Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1723/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Prezydenta Miasta K. (dalej Prezydent) na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) z dnia [..]r., znak [..], wydane w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji.
Opierając się na aktach sprawy WSA ustalił, że Prezydent – w myśl przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej specustawa) – przesłał do Wojewody Świętokrzyskiego (dalej Wojewoda) wraz z pismem z [..] r. "Rejestr wpływających wniosków oraz wydanych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej".
Dokonując analizy ww. rejestru Wojewoda uznał, że wskazana w nim decyzja z dnia [..]r., nr [..], znak[..]dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy Górników Staszicowskich w Kielcach" została wydana z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 11h ust. 1 specustawy.
Postanowieniem z [..]r., nr [..]Wojewoda na podstawie art. 11h specustawy w zw. z art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) wymierzył Prezydentowi karę pieniężną w wys. 9.000 zł za 18 dni zwłoki w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [..]r.
W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił przebieg postępowania wskazując, że podanie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało złożone w dniu [..] r., a zatem bieg ustawowego terminu do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpoczął się w dniu [..]r. Przez kolejne 33 dni (od dnia [..]. do dnia [..]r.) prowadzono czynności związane z weryfikacją wniosku pod względem zgodności z przepisami art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy.
W dniu [..]r. Prezydent wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku z uwagi na brak prawidłowo wyznaczonego terenu inwestycji, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane dla działek, na których przewiduje się roboty budowlane inne niż przebudowa istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii, a także zwrócono się o wyjaśnienie czy działki o nr ewid. [..]powinny zostać podzielone. Wezwanie zostało odebrane przez inwestora w dniu [..]r.
Inwestor uzupełnił wniosek w dniu [..]r. dołączając żądane w wezwaniu dokumenty oraz wyjaśnił kwestie działek.
W dniu [..]r. Prezydent zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz możliwości wypowiedzi i zastrzeżeń do zebranych dowodów w sprawie, a także zamieścił obwieszczenie w dniach [..]r. - [..] r. na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta K. oraz w dniu [..] [..]r. w prasie lokalnej, tj. w "Gazecie Wyborczej – K.".
W dniu [..]r. Prezydent wydał, na podstawie przepisów specustawy, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy Górników Staszicowskich w Kielcach".
Organ I instancji wskazał, że od dnia złożenia wniosku ([..]r.) do dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([..]r.) upłynęło 115 dni, zatem [..]r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przekroczenia ustawowego terminu 90 dni na wydanie ww. decyzji. W wyznaczonym terminie Prezydent nie przedstawił żadnych wyjaśnień i uwag.
Prezydent wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania.
Postanowieniem z [..]r. Minister działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 11h specustawy, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Zdaniem Ministra, regulacja przyjęta w art. 11h ust. 1 specustawy jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. dalej pr.bud.), oraz art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199, ze zm., dalej u.p.z.p.), co powoduje, że w procesie wykładni art. 11h ust. 1 specustawy, można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które powstało na gruncie pr.bud. oraz u.p.z.p.
W związku z powyższym, w ocenie Ministra art. 11 h ust. 1 specustawy pozbawia organ wyższego stopnia możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.
W ocenie Ministra, postępowanie w tej sprawie rozpoczęło się 8 sierpnia 2015 r., tj. w dniu następnym liczonym od daty wpływu do Urzędu Miasta w Kielcach wniosku inwestora w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a zakończyło w dniu wydania decyzji, tj. [..]r. Trwało łącznie 115 dni. Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie odliczeniu od ustawowego terminu podlegał okres od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia wezwania inwestorowi do uzupełnienia braków wniosku, tj. od [..]r., do dnia usunięcia braków formalnych wniosku, tj. do [..]r. - 7 dni. Nie zaistniały natomiast inne czynności ani zdarzenia, które wypełniałyby dyspozycję art. 11 h ust. 3 specustawy.
Organ odwoławczy wskazał, że po odliczeniu od okresu biegu całego postępowania, tj. od 115 dni, 7 dni związanych z uzupełnieniem przez inwestora braków formalnych wniosku oraz ustawowych 90 dni, pozostało 18 dni zwłoki organu w wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej, co jest równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi kary pieniężnej w wysokości 9 000 zł.
Minister nie podzielił twierdzenia, że termin 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy liczyć od daty wpływu kompletnego wniosku. Wskazał, że wydanie decyzji wymagało kompletnego wniosku, jednakże powyższa okoliczność nie miała wpływu na początek biegu 90-dniowego terminu określonego w art. 11h ust. 1 specustawy. Ponadto, Minister za chybiony uznał argument skarżącego, dotyczący błędnej wykładni art. 11 h specustawy.
Skargę na powyższe postanowienie złożył Prezydent wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 11h ust. 1 specustawy przez jego błędną wykładnię, wobec przyjęcia, że przewidziany tym przepisem termin wydania decyzji powinien być liczony od daty złożenia niekompletnego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Uznając skargę za uzasadnioną WSA podzielił pogląd organów obu instancji, że regulacja art. 11h ust. 1 specustawy jest zbieżna z treścią art. 35 ust. 6-8 pr.bud. co powoduje, że w procesie wykładni art. 11h ust. 1 specustawy można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, powstałym na tle pr.bud. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej najpóźniej w 90 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Stosownie do art. 11 h ust. 3 specustawy drogowej, "do terminu, o którym mowa w ust. 1, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Na tle pr.bud. do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.
W niniejszej sprawie wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony w dniu [..]r., zaś decyzja kończąca postępowanie została wydana w dniu [..] r. W trakcie postępowania:
- - pismem z dnia [..]r., organ wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku, zakreślając termin siedmiodniowy na ich uzupełnienie,
- - w dniu [..]r. inwestor odebrał wezwanie,
- - pismem z dnia [..]r., złożonym w Urzędzie Miasta K. w dniu [..]r. inwestor uzupełnił braki wniosku,
- - w dniu [..]r. Prezydent zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz możliwości wypowiedzi i zastrzeżeń do zebranych dowodów w przedmiotowej sprawie
- - w dniach [..]r. Prezydent zawiadomił o wszczęciu postępowania poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta K.
- - w dniu [..]r. Prezydent zawiadomił o wszczęciu postępowania w prasie lokalnej, tj. w "Gazecie Wyborczej – K.".
Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji, że rozpoczęcie terminu nastąpiło z dniem wpływu wniosku, a nie z momentem uzupełnienia braków wniosku. Oczywiste jest, że aby mogło zostać wydane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wniosek musi być kompletny, ale po to prowadzone jest postępowanie, aby po wpłynięciu wniosku sprawdzono jego kompletność, a w przypadku braków wezwano o ich uzupełnienie. Powołując się na orzecznictwo sądowe WSA wyjaśnił, że tryb ustalony w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w razie stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pr.bud. W takim bowiem przypadku organ, na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud., nakłada w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości. Przepis art. 35 ust. 3 pr.bud. odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania.
W związku z powyższym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie należało liczyć do dnia wpłynięcia wniosku inwestora, co miało miejsce w dniu 7 sierpnia 2015 r. Zatem skoro wniosek do organu wpłynął w dniu [..]r., to termin na wydanie decyzji zgodnie z dyspozycją ww. przepisu rozpoczął bieg w dniu następnym, tj. [..]r., a zakończył się w dniu wydania decyzji – [..]r. Z powyższego wynika, że postępowanie trwało 115 dni. Zasadą jest, że organ w ciągu 90 dni ma zakończyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a określone w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku, nie podlegają wliczeniu do okresu 90-dniowego terminu przewidzianego w ust. 1.
Organ pismem z dnia [..]r. wezwał do uzupełnienia braków wniosku. Jednakże termin podlegający odliczeniu od czasu trwania postępowania nie rozpoczął biegu od dnia wskazanego na piśmie lecz od dnia jego nadania, w rozpoznawanej sprawie od czasu osobistego odbioru przez pracownika wnioskodawcy, czyli od dnia 1[..] r. Zatem odliczeniu podlegał okres od dnia następnego po odebraniu pisma, czyli od dnia [..]r. do dnia uzupełnienia braków, czyli [..]r. Okres ten wynosił zatem 7 dni.
Matematycznie obliczenie ilości dni zwłoki w wydaniu decyzji wygląda następująco: 115 dni (faktyczny czas trwania postępowania) – 90 dni (maksymalny okres przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wynikający z art. 11h ust. 1 specustawy drogowej) – 7 dni (okres związany z wezwaniem do usunięcia braków, podlegający odliczeniu od czasu trwania postępowania na podstawie art. 11h ust. 3 specustawy drogowej) = 18 dni.
Zwłoka w wydaniu decyzji wynosiła 18 dni, dlatego na podstawie art. 11h ust. 1 specustawy drogowej, organ wyższego stopnia zobowiązany było do wymierzenia grzywny w kwocie 500 zł za każdy dzień zwłoki, czyli kwoty 9 000 zł.
W skardze kasacyjnej z dnia [..]r. Prezydent Miasta K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z dnia [..]r., zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 i 2 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 11h ust. 1 i 3 specustawy, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewidziany w art. 11h ust. 1 specustawy drogowej termin 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien być liczony od daty wpływu wniosku inwestora, niezależnie od tego, czy jest on kompletny, czy nie, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy datą złożenia wadliwego wniosku a dniem nadania pisma wzywającego inwestora do uzupełnienia braków, podczas gdy jedynie złożenie kompletnego wniosku wszczyna postępowanie administracyjne, co wynika z art. 61 § 3 k.p.a., a znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2009 r., II OSK 73/08;
- 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- a) art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 61 § 3 oraz art. 63 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje z dniem doręczenia podania organowi administracji publicznej, niezależnie od tego, czy podanie spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., tj. czy czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, którymi w mniejszej sprawie są przepisy specustawy drogowej i pr.bud.,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nieuwzględniające okoliczności, że wezwanie skierowane do inwestora pismem z dnia 9 września 2015 r. (doręczone w dniu 15 września 2015 r.) było wezwaniem do usunięcia braków formalnych wniosku wydanym w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a nie postanowieniem, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pr.bud.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi na postanowienie Ministra z dnia [..]r. i uchylenie tego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem Wojewody z dnia 1 marca 2016 r., a także umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z uwzględnianych z urzędu przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty kasacyjnie nie okazały się wszakże uzasadnione.
WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który nie został zakwestionowany przez którąkolwiek ze stron postępowania. W szczególności bezspornym pozostawało wniesienie podania o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej [..]r. Pismem z dnia [..]r. Prezydent wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych podania. Wezwanie doręczono inwestorowi [..]r. Do uzupełnienia braków formalnych doszło [..]r. Decyzja kończąca postępowanie została wydana [..]r.
Spornym w niniejszej sprawie było określenie dnia w którym nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, a tym samym rozpoczęcie biegu 90-dniowego terminu o którym stanowi art. 11h ust. 1 specustawy. Sąd I instancji działając w sposób zgodny z prawem przyjął, że termin do wydania decyzji należało liczyć od dnia wpłynięcia do organu podania inwestora, to znaczy od dnia 7 sierpnia 2015 r. Odliczeniu od biegu tego terminu podlegają jedynie na zasadzie wyjątku określone w art. 11h ust. 3 specustawy zdarzenia prawne oraz czynności. Przyjmując takie stanowisko w sprawie WSA nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego.
Skarżący kasacyjnie niezasadnie oparł się w tej materii na samym tylko brzmieniu art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a., abstrahując od brzmienia art. 11h ust. 1 i 3 specustawy drogowej, w tym także od celu tej regulacji.
Ustawodawca w art. 11h ust. 1 specustawy wyraźnie stanowi o dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji. Początek terminu do wydania decyzji należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, nawet w sytuacji, gdy wniosek ten nie jest kompletny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 6 czerwca 2018 r., II OSK 3137/17; z 26 września 2017 r., II OSK 127/16). Inne rozumienie art. 11h ust. 1 specustawy nie znajduje uzasadnienia, tak w samym brzmieniu tego przepisu, jak i w celu, jaki przyświecał ustawodawcy w określeniu ustawowego terminu do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Motywem wprowadzenia tego przepisu jest zapobieżenie bezczynności organu i przewlekłości postępowania administracyjnego. Wykładnia przepisu nie może prowadzić do obejścia prawa. A tak mogłoby być, gdyby termin ten biegł dopiero od dnia usunięcia braków wniosku. Wówczas bowiem nie miałoby znaczenia, jak długo organ pozostawał bezczynny od dnia wpływu wniosku o wydanie decyzji do dnia wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku.
Przedstawione powody wykładni art. 11h ust. 1 i 3 specustawy znajdują swoje odbicie w realiach faktycznych niniejszej sprawy, w której podanie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zostało wniesione do organu w dniu [..]r. Po upływie ponad miesiąca, tzn. dopiero w dniu [..]r. Prezydent wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku. To oznacza, że od dnia wpływu podania do dnia sporządzenia pisma wzywającego do usunięcia braków wniosku organ pozostawał bezczynny. Nie można przyjąć, że organ potrzebował tak długiego okresu, aby dokonać formalnej weryfikacji złożonego podania. Zaznaczyć przy tym należy, że inwestor w terminie kilku dni od otrzymania wezwania uczynił zadość wezwaniu.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Abstrahując od sytuacji, w której regulacja ta może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39), sąd I instancji w prawidłowy sposób dokonał oceny charakteru prawnego wezwania z dnia [..]r., jedynie pomocniczo opierając się w tej materii na regulacji pr.bud., mając przy tym na względzie brzmienie przepisów specustawy drogowej.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.