Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1060/16, oddalił skargę D.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z [...] marca 2014 r. D.P. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. o zapaleniu się smoły w przewodzie kominowym użytkowanym przez D.W. w budynku przy ul. [...] w D. Zdaniem wnioskodawczyni nieszczelny komin powoduje zagrożenie dla użytkowników budynku.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nakazał D.W. wyłączenie z użytkowania komina we wskazanym wyżej budynku. Decyzją z [...] listopada 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] stycznia 2016 r. organ pierwszej instancji nałożył na D.W. oraz D.P. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym poprzez zadekowanie na poziomie piwnicy przewodu dymowego oraz zamontowanie na kominie daszku metalowego, celem zabezpieczenia przed opadami atmosferycznymi wyłączonego z użytkowania przewodu dymowego w terminie do [...] kwietnia 2016 roku.
Decyzją z [...] marca 2016 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn.zm. - dalej w skrócie "Pr. bud."), nałożył na D.W. oraz D.P. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym poprzez uszczelnienie przewodów (dymowego i wentylacyjnego) w kominie na całej ich długości od poziomu 1 (piwnicy należącej do D.W.) wraz z częścią wystającą ponad połać dachową materiałami uszczelniającymi w terminie do [...] października 2016 r.
Po rozpatrzeniu odwołań D.P. i D.W., decyzją z [...] sierpnia 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie nakazu uszczelnienia przewodu dymowego w kominie ww. budynku i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W pozostałym zakresie (odnośnie przewodu wentylacyjnego) WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Według organu odwoławczego skoro przewód dymowy nie jest użytkowany, postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w tej części.
Jednocześnie organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że przewody kominowe stanowią część wspólną małej wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] w D. i na zasadzie art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nałożył na współwłaścicielki budynku solidarnie obowiązek w trybie art. 66 Pr. bud. Wskazał, że w aktach sprawy znajdują się trzy protokoły z czynności kontrolnych sprawności przedmiotowych przewodów kominowych, wykonanych przez różnych Mistrzów Kominiarskich. Z powyższych opinii, sporządzonych przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje wynika, że przedmiotowe przewody kominowe, a przynajmniej przewód wentylacyjny, są użytkowane w sposób zagrażający życiu, zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowisku oraz są w nieodpowiednim stanie technicznym. Skoro zaś przewód kominowy wentylacyjny w przedmiotowym budynku jest w nieodpowiednim stanie technicznym, tzn. nie spełnia wymogów § 22 ust. 1 i 2 oraz § 23 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, to wydanie nakazu uszczelnienia przedmiotowego przewodu wentylacyjnego jest zasadne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Orzekając o oddaleniu skargi Sąd administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa, a tym samym skarga, nie mogła zostać uwzględniona. Odnosząc się do kwestii przewodu dymowego Sąd wskazał, że przewód ten, co jednoznacznie wynika z zawartych w skardze dowodów, nie jest użytkowany, zatem postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co uzasadniało umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w tej części. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest w tym zakresie zgodne z prawem.
Prawidłowo też organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w pozostałej części, odnoszącej się do przewodu wentylacyjnego. Słusznie bowiem WINB uznał, że faktycznie istnieje przedmiot postępowania w postaci niewłaściwego stanu technicznego budynku wskutek nieszczelności przewodu kominowego wentylacyjnego i w konsekwencji w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb przewidziany w art. 66 Pr. bud., a nałożony obowiązek winien być adresowany, tak jak to uczynił organ I instancji, zarówno do D.P., jak i D.W. Przewody kominowe stanowią część wspólną małej wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] w D. Jak wynika z akt sprawy, a także uzasadnień zapadłych w sprawie decyzji, organy wyjaśniły kwestię prawa własności do nieruchomości. Z zapisów Księgi Wieczystej nr [...] wynika, że w stosunku do przedmiotowego budynku Sąd Rejonowy w D. I Wydział Cywilny pod sygnaturą akt [...] prowadził postępowanie w sprawie podziału własności nieruchomości przy ul. [...] w D. w ten sposób, że ustanowiono odrębne własności poszczególnych lokali piwnicy.
W ramach przeprowadzonego postępowania cywilnego sąd przesądził, że przedmiotowe przewody kominowe stały się częścią wspólną wspólnoty mieszkaniowej. Świadczy o tym opinia techniczna z dnia [...] lipca 2007 r. biegłego sądowego J.G., stanowiąca integralną część postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r. Sądu Rejonowego w D. Wydział I Cywilny. Z treści tej opinii wynika, że trzony kominowe i wentylacyjne należą do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zatem organ pierwszej instancji trafnie nakaz z art. 66 Pr. bud. skierował do obu współwłaścicielek budynku. Kominy i przewody instalacji wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnych budynku i żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego.
Odnosząc się natomiast do stanu technicznego spornych przewodów, Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się trzy protokoły z czynności kontrolnych sprawności przewodów kominowych, wykonanych przez różnych Mistrzów Kominiarskich. Wynika z nich, że przedmiotowe przewody kominowe, a przynajmniej przewód wentylacyjny, są użytkowane w sposób zagrażający życiu, zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowisku, oraz są w nieodpowiednim stanie technicznym. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko WINB, że zgodnie z treścią art. 61 pkt 1 Pr. bud. "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany (...) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art 5 ust. 2". Dlatego też zasadnie organ odwoławczy uznał, że skoro przewód kominowy wentylacyjny w przedmiotowym budynku jest w nieodpowiednim stanie technicznym, tzn. nie spełnia wymogów § 22 ust. 1 i 2 oraz § 23 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, to wydanie nakazu uszczelnienia przedmiotowego przewodu wentylacyjnego jest zasadne.
Jednocześnie Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż bez znaczenia pozostaje fakt, że prowadzone sześć lat temu postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego obiektu wykazało, iż znajdował się on w poprawnym stanie technicznym. Od tego czasu minęło sześć lat i stan techniczny budynku, uległ pogorszeniu w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji w trybie art. 66 Pr. bud. Wbrew zarzutom skargi organ pierwszej instancji wystarczająco określił nadto przeznaczenie poszczególnych przewodów kominowych. Z akt spraw wyraźnie wynika, co zresztą potwierdza skarżąca, iż kanał dymowy to ten, do którego podpięty był kocioł centralnego ogrzewania, natomiast kanał wentylacyjny służy do wentylacji pomieszczeń piwnicy.
Dodatkowo WSA podkreślił, że zawarty w zaskarżonej decyzji nakaz wykonania określonych robót budowlanych został wydany w związku z nieodpowiednim stanem technicznym budynku skarżącej, w celu zapobieżenia katastrofie budowlanej zagrażającej życiu i zdrowiu osób znajdujących się w budynku i jego pobliżu. Tym samym niewątpliwym jest, zdaniem Sądu, że roboty nakazane decyzją organu pierwszej instancji w części utrzymanej w mocy przez WINB, winny zostać wykonane.
Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Prowadzone przez organ II instancji postępowanie, wbrew twierdzeniom skargi, prowadzone było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, zgromadzono wszystkie niezbędne dowody, w tym 3 opinie kominiarskie, parokrotnie przeprowadzono oględziny, a także rozprawy administracyjne, a wydana przez organ decyzja, klarownie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D.P. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi (w tym wyeliminowanie skarżącej D.P. jako adresata nakazu nałożonego przez organa budowlane) i tym samym uchylenie zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego I i II stopnia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji istotnych uchybień proceduralnych popełnionych przez organa nadzoru budowlanego I i II stopnia, polegających na braku przeprowadzenia elementarnych czynności postępowania, zmierzających do właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przejawiających się m.in. w pominięciu ustaleń wynikających z wcześniej prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego tego samego komina, w którym PINB w D. wydał m.in. decyzję nr [...] z dnia [...].12.2010r., w której wskazano, że obydwa kanały w w/w kominie to kanały spalinowe (dymowe), jak również poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego właściwej specjalności dla stwierdzenia jednoznacznego przeznaczenia charakteru przedmiotowego przewodu kominowego, o co skarżąca wnioskowała, a która to okoliczność miała istotne znaczenie dla sprawy;
- 2. naruszenie prawa materialnego a to § 11 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999 r., nr 74, poz. 836), polegający na zobowiązaniu do uszczelnienia (naprawy) "kanału wentylacyjnego" w kominie poza - winną jego uszkodzenia – D.W. także D.P. - choć z przedmiotowego komina korzystała tylko D.W., komin wychodzi z pomieszczenia piwnicznego przynależnego do lokalu będącego wyłączną własnością D.W. i to wyłącznie w wyniku działań D.W. doszło do uszkodzenia komina;
- 3. zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organa budowlane I i II stopnia, o istotnym dla sprawy znaczeniu, polegających na ustaleniu, że kanał znajdujący się w kominie (w budynku którego sprawa dotyczy) jest "kanałem wentylacyjnym", podczas gdy jego wygląd oraz usytuowanie w jednym kominie kilka centymetrów od kanału spalinowego (w stosunku do którego sprawę umorzono jako bezprzedmiotową), jak również brak jakichkolwiek kratek wentylacyjnych na jego przebiegu, wskazuje, że jest to drugi (dodatkowy) kanał spalinowy.
Odpowiadając na skargę kasacyjną D.W. wniosła o jej oddalenie, przedstawiając obszernie zarys konfliktu sąsiedzkiego pomiędzy nią a skarżącą kasacyjnie.
Postanowieniem z 28 marca 2017 r. sygn. akt II OZ 282/17 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżąca kasacyjnie.
Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu rzutującym na wynik sprawy stwierdzić trzeba, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy uzasadnia stanowisko Sądu I instancji, że w toku postępowania zgromadzono kompletny materiał dowodowy, poddany wnikliwej i rzetelnej analizie. Ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń. Sama zaś skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie podważyć poczynionych w tym zakresie ustaleń w drodze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że stan techniczny przewodów kominowych (dymowego i wentylacyjnego) w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w D. jest nieodpowiedni, a ich dalsze użytkowanie stwarza zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska. Oba przewody kominowe są nieszczelne, co jasno wynika z załączonych do akt sprawy trzech opinii kominiarskich sporządzonych przez T.K., W.D. oraz T.W. oraz protokołów kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonych [...] kwietnia 2014 r., [...] października 2014 r., [...] maja 2015 r. Próba szczelności dymowa wykazała przebicie dymu z kanału dymowego do kanału wentylacyjnego.
Nieszczelność przewodu kominowego dymowego jest efektem pożaru. Do przewodu kominowego dymowego D.W. pierwotnie podłączyła kocioł centralnego ogrzewania opalany paliwem stałym, który znajdował się w kotłowni umieszczonej w piwnicy budynku. Kocioł ten, co potwierdziły oględziny przeprowadzone [...] maja 2015 r. został ostatecznie wyłączony z użytkowania i odłączony od przewodu dymowego. Trafnie więc ocenił organ odwoławczy, a w ślad za nim Sąd wojewódzki, że decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazu uszczelnienia przewodu dymowego była nieprawidłowa, co uzasadniało jej uchylenie w tym zakresie i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzona zaś nieszczelność przewodu kominowego wentylacyjnego, który co wynika z prawidłowych ustaleń organów obu instancji, odprowadza powietrze z pomieszczenia piwnicy, stanowiła zaś dostateczną podstawę do nałożenia, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr. bud., na D.W. i D.P. obowiązku wykonania robót budowlanych poprzez uszczelnienie przewodu wentylacyjnego w kominie na całej jego długości.
Przewód kominowy wentylacyjny nie spełnia bowiem wymagań określonych przepisami § 22 ust. 1 i 2 oraz § 23 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999 r. nr 74, poz. 836). Dodać w tym miejscu trzeba, że ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego charakter i przeznaczenie przewodów kominowych nie budzi wątpliwości. Sam fakt, że kanał wentylacyjny posiada, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, ślady osmalenia sadzą, nie przesądza o tym, że jest to kanał dymowy.
Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 62 ust. 6 pkt 1 i 2 Pr. bud. uprawnieni mistrzowie kominiarscy w trakcie kontroli stanu technicznego obiektu wykonali dymową próbę szczelności, która wykazała przebicie dymu z kanału dymowego do wentylacyjnego. Stąd też wysoce prawdopodobne jest występowanie sadzy właśnie w kanale wentylacyjnym. W tym stanie rzeczy postulowane przez skarżącą kasacyjnie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego właściwej specjalności, który jednoznacznie oceniłby przeznaczenie i charakter przewodu kominowego było zbędne dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Przewidziane w art. 78 § 1 i 2 k.p.a. uprawnienie strony podlega ograniczeniom ze względu na celowość i szybkość postępowania. Z tych względów nie podlegają przeprowadzeniu dowody zgłoszone przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy bądź zgłoszone przez stronę na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami, tak jak to miało właśnie miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Zgodzić się również trzeba z Sądem I instancji, że nieistotne z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji jest prowadzone sześć lat wcześniej postępowanie w sprawie stanu technicznego spornego obiektu zakończone decyzją organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2010 r. Wreszcie o wadliwości wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz podjętego przez Sąd I instancji wyroku nie może świadczyć fakt, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezgodna z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, czy też, że jej wykonanie będzie się wiązało z koniecznością poniesienia nakładów finansowych. Także subiektywne przekonanie skarżącej o niecelowości wydania decyzji czy eksponowany obszernie w toku całego postępowania sądowoadministracyjnego spór sąsiedzki nie mogły rzutować na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
Przypomnieć bowiem trzeba, że rola Sądu administracyjnego ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej, co Sąd wojewódzki orzekając o oddaleniu skargi uczynił.
Zarzut zaakceptowania przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji podniesiony w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej należało ocenić jako nieskuteczny, ponieważ nie został powiązany z jakimikolwiek przepisami prawa naruszonymi Sąd I instancji. Niezależnie od powyższych wadliwości konstrukcyjnych uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że treść rozważanego zarzutu stanowi w istocie rozwinięcie i powielenie zarzutu podniesionego w punkcie 1 skargi kasacyjnej.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia § 11 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999 r. nr 74, poz. 836). Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że wobec faktu, iż trzony kominowe i wentylacyjne (a więc także sporne przewody kominowe) stanowią część wspólną małej wspólnoty mieszkaniowej przy ul [...] w D., organ prawidłowo nałożył obowiązek uszczelnienia kanału wentylacyjnego zarówno na skarżącą kasacyjnie jak i D.W. Kominy i przewody instalacji wentylacji grawitacyjnej stanowią część wspólną budynku i żadna ze współwłaścicielek wyodrębnionych lokali mieszkalnych nie posiada indywidualnego tytułu prawnego do komina, czy znajdujących się w nim kanałów. Tylko bowiem w takim przypadku organ mógłby uczynić adresatem decyzji jedną ze stron niniejszego postępowania.
Zgodnie z art. 61 pkt 1 Pr. bud. to na współwłaścicielkach obiektu spoczywa obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Tym samym, skoro obowiązek utrzymywania przewodów kominowych w należytym stanie technicznych spoczywa na obu współwłaścicielkach, to niewątpliwie powinny one wykonać nałożony decyzją obowiązek, a także liczyć się z ewentualnymi konsekwencjami w przypadku niewykonania obowiązku wynikającymi z uruchomienia postępowania egzekucyjnego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.