Uzasadnienie
W dniu 28 lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. Ł. [...] w W., w trakcie których ustalił, że na nieruchomości znajduje się nośnik reklamowy o całkowitej wysokości ok. 15,0 m, w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych o wymiarach 4,0 x 12,0 m każda, mocowanych względem siebie na rzucie w kształcie litery V. Następnie PINB dla [...] podejmował czynności mające na celu zgromadzenie dokumentacji dotyczącej okoliczności i legalności usytuowania ww. nośnika reklamowego.
Organ w piśmie z dnia 21 sierpnia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej wolnostojącego dwutablicowego nośnika reklamowego, usytuowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. Ł. [...] w W..
W dniu 28 września 2018 r. ponownie przeprowadzono oględziny nieruchomości, których ustalenia zawarto w protokole nr [...]. Stwierdzono wówczas, że: na terenie działki ustawiony jest nośnik reklamowy wolnostojący; konstrukcja stalowa składa się ze słupa nośnego i przytwierdzonych do niego dwóch tablic reklamowych, ustawionych względem siebie w kształcie litery V; tablice wzdłuż dolnej krawędzi posiadają po dwa pomosty robocze i podświetlenie trzema halogenami od dołu; wymiary tablic 4 x 12 m, a całkowita wysokość konstrukcji 16 m nad poziomem gruntu; fundament całkowicie schowany w gruncie; na przedmiotową reklamę inwestor posiada prawomocne zgłoszenie w Urzędzie Dzielnicy W. [...].11.2006 r. – dotyczyło nośnika z tablicą pojedynczą; w trakcie kontroli przedłożono do akt sprawy zgłoszenie z [...].09.2018 r. wraz z projektem konstrukcji, dotyczące montażu na istniejącym nośniku dodatkowej tablicy reklamowej.
Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...] PINB dla [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 123 K.p.a., nałożył na spółkę [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytową z siedzibą w W. (dalej jako Spółka lub Skarżąca) obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni, od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższego nośnika reklamowego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami, zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Rozpatrując zażalenie Spółki na powyższe postanowienie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że nie narusza ono przepisów prawa, na podstawie których zostało wydane.
Spółka wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia. Spółka złożyła także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia przez organ a w przypadku jego nieuwzględnienia wstrzymanie wykonania przez Sąd. Zarówno organ (postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]) oraz Sąd (postanowienie z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 84/19) odmówili wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 84/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej sformułowała wniosek o wstrzymanie wykonania utrzymanych wyrokiem WSA w Warszawie zaskarżonych decyzji Organu I i II instancji (powinno być postanowień), na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, że ich wykonanie doprowadzi do wyrządzenia jej znacznej szkody materialnej oraz spowoduje niemożliwe do odwrócenia skutki.
W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że podstawową przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W ocenie skarżącej, przygotowanie dokumentacji projektowej zarówno na potrzeby postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i na potrzeby przedłożenia ich w postępowaniu spowodują, że będzie ona musiała ponieść niebagatelne wydatki na jej przygotowanie. Co więcej procedowanie w oparciu o normę art. 48 ustawy Prawo budowlane prowadzi do konieczności uregulowania opłaty legalizacyjnej. Brak wstrzymania wykonalności przedmiotowego postanowienia narazi skarżącą na znaczną szkodę w jej majątku, gdyby okazało się, że organ proceduje w niewłaściwym trybie.
Ewentualne uwzględnienie skargi będzie skutkowało usunięciem z obrotu prawnego postanowień organów obu instancji i może doprowadzić do nieodwracalnych skutków, ponieważ Skarżąca nie odzyska środków finansowych, które wyłoży na przygotowanie niezbędnych projektów. Zauważa, że brak jest normy prawnej, która stanowiłaby podstawę zwrotu Skarżącej wydatkowanych należności.
Wskazuje, że wykonanie zaskarżonego postanowienia doprowadzi do dalszego prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, co będzie skutkowało naruszeniem zasad praworządności i interesów skarżącej. Dalsze prowadzenie postępowania w oparciu o błędną podstawę prawną jest niedopuszczalne przez wzgląd na zasady rządzące postępowaniem administracyjnym.
Ponadto skarżąca stwierdziła, że zachodzi ryzyko nałożenia na nią, przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego obowiązku rozbiórki obiektu wraz z nałożeniem opłaty legalizacyjnej. Wskazano na postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2017 r. (II OSK 1511/17), zgodnie z którym rozbiórka obiektu budowlanego przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a to z tego powodu, że nakaz rozbiórki może okazać się wadliwy. W razie uwzględnienia skargi skutki nieuzasadnionej rozbiórki dotkną właściciela obiektu, ewentualnie udzielona mu ochrona okaże się iluzoryczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz.77). Pogląd ten odnosi się także do postanowień wydanych przez organy w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie. Zatem rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na etapie skargi kasacyjnej było dopuszczalne.
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.) Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Jedynie okoliczności odpowiadające wspomnianym przesłankom mogą doprowadzić do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Zaznaczyć należy, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych, a zatem podstawy jej zastosowania muszą być wykładane ściśle. Istotą jej jest to aby adresat zaskarżonego aktu skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on poddany kontroli legalności przez sąd administracyjny.
Zasadnicze zatem znaczenie dla skuteczności wniosku o wstrzymanie ma ustalenie, że zaskarżony akt (decyzja/postanowienie) podlega wykonaniu a jej wykonanie może doprowadzić do powstania zagrożenia w sytuacji wnioskodawcy, polegającego na powstaniu znacznej szkody lub trudnych do odwróceniu skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje w stosunku do wnioskodawcy znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
Przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody zachodzi wówczas, gdy wyrządzona szkoda nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Odnosząc się do wykazania przez Spółkę podstaw wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], którym utrzymał on w mocy postanowienie PINB dla [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], nakładające, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane w związku z art. 123 K.p.a., na spółkę [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytową z siedzibą w W. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni, od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższego nośnika reklamowego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami, zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazać należy, że we wniosku o wstrzymanie wykonania ujętym w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych okoliczności, które odpowiadałyby podstawom wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Spółka wskazuje na związaną z wykonaniem zaskarżonego postanowienia znaczną szkodę, argumentując, że będzie zobligowana zlecić sporządzenie dokumentacji projektowej na potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i na potrzeby toczącego się przed organami nadzoru postępowania legalizacyjnego. Ma to spowodować niebagatelne wydatki po stronie skarżącej.
Oczywistym jest, że wykonanie postanowienia zawierającego obowiązek dostarczenia do organu stosownej dokumentacji będzie wiązało się z podjęciem określonych działań w celu ich uzyskania. Wiązać się to będzie z poniesieniem odpowiednich kosztów ich sporządzenia. Nie jest to zatem skutek o charakterze nadzwyczajnym i szczególnym, a jedynie takie szczególne skutki wykonania aktu należy rozpatrywać w kategoriach przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Również koszty związane z pozyskaniem tej dokumentacji nie mają nadzwyczajnego charakteru, jeśli oczywiście ich poniesienie przez zobowiązanego nie powoduje, że powstanie sytuacja finansowa, którą oceniać należy w kategoriach znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Dla ustalenia czy poniesienie określonych kosztów wykonania dokumentacji może skutkować zagrożeniem postania w sytuacji finansowej zobowiązanego znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami, należy określić te koszty (choćby szacunkowo) a następnie wskazać w jakiej aktualnie kondycji finansowej znajduje się zobowiązany do ich poniesienia.
We wniosku o wstrzymanie skarżąca formułując twierdzenie o niebagatelnych wydatkach na sporządzenie dokumentacji niezbędnej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy dokumentacji w postępowaniu legalizacyjnym nie wskazuje w żaden sposób jakie mają być to wydatki. Dodatkowo nie wskazuje jak ewentualne poniesienie tych kosztów wpłynie na jej aktualną sytuację finansową. Nie sposób wnioskować o prawdopodobieństwie wyrządzenia skarżącej znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutkach skoro nie wiadomo o jakich kosztach mowa i jak przedstawia się sytuacja materialna skarżącej. Bez odniesienia się do aktualnej sytuacji majątkowej skarżącej, udokumentowanej stosowną dokumentacją finansową, Sąd nie jest w stanie ocenić czy zachodzą przesłanki wstrzymania. Skoro obowiązek wykazania przesłanek wstrzymania spoczywa na wnioskującym, to brak w tym zakresie uzasadnia odmowę uwzględnienia takiego wniosku.
Okoliczność poniesienia nawet wysokich kosztów sporządzenia przez uprawnione do tego osoby projektów budowlanych czy innej dokumentacji niezbędnej w danym postępowaniu musi być odniesiona do aktualnej sytuacji zobowiązanego do ich wykonania. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych danych, na podstawie których Sąd mógłby dokonać oceny, że wykonanie postanowienia mogłoby skutkować powstaniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Sama konieczność poniesienia jakichkolwiek kosztów nie może świadczyć o powstaniu znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków.
Nie jest zasadne stanowisko skarżącej, że wykonanie postanowienia doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków bowiem nie istnieje żadna podstawa prawna, która w razie poniesienia kosztów sporządzenia dokumentacji w wykonaniu zaskarżonego postanowienia w razie późniejszego uwzględnienia skargi umożliwiałaby ich zwrot. Taką ogólną podstawę prawną do uzyskania odszkodowania przez podmioty poszkodowane działaniami organów administracji zawiera art. 417 K.c.
NSA nie mógł wypowiadać się na etapie incydentalnego postępowania wywołanego wnioskiem o wstrzymanie wykonania w kwestiach, które są przedmiotem skargi. Zatem wskazywanie, że w razie odmowy wstrzymania wykonania postępowanie administracyjne będzie nadal toczyć się na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z czym skarżąca wiąże naruszenie zasad praworządności i jej interesów nie mogło być podstawą uwzględnienia wniosku o wstrzymanie.
Wbrew twierdzeniom skarżącej wykonanie zaskarżonego postanowienia nie będzie skutkowało zagrożeniem jakie niesie ze sobą nakaz rozbiórki czy konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Takie skutki nie są bezpośrednio powiązane z wykonaniem zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to zobowiązuje wyłącznie do przedstawienia wskazanych w nim dokumentów i w tym zakresie należy rozpatrywać przesłanki jego wstrzymania. Wobec tego okoliczność, że organ w ramach postępowania legalizacyjnego na dalszym jego etapie może orzec odrębnym postanowieniem o uiszczeniu opłaty legalizacyjnej lub zakończy to postępowanie wydając decyzje o nakazie rozbiórki nośnika reklamowego nie jest bezpośrednim skutkiem wykonania zaskarżonego postanowienia. Rozpatrywanie tych okoliczności w niniejszym postępowaniu jako przesłanki wstrzymania nie ma uzasadnienia bo skutki te nie wynikają bezpośrednio z wykonania zaskarżonego postanowienia. Są one jedynie możliwym efektem dalszych czynności podejmowanych w postępowaniu legalizacyjnym przez jego strony.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.