Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2683/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011r., sygn. akt. II SA/Po 496/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. K. i W. K. (dalej zwanych inwestorami) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2011r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego legalnego sposobu użytkowania budynku zakładu topialni tłuszczy położonego w B. przy ul. D. [...], działka nr [...], zgodnie ze stanem dopuszczonym do legalnego użytkowania (decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie) jako zakład topialni tłuszczy o mocy produkcyjnej 8 - 30 Mg (ton) tłuszczu na miesiąc; przy zatrudnieniu: 1 osoba na stałe oraz 2 osoby czasowo do rozładunku surowca; wyposażeniu zakładu w 3 kotły warzelne (opalane węglem) i wilki masarskie, bez zbiornika do gromadzenia ścieków wewnątrz hali produkcyjnej – a użytkowanym nielegalnie jako zakład przetopu tłuszczy zwierzęcych o mocy produkcyjnej około 100 ton tłuszczu na miesiąc, przy zatrudnieniu 4 osób przy produkcji, wyposażeniu w urządzenia produkcyjne ciśnieniowe: 7 kotłów parowych do topienia surowca (tłuszczu zwierzęcego), wytwornicę pary (kocioł parowy) zasilany olejem opałowym i zbiornik ciśnieniowy pary wraz z instalacją rurową pary technologicznej oraz podziemny zbiornik do gromadzenia ścieków usytuowany wewnątrz hali produkcyjnej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że w październiku 2008r. w przedmiotowym obiekcie budowlanym (składającym się z dwóch pomieszczeń produkcyjnych określonych przez organ I instancji jako "główna hala produkcyjna" i "mała hala produkcyjna") doszło do całkowitej wymiany urządzeń produkcyjnych na urządzenia ciśnieniowe, a tym samym zmiany technologii produkcji przetopu tłuszczy oraz znacznego zwiększenia produkcji i wzrostu zatrudnienia. Doprowadziło to do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania tego obiektu funkcjonującego jako Zakład P., poprzez zwiększenie produkcji miesięcznej z 30 ton do 100 ton, co z kolei spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, warunków higieniczno-sanitarnych oraz warunków ochrony środowiska.

W szczególności organ I instancji wskazał, że ponad trzykrotny wzrost produkcji miesięcznej (z 30 ton do 100 ton), przy jednoczesnej zmianie urządzeń produkcyjnych na urządzenia ciśnieniowe spowodował zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Aktualnie zakład przetopu tłuszczy wyposażony jest bowiem w nowe ciśnieniowe urządzenia technologiczne grzewcze - układ przewodów rurowych pary i oleju opałowego wraz z armaturą (w tzw. "małej hali produkcyjnej" znajduje się wytwornica pary - kocioł parowy typu C. zasilany olejem opałowym o mocy 182-474 kW i zbiornik ciśnieniowy pary), zaś druga wytwornica pary o mocy 700 kW znajduje się w przyległym budynku magazynowym. Wytwornice te wytwarzają ciepło zasilające 7 kotłów do topienia tłuszczu znajdujących się w "głównej hali produkcyjnej".

W ocenie organu I instancji, pomieszczenie "malej hali produkcyjnej", w której jest zlokalizowana wytwornica pary, winno odpowiadać przepisom § 220 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na podstawie tego przepisu, pomieszczenie "małej hali produkcyjnej", pełniące aktualnie funkcję kotłowni, w którym znajduje się kocioł parowy typu C. o mocy 182-474 KW (powyżej 30 kW) zasilany olejem opałowym i zbiornik ciśnieniowy pary, powinno posiadać ściany wewnętrzne w klasie odporności ogniowej E I 60, stropy w klasie E I 60, oraz drzwi lub inne zamknięcia w klasie E I 30.

Zdaniem organu I instancji, zintensyfikowanie produkcji i montaż nowych urządzeń produkcyjnych niewątpliwie spowodowało zmianę warunków pracy, a tym samym bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym mogło spowodować zwiększenie zagrożenia dla zdrowia pracowników. Wskazał, że eksploatujący urządzenie ciśnieniowe, w celu zapewnienia bezpiecznej jego eksploatacji, powinien zorganizować własne służby eksploatacyjne lub powierzyć wykonanie czynności eksploatacyjnych odpowiednim osobom lub instytucjom oraz właściwie obsługiwać i konserwować urządzenie ciśnieniowe (§ 13 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego).

Dodał, że dokonane w zakładzie zmiany powodują również zmianę warunków ochrony środowiska, gdyż następuje zwiększenie ilości odpadów poddawanych odzyskowi oraz zwiększenie ilości wytwarzanych odpadów, przy czym w przedmiotowym przypadku ocena oddziaływania na środowisko była opracowana dla pierwotnej wielkości produkcji do 30 ton tłuszczu na miesiąc oraz dla pierwotnej technologii. Wpływ na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych w zakładzie ma również zorganizowanie w hali głównej zbiornika podziemnego do gromadzenia ścieków, z wykorzystaniem byłego kanału samochodowego. Należy przeanalizować, czy szczelność zbiornika jest odpowiednia i nie ma przecieku ścieków do gruntu. Podniósł przy tym, że dotychczasowe pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu budowlanego nie przewidywało istnienia tego zbiornika wewnątrz hali produkcyjnej.

W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania zakładu doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Dodał, że inwestorzy nie dokonali takiego zgłoszenia, nie dostosowali się także do wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postanowienia z dnia 14 października 2010r. i nie przedstawili organowi nadzoru budowlanego nakazanych w tym postanowieniu dokumentów. Wobec tego konieczne było nakazanie inwestorom przywrócenia poprzedniego legalnego sposobu użytkowania obiektu na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, decyzją z dnia [...] maja 2011r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wyczerpująco zebrał materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Za poprawne uznał także ustalenia organu I instancji, że do zmiany sposobu użytkowania budynku zakładu doszło w październiku 2008r., o czym świadczy przede wszystkim siedem decyzji wydanych w dniu 22 października 2008r. przez Urząd Dozoru Technicznego, Oddział w Ostrowie Wielkopolskim, mocą których udzielono zezwolenia na eksploatację urządzeń wyszczególnionych w tych decyzjach.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji miał obowiązek zastosowania w tej sprawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane wobec niewywiązania się przez inwestorów z obowiązków nałożonych na nich stosownym postanowieniem tego organu.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestorzy zarzucili organowi naruszenie: art. 7, 9, 77, 80, 106, 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z tych też powodów wnieśli o uchylenie lub stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę inwestorów Sąd I instancji w pierwszej kolejności szczegółowo odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze uznając je jednak za niezasadne. Wskazał przy tym, że w kontrolowanej sprawie przeprowadzono bardzo obszerne postępowanie dowodowe, w toku którego organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły całość dostępnego materiału dowodowego, a przedstawiona przez nich ocena tego materiału nie może być uznana za dowolną. Za prawidłowe Sąd I instancji uznał także rozstrzygnięcie tej sprawy w oparciu o przepis art. 71a ustawy Prawo budowlane przyjmując, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wyrażająca się w zmianie technologii produkcji i wielkości zatrudnienia w zakładzie, co skutkowało zintensyfikowaniem wielkości produkcji i jej kilkukrotnym zwiększeniem, wymagała uprzedniego zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 tej ustawy, albowiem wiązała się ze zmianą warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska.

W całości podzielił przy tym argumentację podniesioną w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, w tym w szczególności w obszernym uzasadnieniu decyzji organu I instancji, którą bez powtarzania uznał za własną. Zauważył, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, a z takimi właśnie skutkami mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Sąd I instancji podkreślił bowiem, że zasadnicza zmiana technologii produkcji - polegająca na zmianie kotłów warzelnych odrębnie opalanych węglem i brykietami z trocin, na kotły w których przetop tłuszczu realizowany jest w kotłach (wytapialnikach) podgrzewanych parą pod ciśnieniem, przy czym wytwornica pary napędzana jest olejem opałowym, a całość połączona jest na stałe i tworzy ciąg technologiczny o kilkukrotnie większej niż pierwotna wydajności, co wynika chociażby ze skrócenia procesu wytopu z pierwotnych kilku godzin do kilkudziesięciu minut - stanowiła niewątpliwie istotną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana ta wiązała się ze zmianą warunków pracy związaną nie tylko ze zwiększeniem ilości osób zatrudnionych, lecz przede wszystkim z tym, że inne są warunki pracy dla odrębnych kotłów warzelnych opalanych węglem i brykietami, a inne dla obejmującej cały obiekt instalacji sprężonej pary wodnej i kotłów ciśnieniowych wytwarzających tą parę, a opalanych olejem opałowym.

Zmieniają się bowiem czynniki o jakich pracodawca zgodnie z art. 207¹ § 1 pkt 1 Kodeksu pracy winien informować pracowników oraz zmienia się ryzyko zawodowe związane z wykonywaną pracą, które również winno być przez pracodawcę dokumentowane i o którym winien on informować pracowników (art. 226 Kodeksu pracy).

Dodał, że intensyfikacja produkcji w zakładzie, mimo postępu technologicznego, ma także wpływ na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych czy ochrony środowiska, panujących w obiektach tego zakładu. Podniósł bowiem, iż sama działalność związana z przetopem tłuszczy może znacząco oddziaływać na środowisko, o czym świadczy m.in. obowiązek uzyskania tzw. pozwolenia zintegrowanego, przy przekroczeniu określonej wielkości produkcji. Uznał przy tym, że podnoszony przez skarżących fakt uzyskania przez nich pozwolenia na odzysk odpadów 2500 ton rocznie ma znaczenie jedynie dla zachowania przez skarżącego norm ochrony środowiska, natomiast nie przesądza jeszcze o tym, że nie została dokonana zmiana warunków ochrony środowiska w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zmiana warunków ochrony środowiska w rozumieniu tego przepisu, spowodowana znaczną intensyfikacją produkcji, świadczącą o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego może bowiem mieścić się w granicach norm ochrony środowiska określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

W ocenie Sądu I instancji, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie musi bowiem wiązać się ze spowodowaniem niedopuszczalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszeniem stanu środowiska, pogorszeniem warunków zdrowotno-sanitarnych, czy też wprowadzeniem, utrwaleniem bądź zwiększeniem ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Sąd I instancji uznał więc, że skoro inwestorzy dokonali zmiany sposobu użytkowania zakładu bez stosownego zgłoszenia, w kontrolowanej sprawie prawidłowo wdrożono procedurę legalizacyjną z art. 71a ustawy Prawo budowlane. Wobec zaś niezastosowania się przez inwestorów do nakazu określonego w postanowieniu organu I instancji wydanym w oparciu o art. 71a ust, 1 tej ustawy, zasadnie – na podstawie art. 71a ust. 4 tej ustawy - nakazano przywrócenie poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania spornego obiektu. Sąd I instancji podkreślił przy tym brak uznaniowości organu w wyborze tej sankcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli inwestorzy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. ▪ art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w której zastosowanie winna znaleźć procedura naprawcza, o której mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane;
2. ▪ art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia prawa przez organy;
3. ▪ art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie, że decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego legalnego sposobu użytkowania budynku zakładu jest niewykonalna;
4. ▪ art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwe dokonanie kontroli skutkujące niedostrzeżeniem istotnego naruszenia prawa przez organy;
5. ▪ art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

Z tych też powodów wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w niniejszej sprawie niesporne jest, że w budynku zakładu topialni tłuszczy zostały przeprowadzone roboty budowlane (instalacyjne) związane ze zmianą urządzeń produkcyjnych. W ocenie inwestorów, organy zaniechały jednak oceny, czy wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia, czy też nie podlegały żadnej reglamentacji. Tymczasem uprzednie ustalenie tych okoliczności warunkuje zastosowanie w sprawie właściwej procedury naprawczej. Zdaniem inwestorów, w sytuacji wykonania robót budowlanych (tu instalacyjnych) związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwą procedurą naprawczą jest ta określona przykładowo w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Natomiast procedura, o której mowa w art. 71a ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy zmiana użytkowania obiektu nie wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych, a w szczególności robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Ponadto, zmiana np. warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska musi mieć swe oparcie przede wszystkim w wymogach wynikających z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem inwestorów, ani organy ani Sąd I instancji takiego związku nie wykazały.

Inwestorzy podnieśli także, że decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego legalnego sposobu użytkowania budynku zakładu topialni tłuszczy jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter faktyczny i prawny. Obarczona jest ona zatem wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazali przy tym na brak technicznych możliwości przywrócenia maszyn, instalacji i urządzeń zastosowanych przed 2003r. (to jest przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie), które zostały sprzedane lub zezłomowane. Ponadto podali, że powrót do technologii przestarzałych stałby w sprzeczności z wymogami prawnymi związanymi chociażby ze standardami unijnymi. Dodali, że organ nakładając obowiązek przywrócenia poprzedniego legalnego sposoby użytkowania budynku zakładu w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym ma to przywrócenie polegać.

Przy piśmie z dnia 1 czerwca 2012r. pełnomocnik inwestorów nadesłał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kopie dokumentów, z których wynika między innymi, że pismem z dnia 19 grudnia 2011r. organ I instancji zawiadomił inwestorów o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania przez nich w budynku zakładu topialni tłuszczy robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę polegających na montażu wewnętrznej instalacji pary technologicznej wraz z armaturą i urządzeniami, składającej się w szczególności z: przewodów rurowych pary technologicznej, przewodów rurowych zasilających wytwornicę pary, wytwornicy pary, zbiornika ciśnieniowego pary i 7 kotłów parowych ciśnieniowych (warzelnych).

Natomiast, pismem z dnia 23 lutego 2013r. organ ten zawiadomił inwestorów o przedłużeniu terminu załatwienia tej sprawy do 60 dni od otrzymania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty mogą odnieść zamierzony skutek na tym etapie postępowania.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie: art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.); art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. art. 71 ust. 6 ustawy Prawo budowlane; art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak również art. 151 p.p.s.a.

Zasadny jest jednak przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu tego zarzutu słusznie zwrócono uwagę (czego jednak, mimo bardzo obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie dostrzegł Sąd I instancji) na zaniechanie przez organy administracji publicznej oceny, czy wykonane przez inwestorów roboty budowlane (instalacyjne) związane ze zmianą urządzeń produkcyjnych, które doprowadziły do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu (budynku zakładu topialni tłuszczy), wymagały pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia, czy też nie podlegały żadnej reglamentacji. Uprzednie ustalenie tych okoliczności warunkuje zaś zastosowanie w sprawie właściwej procedury naprawczej.

Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął jedynie, że w okolicznościach niniejszych sprawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wyrażająca się w zmianie technologii produkcji i wielkości zatrudnienia w zakładzie, co skutkowało zintensyfikowaniem wielkości produkcji i jej kilkukrotnym zwiększeniem, wymagała uprzedniego zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 tej ustawy, albowiem wiązała się ze zmianą warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska. Uznał więc, że skoro inwestorzy dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku zakładu topialni tłuszczy bez stosownego zgłoszenia, w kontrolowanej sprawie prawidłowo wdrożono procedurę legalizacyjną z art. 71a ustawy Prawo budowlane. Wobec zaś niezastosowania się przez inwestorów do nakazu określonego w postanowieniu organu I instancji wydanym w oparciu o art. 71a ust, 1 tej ustawy, zasadnie – na podstawie art. 71a ust. 4 tej ustawy - nakazano przywrócenie poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania tego obiektu. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić.

Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Stosownie jednak do art. 71 ust. 6 powołanej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:

1. 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;
2. 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 tej ustawy.

Z treści przywołanych regulacji art. 71 ustawy Prawo budowlane należy zatem wyprowadzić wniosek, że przepis ten kompleksowo reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Postępowanie to ma więc zastosowanie, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub gdy ta zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Jednocześnie trzeba zastrzec, że gdyby inwestor dokonał w takiej sytuacji zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to właściwy organ w myśl art. 71 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, obligatoryjnie wniósłby sprzeciw.

W konsekwencji przyjąć należy, że dyspozycją art. 71a ustawy Prawo budowlane objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która - w myśl art. 71 ust. 2, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, wymagała wykonywania robót budowlanych objętych co najwyżej obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi. Nie wyklucza to oczywiście prowadzenia tej procedury w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nastąpiła bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub robót budowlanych nie wymagających ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że zastosowanie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzależnione jest nie tylko od stwierdzenia braku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy ale także od stwierdzenia, że wykonane w tym celu roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy). W sytuacji bowiem, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy Prawo budowlane. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 29 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 119/07, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji, ograniczając się do stwierdzenia w kontrolowanej sprawie braku zgłoszenia przez inwestorów zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, naruszył zatem art. 71a ust. 1 oraz art. 71 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Bez analizy określenia oraz klasyfikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestorów w celu zmiany sposobu użytkowania budynku zakładu topialni tłuszczy i zastosowanie w kontrolowanej sprawie procedury naprawczej z art. 71a ustawy Prawo budowlane było przedwczesne, a zatem niewłaściwe. Stwierdzone uchybienie miało tym samym wpływ na wynik sprawy administracyjnej, który na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. obligował Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji, czego jednak Sąd I instancji nie uczynił oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

To zaś zasadnym czyni zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia prawa przez organy; art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez dokonanie kontroli skutkujące niedostrzeżeniem istotnego naruszenia prawa przez organy oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia. Zastrzec przy tym należy, że z uzasadnienia tych zarzutów wyprowadzić można wniosek, że zostały one sformułowane przez inwestorów celem wzmocnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec zaś przedwczesności zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej z art. 71a ustawy Prawo budowlane i uwzględnienia skargi kasacyjnej, bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie, że decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego legalnego sposobu użytkowania budynku zakładu jest niewykonalna.

W tych okolicznościach w kontrolowanej sprawie możliwe było skorzystanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z przepisu art. 188 p.p.s.a., w świetle którego, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Korzystając z tej regulacji prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny w ramach rozpoznania skargi za zasadne uznał uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ten, obok uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu, winien ustalić, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do określenia zakresu i rodzaju wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania budynku zakładu topialni tłuszczy. W przypadku zaś uznania, że materiał ten jest wystarczający do określenia tych robót, konieczne będzie dokonanie ich kwalifikacji prawnej, jako wymagających ewentualnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo pozwolenia na zmianę użytkowania lub niepodlegających żadnej reglamentacji budowlanej.

Następnie zaś wdrożenie stosownej procedury legalizacyjnej. Obowiązkowe będzie także uwzględnienie przez organ odwoławczy, że jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji, a także informacji uzyskanej na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, organ I instancji wszczął kilka postępowań dotyczących robót budowlanych wykonanych przez inwestorów a związanych ze zmianą w 2008r. sposobu użytkowania budynku zakładu topialni tłuszczy.

Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organu I instancji, pismem z dnia 18 grudnia 2008r. (k.

7) organ I instancji zawiadomił inwestorów o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania urządzenia do gromadzenia ścieków wewnątrz hali produkcyjnej topialni tłuszczy (adaptacja kanału warsztatowego na zbiornik do gromadzenia ścieków). Natomiast, pismem z dnia 14 października 2009r. (k.

49) organ I instancji zawiadomił inwestorów o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, warunków higieniczno-sanitarnych, warunków ochrony środowiska, a tym samym zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zakładu topialni tłuszczy, bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Na marginesie wskazać należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2010r. (k.

92) zwracał uwagę na nieuprawnione scalenie tych spraw w jednym postępowaniu. Ponadto dostrzec należy, że na stronie 3 uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2011r. (k. 152) wskazuje się na prowadzenie jeszcze innych postępowań administracyjnych, których przedmiotem są samowolnie wybudowane obiekty budowlane powiązane z użytkowaniem budynku zakładu topialni tłuszczy. Dodać także należy, że jak wynika z informacji przekazanej tutejszemu Sądowi przez pełnomocnika inwestorów, pismem z dnia 19 grudnia 2011r. organ I instancji zawiadomił inwestorów o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania przez nich w budynku tego zakładu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę polegających na montażu wewnętrznej instalacji pary technologicznej wraz z armaturą i urządzeniami, składającej się w szczególności z: przewodów rurowych pary technologicznej, przewodów rurowych zasilających wytwornicę pary, wytwornicy pary, zbiornika ciśnieniowego pary i 7 kotłów parowych ciśnieniowych (warzelnych).

Z uwagi na fakt wszczęcia wielu postępowań dotyczących budynku zakładu topialni tłuszczy, których dokładny przedmiot, a przede wszystkim wynik nie jest znany, bowiem nie wynika to z akt sprawy przedłożonych sądowi, zasadne jest przeprowadzenie w tym celu stosownych czynności wyjaśniających, które winny następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organu

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.