Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2629/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1080/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

P. S. wnioskiem z dnia 8 września 2010 r., jako następca prawny właściciela działki o nr ewid. [...] w M., wystąpił do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z kablem sterowniczym od odwiertów położonych w A. do [...]" w M. Wnioskodawca stwierdził, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką wnioskodawcy (o nr ewid. [...] w M.) na cele budowlane. Wojewoda Małopolski wszczął na wniosek P. S. postępowanie nadzorcze, a następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania P. S., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 913/12, po rozpoznaniu skargi "[...]" sp. z o.o. z/s w M., uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., która w ocenie sądu zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał między innymi w odniesieniu do interesu prawnego wnioskodawcy, że "stan prawny nieruchomości określa aktualny wpis, w prowadzonej dla niej, księdze wieczystej. Na jego ocenę nie mają wpływu postępowania sądowe do czasu zmiany na ich podstawie wpisów w księdze wieczystej".

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności, decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę:

1. – sieci wodociągowej wraz z kablem sterowniczym od odwiertów, położonych w A. do [...]" w M. na nieruchomości, położonej w A. na działkach o nr ewid.: [...]v[...][...]i na nieruchomości, położonej w M. na działkach o nr ewid. [...],
2. – kabla zasilającego nn na nieruchomości, położonej w A. na działkach o nr ewid.: [...] i na nieruchomości, położonej w M. na działkach o nr ewid. [...], i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r. w części, dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z kablem sterowniczym od odwiertów, położonych w A. do [...]" w M. na nieruchomości położonej na działce o nr ewid. [...] w M. W uzasadnieniu organ podał, że zakres wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie inwestycji liniowej musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. W niniejszej sprawie interes prawny, P. S. wywodzi z tytułu własności do działki o nr ewid. [...] w M. na której zaprojektowano część omawianej inwestycji liniowej. Dlatego też GINB uznał, iż kontrolą w postępowaniu nieważnościowym, powinna być objęta tylko ta część decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r., która dotyczy części kwestionowanej inwestycji liniowej w zakresie działki o nr ewid. [...] w M. Natomiast zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r., rozstrzyga w zakresie wykraczającym poza interes prawny wnioskującego, gdyż odmawia stwierdzenia nieważności całości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r. o pozwoleniu na budowę. Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał działanie organu wojewódzkiego za bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie wykraczającym poza interes prawny wnioskodawcy.

W ocenie organu odwoławczego, ustalenia stanu faktycznego Wojewody Małopolskiego, dotyczącego decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z 1974 r., dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...], w zakresie działki o nr ewid. [...], nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności w uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki twierdził, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania terenem przedmiotowej inwestycji na cele budowlane, zgodnie z wymaganiami obowiązujących wówczas przepisów. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień 29 czerwca 2001 r.) do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Natomiast w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie organ odwoławczy zauważył, iż z uwagi na fakt, że inwestor ([...] sp. z o.o.) nie był właścicielem działki o nr ewid. [...] w M., to musiał mieć pisemną zgodę właściciela powyższej działki na realizację inwestycji. Dowodem potwierdzającym prawo inwestora, do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie ww. działki - nie mógł być wypis z ewidencji gruntów (wydany przez Starostę Powiatowego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2012 r. sporządzony według stanu na dzień [...] stycznia 2001 r.).

Jak ustalił organ odwoławczy M. P. w dniu [...] czerwca 2001 r. (w dacie wydania kontrolowanej decyzji) była właścicielem działki o nr ewid. [...] w M. na podstawie - Aktu Własności Ziemi z dnia [...] września 1974 r. Nr [...], wydanego przez Naczelnika Powiatu w N. (karta nr 9, księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N.). Kopia wyrysu z mapy ewidencyjnej z wykazem zmian, sporządzonej przez uprawnionego geodetę inż[...] w dniu 4 sierpnia 2009 r. (karta nr 7, znajdująca się w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N.) potwierdza, że po zmianach poregulacyjnych nieruchomość o nr ewid. [...] (o powierzchni 8 hektarów, 21 arów i 95 metrów kwadratowych), tworzą obecnie dwie działki o nr ewid.: [...] (o powierzchni 44 ary) oraz [...] (o powierzchni 7 hektarów i 75 arów). Z zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r. projektu budowlanego "Sieci wodociągowej, kabla zasilającego nn i sterującego od odwiertów wody mineralnej do Rozlewni wód mineralnych "[...], wykonanego w czerwcu 2001 r., przez mgr inż. [...] i mgr inż. [...] wynika, że część spornej inwestycji – sieci wodociągowej wraz z kablem sterowniczym od odwiertów wody mineralnej do [...]" w M. - została zaprojektowana na działce o nr ewid. [...] w M. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę powinien dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki o nr ewid. [...] w M. W aktach sprawy brak jest dokumentu, potwierdzającego, że właściciel działki o nr ewid. [...] w M. (M. P. lub – jak uznał organ nadzorczy pierwszej instancji, działający w imieniu Skarbu Państwa – Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna), wyrazili zgodę inwestorowi na budowę spornej inwestycji.

Brak dowodu stwierdzającego prawo inwestora ([...] sp. z o.o.) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie działki o nr ewid. [...] w M. w zgromadzonym materiale dowodowym może stanowić podstawę do uznania, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...], w zakresie działki o nr ewid. [...] w M., w sposób rażący narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 i 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Dalej organ wskazał, że uwzględnienie przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, wniosku inwestora ([...] sp. z o.o.) o pozwolenie na budowę – w zakresie działki o nr ewid. [...] w M. – bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności takiego pozwolenia, gdyż oczywistość tego naruszenia nie budzi wątpliwości. Również skutki jakie może wywołać decyzja, na mocy której realizowane są prace budowlane, sprzeczne z konstytucyjnym prawem własności, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Spółdzielnia [...] w K. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2013 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 442/13 oddalił skargę Spółdzielni [...] w K.; natomiast w odniesieniu do skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia co do działki numer ewidencyjny [...], a w pozostałej części oddalił skargę [...] Sp. z o.o.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zakres postępowania nadzorczego w sprawie inwestycji liniowej musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w zakresie wykraczającym poza zakres interesu prawnego wnioskodawcy. Natomiast rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, w części dotyczącej udzielenia skarżącej spółce [...] pozwolenia na budowę na działce o nr ewid. [...], było zdaniem Sądu wadliwe.

Organ odwoławczy wskazał, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu, potwierdzającego, że właściciel działki o nr ewid. [...] w M., wyraził zgodę inwestorowi na budowę spornej inwestycji.

Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż dowodem potwierdzającym prawo inwestora do dysponowania działką nr ew [...] na cele budowlane nie mógł być wypis z ewidencji gruntów.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy pominął i nie odniósł się do ustaleń zawartych w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r. Z ustaleń tych wynikało, że działka nr ewid. [...] w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie miała założonej księgi wieczystej. Księga wieczysta dla działki nr ewid. [...] została założona dopiero w dniu 15 września 2009 r. Jedynym dokumentem dostępnym Burmistrzowi Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna przy ocenie wniosku inwestora był skrócony wypis z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2001 r. Według tego rejestru działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w dyspozycji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna to jest organu udzielającego pozwolenia na budowę. Fakt pozytywnego dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna w zakresie terenów pozostających w jego dyspozycji, potwierdza jednoznacznie zgodę dysponenta terenu na zabudowę działek zgodnie z zatwierdzoną przez ten organ dokumentacją. Od decyzji o pozwoleniu na budowę nie wniesiono odwołania, jak również w trakcie prowadzonych na działce nr ewid. [...] robót budowlanych nie wniesiono zastrzeżeń.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego nikt nie kwestionował uprawnień Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna do dysponowania działką nr ewid. [...]na cele budowlane określone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r. o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że wadliwa była ocena organu odwoławczego z której wynikało, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr ewid. 365/4 na cele budowlane, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentu, potwierdzającego zgodę Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna działającego w imieniu Skarbu Państwa na budowę spornej inwestycji. Skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że właścicielem działki nr ewid. [...] w dacie wydania kontrolowanej decyzji był Skarb Państwa i działka pozostawała w dyspozycji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, to pozytywne rozpatrzenie przez Burmistrza wniosku inwestora i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji przebiegającej przez działkę nr ewid. [...] potwierdza jednocześnie zgodę Burmistrza na budowę.

Dalej Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien sprawdzić czy ustalenia faktyczne dokonane przez Wojewodę Małopolskiego znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

W ocenie Sądu, wyjaśniania wymagało ustalenie czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...], istniała księga wieczysta dotycząca działki nr ewid. [...], kto był właścicielem tej działki i czy dokumenty którymi dysponował organ wydający pozwolenie na budowę były wystarczające do wydania decyzji badanej w trybie nadzoru. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając, czy kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane miał uwzględnić okoliczność ujawnioną już po wydaniu badanej decyzji. Z pisma Prokuratora Rejonowego w M. z dnia [...] września 2013 r. wynikało, iż było prowadzone dochodzenie [...]w sprawie sfałszowania Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] września 1974 r. na podstawie, którego M. P. stała się właścicielką działki nr ewid. [...]Dochodzenie to zostało umorzone wobec przedawnienia karalności czynu.

W konkluzji Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła bez należytego wyjaśnienia kwestii dysponowania przez inwestora działką nr [...] na cele budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 442/13, po ponownym rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r., (odmawiającej stwierdzenia, nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia co do działki nr ewid. [...] w M. i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci wodociągowej wraz z kablem sterowniczym na działce o nr ewid. [...] w M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu były dla niego wiążące.

Organ odwoławczy w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że do dnia 15 września 2009 r. dla parceli [...] położonej w M., Gmina Muszyna, z której wydzielona została m.in. działka [...]. nie była prowadzona księga wieczysta. Wynikało to z pisma Sądu Rejonowego w M. V Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 8 listopada 2012 r., znajdującego się w aktach sprawy prowadzonej przez Naczelny Sądu Administracyjny, pod sygn. akt II OSK 319/14, dotyczącej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 929/13, oddalającego skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] (stwierdzającą nieważność, w części dotyczącej ww. działki o nr ewid. [...] w M., decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę kanalizacji opadowej z [...] " w M.).

Organ zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna o udzielenie informacji, czy w dniu 25 lipca 2001 r. działka o nr ewid. [...] położona w M. znajdowała się w gminnym zasobie nieruchomości. W odpowiedzi, uzyskano informację, że działka nr ewid. [...] w M., na dzień 25 lipca 2001 r. nie figurowała w gminnym zasobie nieruchomości Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna (pismo Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 27 stycznia 2014 r.). GINB zwrócił się także do Starosty Nowosądeckiego, reprezentującego Skarb Państwa o udzielenie informacji, czy w dniu 25 lipca 2001 r. działka o nr ewid. [...] M. znajdowała się w zasobie Skarbu Państwa oraz czy [...] sp. z o.o. zwracała się z prośbą o udzielenie zgody na budowę spornej inwestycji na działce o nr ewid. [...] w M. W odpowiedzi uzyskano informację, że działka nr ewid. [...] w M., na dzień 25 lipca 2001 r., zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów, znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa (pismo Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z dnia 10 lutego 2014 r.).

Ponadto w dniu 15 stycznia 2002 r. (po dniu wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę) została podpisana umowa dzierżawy m.in. działki nr ewid. [...], na okres 3 lat. Jednak umowa dzierżawy została rozwiązana z dniem 28 lutego 2003 r. Jednocześnie Starostwo nie udzielało zgody inwestorowi na roboty budowlane na działce nr ewid. [...].

Organ odwoławczy wystąpił także do Prokuratury Rejonowej w M. o udzielenie informacji, czy w toku prowadzonego dochodzenia (lub innego postępowania) w sprawie sfałszowania Aktu Własności Ziemi nr [...], wydanego przez Naczelnika Powiatu w N. w dniu [...] września 1974 r. i stwierdzającego nabycie prawa własności przez M. P. do działki o nr ewid. [...] w M., zostało udowodnione, że ww. dokument został sfałszowany.

W odpowiedzi uzyskano informację, że dochodzenie zakończyło się wydaniem prawomocnej decyzji o jego umorzeniu. W czasie dochodzenia powołano biegłego z zakresu badania pisma i dokumentów, który z uwagi na znamiona autentyczności dokumentu i braku materiału porównawczego (oryginalnych druków AWZ z tego okresu) nie wydał jednoznacznej opinii potwierdzającej fakt sfałszowania tego dokumentu (pismo z Prokuratury Rejonowej z dnia [...] lutego 2014 r. sygn. akt [...]).

W ocenie organu II instancji zarzut ewentualnego sfałszowania Aktu Własności Ziemi z dnia [...] września 1974 r. nr [...], nie został dotychczas udowodniony. Natomiast organy administracji nie są uprawnione do samodzielnego rozstrzygania kwestii ewentualnego fałszowania dokumentów, przesądzania o prawidłowości aktów notarialnych bądź wpisów do ksiąg wieczystych.

Przy ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa, podstawowe znaczenie ma okoliczność, czy [...] sp. z o.o. na dzień 25 lipca 2001 r. posiadała prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr ewid. [...] i tym prawem się wykazała. Akt Własności Ziemi z dnia [...] września 1974 r. nr [...] wraz z mapą ewidencyjną z dnia [...] sierpnia 2009 r., stanowiły podstawę wpisu w Księdze Wieczystej nr [...], P. S. jako właściciela ww. działki nr ewid. [...], który nabył od B. S. spadek po M. P. (w skład którego wchodziła sporna nieruchomość inwestycyjna). Przy czym ostrzeżenie wpisane w ww. Księdze Wieczystej nr [...], dotyczące postępowania o zmianę stwierdzenia nabycia spadku, nie prowadzi do zmiany ujawnionego w powyższej Księdze Wieczystej prawa własności P. S. Stosownie do brzmienia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (według stanu na dzień 25 lipca 2001 r.), jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę było wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia tego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a. i skutkować winno stwierdzeniem nieważności takiego pozwolenia. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno być oceniane według prawa cywilnego. Prawo to nie może być ani domniemane, ani wykazane warunkowo.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumenty, którymi dysponował organ wydający pozwolenie na budowę nie były wystarczające do wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, odnośnie działki nr ewid. [...]. Nie można było uznać, tak jak to zrobił organ wojewódzki, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane powyższą nieruchomością inwestycyjną w oparciu o skrócony wypis z rejestru gruntów z dnia 11 stycznia 2001 r. Nadto wbrew ocenie zaprezentowanej przez Wojewodę Małopolskiego, z powyższego skróconego wypisu z rejestru gruntów z dnia 11 stycznia 2001 r., nie wynika, że działka nr ewid. [...] pozostawała "w dyspozycji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna". Tymczasem organ stopnia podstawowego, do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę, nie wezwał inwestora do wykazania prawa do dysponowania działką o nr ewid. [...] w M. na cele budowlane i zezwolił na jej zainwestowanie jedynie w oparciu o wypis z rejestru gruntów z dnia 11 stycznia 2001 r., wskazujący, że nieruchomość ta znajduje się we władaniu Skarbu Państwa.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi przysługiwać inwestorowi najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (według stanu prawnego na dzień 25 lipca 2001 r.). Musi być prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Okoliczności tej nie zmienia nieuprawniona teza zaprezentowana przez organ wojewódzki, że działka o nr ewid. [...] w M. jako będąca we władaniu Skarbu Państwa, pozostawała w dyspozycji Burmistrza Miasta i Gminy Muszyna – to jest – organu udzielającego pozwolenie na budowę, fakt zaś pozytywnego dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku przez Burmistrza Miasta i Gminy Muszyna w zakresie terenu pozostającego w jego dyspozycji potwierdza jednoznacznie zgodę dysponenta terenu na zabudowę tejże działki.

Starosta Nowosądecki, nie udzielał [...] Sp. z o.o. zgody na prace budowlane na działce nr ewid. [...] w M. W aktach sprawy brak jest również zgody M. P. na omawianą inwestycję. Dalej organ II instancji wskazał, że niezależnie od tego do kogo ostatecznie należeć będzie działka nr ewid. [...] w M. i kto był jej właścicielem w dniu 25 lipca 2001 r., to skarżąca Spółka nie wykazała, aby posiadała prawo do dysponowania ww. nieruchomością.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci wodociągowej wraz z kablem sterowniczym na działce o nr ewid. [...] w M., rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, według stanu prawnego na dzień jej wydania. Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższego naruszenia, organ wskazał, że wydanie pozwolenia na budowę, pomimo braku zgody właściciela, stanowi nie tylko naruszenie wskazanego przepisu Prawa budowlanego, ale również naruszenie prawa własności, o którym mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego jaki i art. 64 Konstytucji RP. Powyższe jest nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa (art. 6 k.p.a., art. 2 i 7 Konstytucji RP).

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w M., wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 p.p.s.a. – poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 442/13, jak również zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów proceduralnych (kodeksu postępowania administracyjnego) wiążące się z twierdzeniem, iż zgromadzony materiał dowodowy, a zwłaszcza jego ocena, nie pozawalały na wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Sąd Wojewódzki we skazanym wyroku z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 442/13, nie przesądził w sposób jednoznaczny czy w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...], wystąpiło rażące naruszenie prawa czy też nie. Natomiast w jego ocenie decyzja GINB z [...] stycznia 2013 r., stwierdzająca we wskazanym zakresie nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r., zapadła bez odniesienia się do ustaleń faktycznych dokonanych przez Wojewodę Małopolskiego, który przecież zajął odmienne stanowisko oceniając decyzję organu podstawowego. Dlatego też Sąd, nakazał wyjaśnienie czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r., istniała księga wieczysta dotycząca działki nr ewid. [...], kto był właścicielem tej działki i czy dokumenty którymi dysponował organ wydający pozwolenie na budowę były wystarczające do wydania decyzji badanej w trybie nadzoru.

Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając, czy kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, miał uwzględnić wyniki dochodzenia w sprawie sfałszowania Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] września 1974 r. na podstawie, którego M. P. stała się właścicielką działki nr ewid. [...]. W konkluzji Sąd wskazał wówczas, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. zapadła bez należytego wyjaśnienia kwestii dysponowania przez inwestora działką nr [...] na cele budowlane.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, aktualnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2015 r., rzetelnej oceny dotychczas zebranego oraz uzupełnionego materiału dowodowego. Organ odwoławczy wypełnił wszystkie wskazania Sądu, jego ocena jest prawidłowa i kompletna. Poza tym spójna z dotychczasową oceną w odniesieniu do innej inwestycji Spółki "[...]" mającej miejsce w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych. Kwestia wykazania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę o nr ewid. [...] w M., była już badana przez organ nadzorczy w odniesieniu do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...], (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce z o.o. [...], pozwolenia na budowę kanalizacji opadowej z "[...]" w M.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r., uchylił kontrolowaną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] czerwca 2001 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] w M., a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 929/13, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie – skargę oddalił. Sąd podzielił pogląd organu II Instancji, iż postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek strony i tym samym jego zakres musiał odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.). Tym samym w części, w której żądanie wnioskodawcy wychodziło poza przysługujący mu interes prawny postępowanie musiało być umorzone.

Analizując przesłankę "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), Sąd zaznaczył, że z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji – jednoznacznie wynika, iż jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę jest wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uwzględnienie wniosku inwestora przez organ, bez spełnienia tego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, iż do wniosku o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji inwestor nie dołączył dokumentu, z którego wynikało jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki o nr ewid. [...] w M. Okolicznością bezsporną było, iż dla ww. nieruchomości nie była urządzona księga wieczysta, która powstała dopiero w 2009 r. i w której ujawniono, iż na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] września 1974 r. właścicielem działki o nr ewid. [...] w M. (obecnie: działki o nr ewid.: [...]) w dniu 29 czerwca 2001 r. była M. P. Nie ulegało także wątpliwości, iż organ do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę nie wezwał inwestora do wykazania prawa do działki nr [...] na cele budowlane i zezwolił na jej zainwestowanie jedynie w oparciu o wypis z rejestru gruntu z dnia 31 stycznia 2001 r. wskazujący, iż nieruchomość ta znajduje się we władaniu Skarbu Państwa – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa. Dane z ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości, w tym do wykorzystania jej na cele budowlane.

Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie może być jednak traktowane jako wypełnianie obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę powołanie się na stan posiadania albowiem jest to stan faktyczny, a nie prawny. Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody, dowieść, unaocznić".

Jak podkreślił Sąd w powołanym wyroku, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi przysługiwać inwestorowi najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynikało z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 29 czerwca 2001 r.). Wydanie zaś pozwolenia na budowę, pomimo braku takiej zgody, stanowi wprost naruszenie ww. przepisu Prawa budowlanego, jak również art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP i nie ma wątpliwości, że zachodzi jawna sprzeczność treści decyzji z dnia 29 czerwca 2001 r. z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a sprzeczność ta nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa (art. 6 k.p.a., art. 2 i 7 Konstytucji RP). Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca.

Okoliczności tej nie zmienia nieuprawniona teza, iż działka nr [...] była we władaniu Skarbu Państwa Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa i jako taka pozostawała w dyspozycji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, bowiem posiadanie terenu "w dyspozycji" nie daje prawa do udzielania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Również zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, tekst jedn. Dz.U z 2000 r. Nr 46, poz. 543) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta.

Wskazując na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ustalenia organu odwoławczego, iż w dacie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor nie dysponował prawem do działki nr [...] na cele budowlane i brak ten nie został w żaden prawny sposób konwalidowany. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na budowę w części dotyczącej tej działki na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutki, jakie wywołała decyzja z dnia [...] czerwca 2001 r., na podstawie której zrealizowane zostały prace budowlane, naruszając konstytucyjne prawo własności i ograniczając możliwości zagospodarowania tej działki przez jej właścicieli są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. w sprawie II OSK 319/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 929/13 – oddalił skargę kasacyjną.

Oceniając w uzasadnieniu wniesioną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy sprowadzał się do oceny, czy skarżący (inwestor), składając wniosek o wydanie pozwolenie na budowę wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z wymogami art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] czerwca 2001 r. Stawiając wymóg "wykazania prawa" przepis ten wprost nakładał na inwestora obowiązek udowodnienia, iż posiada on tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ jak ustaliły orzekające w sprawie organy administracyjne, a Sąd pierwszej instancji ustalenia te zaakceptował i czemu nie przeczyła strona skarżąca, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączył dokumentu, z którego wynikałoby jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...] w M., to organ wydając tę decyzję uchybił dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponieważ przepis ten jest jasny, a jego treść oczywista, uchybienie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie naruszenia tegoż przepisu nie wymagało żadnej wykładni, czy oceny przedstawionych dowodów i opierało się na prostym ustaleniu, że inwestor nie przedstawił jakiegokolwiek dokumentu, którym wykazałby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto inwestor prawem tym nie dysponuje też obecnie, co miałoby znaczenie przy ocenie społeczno-gospodarczych skutków tego naruszenia. Kwestia braku księgi wieczystej w dniu udzielenia pozwolenia na budowę była oceniana przez Sąd pierwszej instancji, który prawidłowo wywodził, że fakt ten nie miał znaczenia dla okoliczności "wykazania prawa". Trafnie na podstawie art. 11 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zauważył Sąd pierwszej instancji, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta. Sąd Wojewódzki prawidłowo odnosił kwestię "nieodwracalności" do skutków prawnych związanych ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu.

Biorąc pod uwagę w świetle art. 170 p.p.s.a., dokonaną już przez sądy administracyjne ocenę tożsamego stanu faktycznego i prawnego – tym razem w odniesieniu do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia [...] lipca 2001 r., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Poprad sp. z o.o. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej z kablem sterowniczym od odwiertów, położonych w A. do [...]" w M. na nieruchomości położonej na działce o nr ewid. [...] w M. – Sąd stwierdził, iż decyzja Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. jest prawidłowa.

Sąd Wojewódzki podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że do wniosku o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji z dnia [...] lipca 2001 r., inwestor nie dołączył dokumentu z którego wynikało jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki o nr ewid. [...] w M. Okolicznością bezsporną jest także, iż dla nieruchomości tej nie była urządzona Księga Wieczysta, która powstała dopiero w 2009 r. i w której ujawniono, iż na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] września 1974 r. Nr [...], wydanego przez Naczelnika Powiatu w N. właścicielem działki o nr ewid. [...] w M. (obecnie: działki o nr ewid.: [...]) w dniu [...] czerwca 2001 r. była M. P. Nadto, organ do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę nie wezwał inwestora do wykazania prawa do działki nr [...]na cele budowlane i zezwolił na jej zainwestowanie jedynie w oparciu o wypis z rejestru gruntu z dnia [...] stycznia 2001 r. wskazujący, iż nieruchomość ta znajduje się we władaniu Skarbu Państwa – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa.

Za prawidłowe Sąd Wojewódzki uznał ustalenie organu odwoławczego, iż w dacie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor nie dysponował prawem do działki nr [...] na cele budowlane i brak ten nie został w żaden prawny sposób konwalidowany, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na budowę w części dotyczącej tej działki na podstawie art. 156 pkt 2 k.p.a.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, albowiem jest ono zgodne z oceną sądów, że warunki w jakich doszło do wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. powodują skutek jej nieważności, naruszając nadto konstytucyjne prawo własności i ograniczając możliwości zagospodarowania ww. działki przez jej właścicieli, co powoduje iż niemożliwe jest jej zaakceptowanie z punktu widzenia praworządności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że organ administracji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w sprawie;
2. 2. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy istniały ku temu uzasadnione podstawy, co jest rezultatem przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy był do tego zobligowany, gdyż organ w sposób wadliwy przeprowadził postępowanie w sprawie nie uwzględniając wniosków dowodowych strony na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 153 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy istniały ku temu podstawy prawne albowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu administracyjnego;
5. 5. art. 153 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd pominął ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku sądu administracyjnego;
6. 6. art. 11 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543) poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że wójt gminy nie mógł na podstawie porozumienia zawartego z organem administracji rządowej wykonywać zadań w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym wyrazić zgody na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane;
7. 7. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia 29 czerwca 2001 r. poprzez jego błędną wykładnię przejawiające się w przyjęciu, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może nastąpić w sposób dorozumiany;

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S. wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do trafnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a., co znalazło wyraz w tym, że Sąd Wojewódzki przy rozstrzyganiu sprawy kierował się głównie orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętymi w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym (wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2013 r., VII SA/Wa 923/13 i wyrok NSA z 8 października 2015 r., II OSK 319/14), podczas gdy powinien przede wszystkim uwzględnić ocenę prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku z 27 września 2013 r., VII SA/Wa 442/13.

Wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i prawny obu spraw nie był tożsamy, gdyż prawomocnym wyrokiem z 29 października 2013 r., VII SA/Wa 929/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB z [...] lutego 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji z [...] czerwca 2001 r. (pozwolenie na budowę kanalizacji opadowej) w części dotyczącej działki nr [...], natomiast w niniejszej sprawie decyzja GINB z [...] stycznia 2013 r., stwierdzająca nieważność decyzji z [...] lipca 2001 r. (pozwolenie na budowę sieci wodociągowej z kablem sterowniczym) w części co do działki nr [...], została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z 27 września 2013 r., VII SA/Wa 442/13, a zatem ocena prawna zawarta w tym wyroku była wiążąca dla organu drugiej instancji, jak też dla Sądu Wojewódzkiego przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. Mimo więc znacznego podobieństwa obu spraw, istotna różnica w stanie prawnym wynikała z regulacji art. 153 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki powołując się na stanowisko wyrażone w prawomocnych wyrokach, podjętych w podobnej sprawie, nie rozważył należycie konsekwencji prawnych wynikających z art. 171 p.p.s.a. stanowiącego, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie zatem podstawowe znaczenie dla kontroli zaskarżonej decyzji miała ocena prawna wyrażona w wyroku z 27 września 2013 r., VII SA/Wa 442/13.

Tymczasem Sąd Wojewódzki nie uwzględnił jej w sposób należyty, dochodząc w efekcie do błędnych wniosków, że organ drugiej instancji rozpatrzył sprawę stosownie do wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku. Zaznaczyć należy, że zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji GINB z [...] stycznia 2013 r. było według oceny Sądu Wojewódzkiego pominięcie ustaleń zawartych w decyzji Wojewody z [...] września 2011 r. wskazujących na to, że działka nr [...] w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie miała założonej księgi wieczystej, a jedynym dokumentem dostępnym Burmistrzowi Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna przy ocenie wniosku inwestora był skrócony wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym wymieniona działka stanowiła własność Skarbu Państwa. Skoro Sąd Wojewódzki nakazał zbadanie tych okoliczności, to oznacza, że miały one istotne znaczenie przy ocenie, czy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z [...] lipca 2001 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jednym z warunków udzielenia pozwolenia na budowę było wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tym kontekście ważne było ustalenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] marca 2015 r., że do dnia 15 września 2009 r. dla parceli [...] w M., z której wydzielono działkę nr [...] nie była prowadzona księga wieczysta. Niesporna pozostała również okoliczność, że organ architektoniczno-budowlany rozpoznając wniosek o pozwolenie na budowę dysponował wypisem z rejestru gruntów z [...] stycznia 2001 r. wskazującym, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] znajduje się we władaniu Skarbu Państwa – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa.

Niepodważone zostały ponadto ustalenia dokonane w decyzji Wojewody z [...] września 2011 r., że w dacie wydania pozwolenia na budowę z żadnych dokumentów nie wynikało, aby kwestionowane były uprawnienia Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna w zakresie dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Z akt bezspornie wynika, że od decyzji z [...] lipca 2001 r. nikt nie złożył odwołania, ani też żaden z właścicieli gruntów przeznaczonych pod sporną inwestycję nie zgłaszał zastrzeżeń w trakcie prowadzonych robót budowlanych związanych z budową sieci wodociągowej.

W takim stanie sprawy nieuprawnione było wnioskowanie organu II instancji, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego doszło wskutek tego, że organ stopnia podstawowego "nie wezwał inwestora do wykazania prawa do dysponowania działką o nr ewid. [...] w M. na cele budowlane i zezwolił na jej zainwestowanie jedynie w oparciu o wypis z rejestru gruntów z [...] stycznia 2001 r., wskazujący, że nieruchomość ta znajduje się we władaniu Skarbu Państwa".

O rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji chronionego tym przepisem prawa własności do działki nr [...]można by było mówić wówczas, gdyby organ administracji mając udokumentowaną wiedzę o tym, że właścicielem spornej działki jest inny podmiot niż Skarb Państwa – nie wezwał inwestora do wykazania tytułu pozwalającego mu na dysponowanie tą działką na cele budowlane.

Tymczasem w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Z dokumentacji zebranej przez organ przed wydaniem pozwolenia na budowę wynika, że w tych przypadkach gdy działki gruntowe objęte wnioskiem były wykazane jako własność osób fizycznych, to inwestor złożył ich oświadczenia zawierające zgodę "na przejście siecią wodociągową i linią kablową..." przez poszczególne działki.

Skoro właściciel działki gruntowej nr [...]nie uregulował jej stanu prawnego, w szczególności nie założył księgi wieczystej i nie ujawnił wymaganych danych w ewidencji gruntów, to nie można zarzucić organowi administracji, że nie wezwał inwestora o przedłożenie zgody ówczesnej właścicielki M. P. na realizację przedmiotowej inwestycji.

Fakt założenia księgi wieczystej w 2009 r. i ujawnienia w niej prawa własności M. P. do działki nr [...] na podstawie Aktu Własności Ziemi z [...] września 1974 r. ustalony został dopiero wskutek wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek P. S., jako jej następcy prawnego. Oczywiście dla ewentualnych roszczeń cywilnych właściciela nieruchomości zajętej pod sporną inwestycję ma znaczenie wykazanie, że w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. [...] lipca 2001 r. inwestorowi, czy Skarbowi Państwa ujawnionemu w ewidencji gruntów nie przysługiwał tytuł prawny do dysponowania daną działką na cele budowlane.

Jednak w sprawie administracyjnej, rozpoznawanej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., miarodajny był stan faktyczny ustalony przez właściwy organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę, na podstawie dokumentów zebranych przed wydaniem decyzji. Dlatego w niniejszym postępowaniu rzeczą organów nadzoru było sprawdzenie, czy w świetle materiału dowodowego jakim dysponował Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna w dacie udzielenia pozwolenia na budowę zasadne jest żądanie wnioskodawcy co do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej jego własność. Jak słusznie zaznaczył we wcześniejszej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w przypadku inwestycji liniowej wszczęcie postępowania nadzwyczajnego oraz rozstrzyganie w przedmiocie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest ograniczone tylko do jej części związanej z interesem prawnym właściciela konkretnej nieruchomości objętej spornym przedsięwzięciem budowlanym.

Rzeczą więc organów rozpoznających niniejszą sprawę było zbadanie, czy doszło do wydania pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym działki nr [...] w związku z interesem prawnym wyznaczonym prawem własności należącym do wnioskodawcy. W tak określonych granicach rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 201 r. istotne znaczenie miała więc okoliczność, że organ architektoniczno-budowlany rozpoznając sprawę na podstawie dostępnych wówczas danych z ewidencji gruntów uzyskał tylko informację co do władania Skarbu Państwa działką nr [...].

Tym samym drugorzędne znaczenie miały ustalenia dotyczące tego, czy uprawnionym w tamtym czasie do działania za Skarb Państwa był Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, czy Starosta. Z akt niniejszej sprawy oraz ustaleń zawartych w orzeczeniach wydanych w przedmiocie drugiej inwestycji (kanalizacji opadowej) wynika, że faktycznie czynności zarządcze co do przedmiotowej działki wykonywał Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, a następnie Starosta. Nie bez znaczenia w tym aspekcie jest też okoliczność zawartego w dniu 20 grudnia 1995 r. porozumienia pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w N. a Zarządem Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, które regulowało kwestie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Jednak nie było potrzeby w ramach rozpatrywanej sprawy analizowanie tego, czy w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę – kompetencje do gospodarowania gruntami Skarbu Państwa posiadał Burmistrz, czy Starosta.

Dla badania ważności kwestionowanej decyzji z [...] lipca 2001 r. istotne znaczenie miał fakt, że według wpisu w ewidencji gruntów przedmiotowa działka nr [...] pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, a jej stan prawny uregulowany został dopiero w 2009 r. poprzez założenie księgi wieczystej i ujawnienie w niej prawa własności M. P. oraz jej następcy prawnego P. S. Dla oceny legalności działań organu administracji architektoniczno-budowlanej podstawowe znaczenie miało to, że przy rozpatrywaniu wniosku uwzględniono dane udokumentowane wypisem z rejestru gruntów, a z żadnych innych dostępnych dokumentów nie wynikało, że działka nr [...] należy do osoby prywatnej, a nie do Skarbu Państwa.

Nie można przypisywać organowi administracji rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy to ówczesny właściciel nie podjął elementarnych czynności związanych z ujawnieniem swoich praw do przedmiotowej działki, a uczynił to po wielu latach następca prawny.

Słusznie w decyzji Wojewody z [...] września 2011 r. zwrócono uwagę na brak jakichkolwiek działań właściciela w czasie realizacji inwestycji i zgłoszenie wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przez następcę prawnego dopiero w 2009 r. Z tych względów nie zasługiwało na akceptację stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który z samego faktu braku zgody właścicielki działki nr [...] na realizację inwestycji wyprowadził wniosek o rażącym naruszeniu przez organ architektoniczno-budowlany art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, przytoczonym w ślad za orzeczeniami WSA i NSA wydanymi w drugiej sprawie (VII SA/Wa 929/13, II OSK 319/14), że kwestia braku księgi wieczystej w dniu udzielenia pozwolenia na budowę nie miała znaczenia dla okoliczności "wykazania prawa" przez inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele przedmiotowej inwestycji liniowej.

Wręcz przeciwnie, nie można zarzucić inwestorowi oraz organowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy przy ustalaniu właścicieli nieruchomości objętych sporną inwestycją pominęli właścicielkę działki nr [...] z tej przyczyny, że działali w zaufaniu do informacji pochodzących z rejestru ewidencji gruntów, zgodnie z którymi sporna działka pozostawała we władaniu Skarbu Państwa.

Przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszerna argumentacja dotycząca wymogu wykazania się przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego) jest nieadekwatna do okoliczności niniejszej sprawy, w której ustalono w sposób bezsporny, że w czasie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę usprawiedliwione było przekonanie inwestora i organu administracji, że wypis z rejestru gruntów odzwierciedla rzeczywisty stan prawny spornej nieruchomości, a jednocześnie brak było jakichkolwiek dowodów przeciwnych.

W szczególności nie istniała w dacie wydania pozwolenia na budowę księga wieczysta dla działki gruntowej nr [...], która zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece powinna być założona i prowadzona w celu ustalania stanu prawnego nieruchomości.

W konsekwencji nie można było oceniać ważności pozwolenia na budowę z [...] lipca 2001 r. wyłącznie przez pryzmat okoliczności ustalonych w postępowaniu nieważnościowym, a związanych z uregulowaniem stanu prawnego przedmiotowej działki w 2009 r.

Wynikające konsekwencje z ujawnionego prawa własności wnioskodawcy do nieruchomości zajętej pod sporną inwestycję liniową mogą oczywiście być rozpatrywane w kontekście roszczeń cywilnoprawnych, ale nie mogły stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Trudno było zgodzić się również z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowiącym powtórzenie oceny z przywołanego w nim wyroku WSA z 29 października 2013 r., iż: "Skutki, jakie wywołała decyzja z dnia [...] czerwca 2001 r., na podstawie której zrealizowane zostały prace budowlane, naruszając konstytucyjne prawo własności i ograniczając możliwości zagospodarowania tej działki przez jej właścicieli są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności".

Po pierwsze trzeba zaznaczyć, że nie każdy przypadek ujawnienia praw właścicielskich do nieruchomości wykorzystanej na cele inwestycyjne musi prowadzić automatycznie do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, zwłaszcza gdy w czasie wydania decyzji brak zgody rzeczywistego właściciela miał związek z nieujawnieniem jego praw w dostępnych rejestrach publicznych.

Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ewentualne roszczenia odszkodowawcze mogą być dochodzone w takiej sytuacji przez właściciela nieruchomości niezależnie od tego, czy decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności. Po drugie, należy zaznaczyć, że przy badaniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest ustalenie m.in. skutków społeczno-gospodarczych kontrolowanej decyzji. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie ma natomiast decydującego znaczenia wyłącznie oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani charakter przepisu, który został naruszony.

Należy zgodzić się z poglądem, że oczywistość naruszenia prawa jest przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do uznania danej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Każdorazowo zatem niezbędne jest też uwzględnienie skutków ekonomicznych i gospodarczych wywołanych przez decyzję (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2014, s. 660–663 i powołane tam orzeczenia NSA).

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły takie skutki kwestionowanego pozwolenia na budowę, które wskazywałyby bezwzględnie na potrzebę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2001 r. Jak zaznaczono już wyżej, realizacja przedmiotowej inwestycji liniowej nie spotkała się z jakimkolwiek sprzeciwem ze strony ówczesnego właściciela działki nr [...], a z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił dopiero we wrześniu 2010 r. następca prawny. Zarówno z wniosku ani też z materiału zgromadzonego w aktach nie wynika aby wybudowana sieć wodociągowa uniemożliwiała aktualnemu właścicielowi zagospodarowanie przedmiotowej działki zgodnie z jej przeznaczeniem.

Warto dodać, że według planu zagospodarowania przestrzennego złożonego do akt, działka nr [...] leżała w strefie ekologicznej rzeki, terenie lasów, zadrzewień – chronionych przed zainwestowaniem. Z kolei z odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S. wynika, że wyrokiem Sądu Rejonowego z 18 października 2011 r. orzeczono wobec Spółki Poprad zakaz przechodzenia, przejeżdżania i parkowania oraz wstępu na sporną nieruchomość. Ponadto z oświadczenia uczestnika i złożonego zaświadczenia PINB wynika, że na działce nr [...] nie istnieje już sieć wodociągowa z kablem sterowniczym, gdyż została rozebrana. Powyższe informacje potwierdzają, że w sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem naruszenia prawa, którego skutki byłyby nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, a w konsekwencji wymagały stwierdzenia nieważności decyzji.

W analizowanej sprawie znaczny upływ czasu od wydania pozwolenia na budowę, jak też skuteczność cywilnoprawnych środków służących ochronie praw właściciela sprawiły, że niezasadne było stosowanie sankcji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów uwzględnieniu podlegał zarzut kasacyjny dotyczący art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, którego naruszenie w świetle całokształtu okoliczności sprawy nie było rażące i nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Niezasadne natomiast okazały się pozostałe zarzuty kasacyjne. Z przyczyn podanych wyżej bezprzedmiotowe było odnoszenie się do kwestii związanej z regulacją przepisów art. 11 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 25 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wbrew zarzutom kasacyjnym sformułowanym w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w sprawie nie wystąpiły uchybienia proceduralne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśnił okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności prawidłowo przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że udokumentowany wypisem z księgi wieczystej stan prawny nieruchomości stanowiącej działkę [...] nie pozwalał na badanie w postępowaniu administracyjnym prawidłowości ujawnionego prawa własności wnioskodawcy. Wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemanie co do zgodności prawa jawnego wpisanego do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może być podważane tylko w przewidzianych do tego procedurach cywilnych, zwłaszcza w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

W rezultacie na wynik sprawy nie mogły mieć wpływu dochodzenia wszczęte przez Prokuraturę w sprawie sfałszowania Aktu Własności Ziemi z 1974 r., stanowiącego podstawę nabycia spornej działki przez Marię Pasionek, o ile przed wydaniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostały wydane sądowe orzeczenia karne lub cywilne mogące mieć charakter wiążący w zakresie ustaleń dotyczących stanu prawnego działki gruntowej nr ewid. [...].

Zaznaczyć należy, że stan faktyczny niniejszej sprawy był prawidłowo ustalony i pozwolił na rozstrzygnięcie sprawy. Nie było zatem przesłanek do uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Natomiast stwierdzona wyżej wadliwość oceny prawnej w zakresie zastosowania w sprawie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego warunkowała uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji będzie związany wyrażoną oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 170 p.p.s.a. oraz art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.