Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1884/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D., A. N., M. N., J. N. i P. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniem biurowym na parterze na nieruchomości przy ul. [...] w P., na działce nr ewid. [...], oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. N. zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a. przedmiotowemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art 151 p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] stycznia 2020 r. dokonane zostały dowolnie, z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności w zakresie:
- a) ustalenia, że J. N. wyraził zgodę na wybudowanie przedmiotowego budynku na granicy ze swoją działką, w sytuacji, w której:
- • jego oświadczenie z [...] października 1994 r. miało charakter lakoniczny, nie wskazywało konkretnych wymiarów, oznaczenia projektu, umiejscowienia budynku,
- • zgodnie z wydrukiem treści zupełnej księgi wieczystej nieruchomości o nr [...], w chwili sporządzenia przedmiotowego dokumentu (oświadczenia z [...] października 1994 r. skarżący nie był właścicielem wskazanej nieruchomości), a w konsekwencji nie można uznać, ażeby właściciel nieruchomości, na której granicy wybudowano przedmiotowy budynek, wyraził zgodę na jego wybudowanie, a w szczególności w takiej postaci, w jakiej zostało to dokonane,
- b) ustalenia, że zmieniony projekt budowlany jest zgodny z wymogami techniczno-budowlanymi w sytuacji, w której oczywistym jest, że nie spełnia on wymogu zachowania odpowiedniej odległości od sąsiedniej działki należącej do J. N., uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto nie odpowiada warunkom sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, w sytuacji, w której przylega swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na działce sąsiedniej, albowiem jego ściana wykracza w znacznym zakresie poza granicę ściany budynku skarżącego,
- c) ustalenia, że przedmiotowy budynek został zaprojektowany jako budynek w zabudowie bliźniaczej, w sytuacji, w której faktycznie odbiega on w sposób istotny od budynku, do którego przylega, jest znacznie większy, wychodzący poza jego obręb, a w konsekwencji nie można uznać, że spełnia on warunki uznania go za budynek w zabudowie bliźniaczej;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- d) art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej została wydana w sposób prawidłowy, w sytuacji, w której w związku z brakiem zachowania odpowiedniej odległości od granicy dziatki sąsiadującej, brakiem właściwej zgody właścicieli działki sąsiadującej na zaniechanie zachowania wskazanej odległości, a także brakiem możliwości uznania budynku za budynek w zabudowie bliźniaczej, nie można stwierdzić ażeby zasadnym było zatwierdzenie wskazanego projektu,
- e) art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej została wydana w sposób prawidłowy w sytuacji, w której organ nie dokonał rzetelnego zbadania zgodności projektu z przepisami dotyczącymi usytuowania budynku w stosunku do działki sąsiadującej, która to bowiem analiza doprowadziłaby do wniosku, że projekt ten narusza wymogi określone w § 12 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia, albowiem budynek został usytuowany bez zachowania odpowiednio uregulowanej odległości od działki sąsiadującej (ust. 1), a także nie spełnił wymogów zastosowania odstępstwa od zachowania wskazanych odległości (ust. 3), albowiem nie przylega całą swoją powierzchnią ściany do budynku sąsiadującego i nie ma charakteru budynku w zabudowie bliźniaczej.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej jego pełnomocnikowi z urzędu, gdyż nie została ona opłacona w całości, ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przedmiotowy budynek został bez wątpienia posadowiony bez zachowania odpowiedniej odległości od granicy z działką skarżącego kasacyjnie – dokładnie na tej granicy, a budynek przylega do ściany budynku należącego do skarżącego kasacyjnie. Skoro więc usytuowanie budynku jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, to nie można się zgodzić, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wydał decyzję o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania wydanej w sprawie decyzji, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji jako posadowionej z naruszeniem przepisów dotyczących odległości między budynkami. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest jednak nieprawidłowe.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, na podstawie przeprowadzonej [...] maja 2013 r. kontroli budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniami biurowymi w parterze realizowanej przy ul. [...] w P., m.in., że na ww. działce trwa budowa obiektu – budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z pomieszczeniami biurowymi w parterze; wykonano fundamenty żelbetonowe, gęstożebrowy strop pomiędzy parterem i piętrem, ściany z porothermu (gr. 24 cm), przygotowywano strop do zalania; tablica informacyjna została umieszczona w widocznym miejscu; teren inwestycji odgrodzono; wykonano pomiary budynku: szer. ok. 7,21 m, dł. ok 26,24 m; okazano dziennik budowy z wpisem geodety Mirosława Jaśkowiaka, informującym o sprawdzeniu wcześniej wytyczonych fundamentów budynku. Zauważono zmiany w układzie ścian, zmiany w układzie otworów okiennych i działowych; nie wykonano kondygnacji piwnicy; ustalono, że obrys budynku jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym; okazano kopię zgody J. N. z [...] października 1994 r. na budowę domu w granicy posesji z działką przy ul. [...], potwierdzoną przez urząd Miasta P. za zgodność z oryginałem.
Organ pierwszej instancji ustalił też, że [...] kwietnia 1996 r. została wydana decyzja Prezydent Miasta P. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniami biurowymi w parterze dla inwestora, R. R. Następnie decyzję tę przeniesiono decyzją z [...] lutego 2012 r. na rzecz M. D., a decyzją z [...] stycznia 2013 r. na rzecz B. O. W dniu [...] listopada 2014 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę, w trakcie której stwierdził, że wykonano budynek o dwóch kondygnacjach (parteru i piętro); obiekt wykończono (w stanie deweloperskim); do wykonania został montaż grzejników, okładziny ścian i podłóg w pomieszczeniach; montaż armatury oraz roboty murarskie w otworze na piętrze w elewacji północno-zachodniej budynku; w stosunku do zatwierdzonego projektu decyzją pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1996 r. wprowadzono następujące zmiany: obrysu budynku od strony ul. [...] poprzez zlikwidowanie wnęki w kształcie trójkąta i wykonanie ściany w jednej płaszczyźnie; obrysu budynku od strony ul. [...] poprzez wykonanie ściany w parterze i na piętrze w jednej płaszczyźnie, pozostawiając jedynie wnękę przy drzwiach wejściowych parteru i piętra (do wysokości dachu); rezygnacja z kondygnacji piwnicy; wysokości budynku z projektowanej 8,10 m na ok.6,73 m (wysokość zmierzona w trakcie kontroli od nieuporządkowanego terenu); wykonano balkon na I piętrze od strony ul. [...].
Zasadnicze parametry wykonanego budynku zostały przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym wykonanym przez A. A. Układ pomieszczeń, poza kilkoma zmianami w ściankach działowych, jest zgodny z ww. projektem. Budynek posiada dwa lokale na parterze oraz jeden lokal na piętrze, a także pomieszczenie garażu na parterze; stwierdzono brak kontynuacji wpisów w dzienniku budowy od poprzedniej kontroli PINB z [...] maja 2013 r. pomimo realizacji znacznego zakresu robót od stanu surowego do wykończenia budynku w obecnym stanie. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną; zmierzono długość i szerokość obiektu: 26,50 m i 7,50 m; stwierdzono istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1996 r. oraz brak wykończenia styropianem tylnej ściany budynku. Organ ustalił, że właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w P. są B. i M. O. Nie prowadzono postępowania o wygaśnięcie decyzji z [...] kwietnia 1996 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na rzecz B. O. Inwestor, B. O., przy piśmie z [...] października 2018 r. przedłożył trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji przy ul. [...] w P., wykonując obowiązek wynikający z decyzji [...]WINB z [...] października 2017 r.
Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. [...]WINB nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym poprzez złożenie podpisu przez osobę przygotowującą informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; wskazanie danych technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem emisji zanieczyszczeń gazowych, pyłowych i płynnych z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się mając na uwadze, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami oraz dołączenie rysunku elewacji południowo-zachodniej projektowanego obiektu w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Przy piśmie z [...] sierpnia 2020 r. inwestor przedłożył cztery egzemplarze poprawionego projektu budowlanego zamiennego, w którym uzupełniono braki.
Stan faktyczny sprawy został zatem dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.
Jak słusznie podkreślił Sąd wojewódzki, decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego kończy postępowanie naprawcze, określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z 51 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepisy te znajdują zastosowanie w sytuacji, w której legalnie prowadzone roboty budowlane są realizowane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, zaś ich podstawowym celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Artykuł 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Nie ulega wątpliwości, że projekt budowlany zamienny podlega takiej samej ocenie organu, jak projekt budowlany złożony na początku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonany przez inwestora budynek jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji, w ramach wszczętego postępowania legalizacyjnego, na inwestora nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Inwestor wykonał ww. obowiązek, jak również odpowiedział na wezwanie organu zawarte w postanowieniu z 5 czerwca 2020 r. Na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (lub zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jak w niniejszej sprawie), organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267).
Należy podzielić stanowisko Sądu wojewódzkiego, że przedłożony (i uzupełniony na wezwanie organu) projekt budowlany zamienny jest kompletny, zgodny z wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych oraz został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego oraz wykonany zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609).
Ponadto projekt jest wykonany zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] stycznia 1995 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej budowie budynku mieszkalno-biurowego, dwukondygnacyjnego o powierzchni zabudowy 182 m2 i kubaturze 1092 m3 przy ul. [...] na dz. nr [...], ark. [...], obr. [...] w P. Ostatnie przesądza także o zgodności z przepisami przedmiotowej inwestycji w zakresie budowy w tzw. ostrej granicy z nieruchomością, której współwłaścicielem jest skarżący kasacyjnie. Fakt wybudowania inwestycji zgodnie z wydaną uprzednio decyzją o warunkach zabudowy sprawia też, że bez znaczenia jest argumentacja skarżącego kasacyjnie o wadliwości oświadczenia z 1994 r. o zgodzie na budowę w tzw. ostrej granicy.
Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, ale w razie spełnienia wskazanych w przepisach przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, a Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z przedstawioną w zaskarżonym wyroku oceną inwestycji i przyjmuje ją za własną.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.
Sąd drugiej instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.