tegoż organu z dnia 15 maja 2015 r., że część działki nr [...] sprzedana zostanie skarżącym kasacyjnie w trybie bezprzetargowym. Ta zasadnicza zmiana w zakresie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwoli na wdrożenie procedury legalizacyjnej. Jeśli chodzi natomiast o ocenę lokalizacji garażu względem działki sąsiedniej, to w realiach tej konkretnej sprawy organ kwestię powyższą winien rozważyć w szczególności w świetle przepisów art. 140 i 144 k.c. Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyjątkowo, gdy istnieją ku temu specjalnie uzasadnione przyczyny a takowe zdają się występować w tej sprawie (podwyższenie ul. [...], uprzednia decyzja [...] o warunkach zabudowy i zgodność takiej lokalizacji z obowiązującymi w czasie budowy warunkami technicznymi).
Oczywiście warunkiem akceptacji tak usytuowanej względem działki sąsiedniej samowoli jest to, że lokalizacja ta nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 P.b., w zw. z art. 135 i art. 188 P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania za obie instancje uzasadnia art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a