Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 650/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. w Warszawie oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 71 ust. 1 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm., dalej jako "u.s.p.") w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchylającą decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Prezydenta m.st. Warszawy oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym przy ul. S. w Warszawie, na dz. nr ew.
A i B z obrębu 5-04-08, zaliczanego do XIII kategorii obiektów budowlanych. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że projekt jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nr [...] wydanej z up. Prezydenta m.st. Warszawy ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej z lokalem użytkowym i garażem podziemnym, przy ul. S. na dz. ew. A i B z obręb. 5-04-8 w Warszawie, przeniesionej decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] na rzecz firmy: [...] Sp. z o.o. oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wyjaśniającym wątpliwości co do treści decyzji nr [...] o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że projekt jest kompletny został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, należące do izby samorządu zawodowego, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego, posiada niezbędne opinie i uzgodnienia.
Podał, że projekt budowlany zawiera analizę nasłonecznienia budynków bezpośredniego sąsiedztwa opracowaną przez uprawnionego projektanta, z której wynika, że budynek przy ul. S. ma zapewnione nasłonecznienie w dniach równonocy w godz. od 10.00 do 11.30 oraz od 14.30 do 16.00, a okna pomieszczeń mieszkalnych w budynku ZNP przy ul. S. mają zapewnione nasłonecznienie w dniach równonocy w godz. od 9.00 do 13.00, co spełnia wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Organ I instancji dokonując analizy materiału dowodowego przedmiotowej sprawy stwierdził, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Dodał także, że inwestor złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz załączył stosowne dokumenty.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. S. oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego.
Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu powyższych odwołań od decyzji I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, że wszystkie wymagania wynikające z powyższego przepisu w niniejszej sprawie zostały spełnione. Organ II instancji wskazał, że analiza materiału dowodowego wykazała, że planowana inwestycja jest zgodna z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2007r. przeniesioną na rzecz inwestora decyzją z dnia [...] września 2007 r. oraz postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. wyjaśniającym wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2007 r. Podał, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku załączył projekt zagospodarowania działki spełniający wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. nr 120, poz. 1133). tj. na kopii aktualnej mapy zasadniczej poświadczonej za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę. Organ podkreślił, że załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego zostały załączone oświadczenia projektantów o kompletności projektu i sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawo budowlane).
Nadto, projekt budowlany uzyskał uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcą ds. sanitarno-higienicznych, rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy. Działka, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej od ul. S. Projekt budowlany zawiera analizę nasłonecznienia budynków bezpośredniego sąsiedztwa opracowaną przez uprawnionego projektanta, z której wynika, że projektowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z par. 13 ust. 1 i 3 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W decyzji organ odwoławczy wymienił dołączone do projektu budowlanego opinie, decyzje i uzgodnienia. Wojewoda Mazowiecki odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniach i uznał je za bezpodstawne. Wyjaśnił, że sugestie dotyczące zagrożenia dla życia i majątku właścicieli zlokalizowanych w pobliżu lokali z powodu katastrofy budowlanej nie mają żadnego potwierdzenia w dokonanych w toku postępowania ustaleniach.
Inwestor przedłożył wymaganą w § 206 ww. rozporządzenia ekspertyzę techniczną budynków sąsiadujących z projektowaną zabudowaną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego K.K.. Podkreślił, że przedmiotowa ekspertyza stanowi pełne i kompleksowe opracowanie, które jednoznacznie potwierdza zgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu odwoławczego brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania niezależności biegłego i zarzucania mu braku obiektywizmu. Ponadto zaznaczył, iż ustawa Prawo budowlane wymaga, aby za każdy projekt budowlany był odpowiedzialny projektant konkretnego obiektu budowlanego. Kontrola projektu dokonywana przez organ ma wyłącznie charakter formalny, jej zakres wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawo budowlane, zaś naruszenie przez projektanta w sposób rażący zasad określonych w art. 5 Prawa budowlanego prowadzi do możliwości zastosowania sankcji określonych w art. 93 pkt 1 Prawa budowlanego.
Wojewoda nadmienił również, iż Prezydent m. st. Warszawy w jednym z warunków prowadzenia robót budowlanych (pkt 1) nałożył na inwestora obowiązek zapewnienia stałego monitoringu obiektów istniejących, sąsiadujących z terenem inwestycji. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że w sytuacji, gdyby wyniki monitoringu, którym będą objęte budynki sąsiadujące, w tym także budynek przy ul. S., wskazywały na zbliżenie się przemieszczeń gruntu do wielkości określonych w zaleceniach Instytutu Techniki Budowlanej należy opracować projekt czasowego zabezpieczenia sąsiedniego budynku.
W ocenie organu II instancji nie zachodzi także potrzeba nałożenia na inwestora obowiązku zawarcia umów cywilnoprawnych z właścicielami budynków znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w kwestii naprawy szkód powstałych w trakcie realizacji budowy. Wskazał, że kwestie te reguluje Kodeks cywilny i na jego podstawie osoba pokrzywdzona będzie mogła dochodzić swoich roszczeń na drodze powództwa cywilnego. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy nie stwierdził naruszeń i niezgodności planowanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, na podstawie których wydana została decyzja zezwalająca na budowę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Związek Nauczycielstwa Polskiego z siedzibą w Warszawie oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. S. w Warszawie. Związek Nauczycielstwa Polskiego z siedzibą w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem obowiązku wydania przez organ decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę z uwagi na dyspozycję art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do prawidłowego określenia listy uczestników postępowania. Zdaniem strony skarżącej inwestor nie przedłożył uzgodnionych projektów branżowych przekładek istniejącej na terenie inwestycji infrastruktury (osiedlowa sieć ciepłownicza, kabel elektroenergetyczny, sieć gazowa, sieć kanalizacyjna, kanalizacyjna teletechniczna). Nie złożył ekspertyzy technicznej dotyczącej wpływu inwestycji na budynki sąsiednie oraz wpływu inwestycji na funkcjonowanie przewodów kominowych przylegających budynków.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Mazowiecki podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. wskazał, iż uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły co czyni skargi niezasadnymi. Sąd I instancji wyjaśnił, iż podstawowym zadaniem organu architektoniczno-budowlanego udzielającego pozwolenia na budowę jest zbadanie zamierzenia inwestycyjnego w zakresie jego zgodności z przepisami Prawa budowlanego (art. 32 oraz 35 Prawa budowlanego) oraz przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, że projekt jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta m.st.
Warszawy ustalającej warunki zabudowy, projekt jest kompletny, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, posiada niezbędne opinie i uzgodnienia, spełnia wymogi określone w art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt budowlany zawiera także analizę nasłonecznienia budynków bezpośredniego sąsiedztwa opracowaną przez uprawnionego projektanta, z której wynika, że projektowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z § 13 ust. 1 i 3 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd I instancji zaznaczył, iż żadna ze stron postępowania nie przedstawiła w toku postępowania dowodów podważających ustalenia tej analizy, a w związku z tym organ dokonał jej oceny jako jedynego dowodu na te okoliczność.
Sąd I instancji przytaczając treść § 8 ust. 3 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego określającego co powinna zawierać część rysunkowa projektu zagospodarowania działki objętej inwestycją stwierdził, iż w tym zakresie także projekt podlegający zatwierdzeniu przez organ architektoniczno-budowlany nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do zarzutów skargi ZNP Sąd zauważył, iż wykraczają one poza interes prawny przysługujący tej stronie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W brew stanowisku ZNP organ I instancji w decyzji o pozwoleniu na budowę określił obszar oddziaływania inwestycji wskazując, iż obejmuje on działki nr ew. A, B (objęte inwestycją), C, D, E, i F w obrębie 5-04-08. ZNP pozostaje użytkownikiem wieczystym działki F znajdującej się w obszarze oddziaływania oraz działki nr ew. G, która w tymże obszarze się nie znajduje.
Legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, który w tym przypadku oznacza, że ze skargą może wystąpić co do zasady podmiot, który ma oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu. Nie kwestionując uprawnienia ZNP do wniesienia skargi Sąd I instancji wskazał, iż zarzuty na których się opiera mogą z istoty dotyczyć jedynie interesu prawnego tego skarżącego (w tym przypadku dotyczących działki nr F). Tymczasem podstawowe zarzuty ZNP dotyczą niepełnego ustalenia kręgu podmiotów biorących udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Zdaniem bowiem skarżącego ze względu na głębokie wykopy oraz konieczność wykonania nowej lokalizacji tzw. przekładek podziemnych infrastruktury technicznej (sieć ciepłownicza, kable elektroenergetyczne, sieć gazowa, sieć kanalizacyjna i kanalizacja teletechniczna) należy poszerzyć krąg nieruchomości, które znajdują się w zasięgu przedmiotowej inwestycji o nieruchomości położone przy ul. S. 1/3, 4 i 4A, ul. J. 1 i 3 oraz ul. W. 31/33.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty te nie mogły być przez brane pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy niniejszej, bowiem uprawnienie do kierowania skargi w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób zastrzeżone zostało dla prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności. Tym bardziej, iż każdy z podmiotów mających przymiot strony a pominięty w postępowaniu bez własnej winy ma zagwarantowane prawo poszukiwania ochrony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, iż skarga Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. S. w Warszawie koncentruje się na zarzucie, niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem Nr [...].
Jednocześnie skarżąca Wspólnota kwestionuje ustalenia zawarte w ocenie wpływu inwestycji na budynki sąsiednie. Prezydent m.st. Warszawy ww. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. zawiesił na żądanie strony prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działkach nr ew. A i B z obrębu 5-08-04 przy ul. S. w Warszawie, które następnie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 97 § 2 ustawy z podjął na wniosek Spółki [...] sp. z o.o. z dnia 26 lutego 2010 r. W ocenie Sądu I instancji należy domniemywać, iż skarżąca Wspólnota w skardze chciała podnieść kwestię wykonania postanowienia z dnia [...] października 2010 r. na podstawie którego Prezydent m.st. Warszawy nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji poprzez ocenę wpływu inwestycji na budynki sąsiednie z uwzględnieniem struktury budynków oraz odniesieniem się do materiałów archiwalnych, będących w posiadaniu urzędu.
Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 22 października 2010r. inwestor odniósł się do udostępnionej mu dokumentacji archiwalnej "Aktualizacja projektu remontu budynku mieszkalnego przy ul. S. (aktualnie S.)" opracowanej w 1997r. Jednocześnie dokonano ponownych oględzin sąsiadujących z inwestycja budynków. Inwestor wskazał na brak zmian w obrębie elementów konstrukcji budynku przy ul. S., a jedyne różnice w stosunku do ekspertyzy zawartej w tomie 6 projektu dotyczą opisu stropu. Mając tę bardziej niekorzystną ocenę stropów na uwadze, inwestor wprowadził możliwość zabezpieczenia budynku poprzez spięcie budynku ściągami na dwóch poziomach budynku, wskazując, iż w dokumentacji wykonawczej zostanie opracowany projekt wzmocnienia budynku w sytuacji, w której wyniki monitoringu wskazywałyby na zbliżenie się przemieszczeń gruntu do wielkości określonych w zaleceniach Instytutu Techniki Budowlanej - wówczas należy opracować projekt czasowego zabezpieczenia budynku.
Szczególne zalecenia dla realizacji robót posadowienia projektowanej zabudowy na działkach A i B przy budynku przy ul. S. znalazły wyraz w uzupełnieniu oceny stanu technicznego budynków sąsiadujących z inwestycją sporządzonym przez posiadającego stosowne uprawnienia mgr inż. K.K. w dniu 22 października 2010r., a stanowiącym część projektu budowlanego. Sąd I instancji wyjaśnił, że okoliczności te zostały uwzględnione przez organ I instancji co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. Sąd uznał za chybiony zarzut Wspólnoty o niewykonaniu przez inwestora postanowienia z dnia [...] października 2010 r. Sąd zauważył, iż ze względu na usytuowanie inwestycji oraz stan techniczny zwłaszcza budynku przy ul. S., Prezydent m. st. Warszawy w jednym z warunków prowadzenia robót budowlanych (pkt 1) nałożył na inwestora obowiązek zapewnienia stałego monitoringu obiektów istniejących, sąsiadujących z terenem inwestycji.
Sąd I instancji stwierdził, iż argumentacja skargi oraz odwołania Wspólnoty opiera się w dużej mierze na kwestionowaniu ustaleń wynikających z oceny stanu technicznego sąsiednich budynków autorstwa mgr inż. K.K. jednak bez odwołania się do przeczącym tym ustaleniom dowodów, a przede wszystkim bez przedstawienia odmiennej ekspertyzy, która miałaby stanowić podstawę oceny organu architektoniczno-budowlanego, skutkującej odmową udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa ul. S. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] wydanej z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wobec osoby nie będącej stroną w sprawie w myśl art. 28 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. w Warszawie i uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Nadto wniesiono o wstrzymanie wykonania ww. decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie począwszy od postępowania administracyjnego w nieprawidłowy sposób określony został krąg podmiotów które winny były być stronami w sprawie. Tak organ administracji, jak i WSA nie uwzględniły przepisów ustawy o własności lokali, w szczególności art. 6 zgodnie, z którym wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa może co prawda nabywać prawa i zaciągać zobowiązania w swoim imieniu, jednakże czyni to zawsze na rzecz właścicieli lokali ją tworzących, i tylko w zakresie utrzymania nieruchomości wspólnej. Wspólnota mieszkaniowa jest w istocie formą zarządu współwłasnością, jaką jest część wspólna nieruchomości; wynika to jednoznacznie z art. 17 ww. ustawy, utożsamiającym odpowiedzialność wspólnoty z odpowiedzialnością właścicieli lokali (nie można bowiem powiedzieć, aby część wspólna nieruchomości była własnością wspólnoty - jest to klasyczny przypadek współwłasności przymusowej).
Zdaniem skarżącej postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczyło współwłasności w nieruchomości przy ul. S. jako takiej. Interesu prawnego w sprawie nie ma Wspólnota mieszkaniowa, ale jej członkowie - właściciele lokali w nieruchomości przy ul. S. Na potwierdzenie powyższego twierdzenia przywołano wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1935/99. Zdaniem skarżącej kasacyjnie poza zarządem nieruchomością wspólną - wspólnota nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani też sądowoadministracyjnego, podnosi także, iż art. 29 k.p.a., ogranicza krąg podmiotów mogących być stroną do osób fizycznych i prawnych tym samym brak jest możliwości dokonania rozszerzającej interpretacji tego przepisu poprzez przyjęcie, że wspólnota może być stroną także i w innych postępowaniach. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania dotyczy praw współwłaścicieli - członków wspólnoty mieszkaniowej.
Sposób, w jaki współwłasność tychże osób jest zarządzana, nie ma żadnego wpływu na postępowanie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie stronami postępowania powinni być właściciele lokali w nieruchomości przy ul. S., a nie wspólnota mieszkaniowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem art. 28 k.p.a. wobec osoby niebędącej stroną w sprawie.
Wskazać należy, że krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli wyodrębnionych lokali tworzy wspólnotę mieszkaniową, kierowaną przez wybrany zarząd. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach pomiędzy wspólnotą, a właścicielami poszczególnych lokali (art.21 ust.1 ustawy o własności lokali).
Zatem w sytuacji, gdy na nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, co do zasady stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest wspólnota, którą reprezentuje zarząd, a właściciele lokali mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, o ile wykażą oni istnienie własnego interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68) wyjaśnił, że w celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków. Pogląd ten zachował aktualność w orzecznictwie (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12, z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 729/09, publik: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy zatem podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z przytoczonego na wstępie art. 6 ustawy o własności lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 419/10, z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 627/06 publik: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko bowiem w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym, takich jak wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie.
W niniejszej sprawie właściciele lokali mieszkalnych w budynku przy ul. S. nie wyrazili woli samodzielnego występowania obok reprezentującego ich Zarządu Wspólnoty, stąd nie można czynić zarzutów organom administracji nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Bowiem to właściciel poszczególnego lokalu powinien wykazać swój indywidualny interes prawny podlegający ochronie odnośnie wpływu planowanej na sąsiedniej nieruchomości inwestycji na jego własne prawa mieszkaniowe. Dopuszczając istnienie przymiotu strony właściciela lokalu niezależnie od wspólnoty ogółu mieszkańców w sposób nie budzący wątpliwości skonkretyzować należy materialnoprawną podstawę jego legitymacji, co oznacza konieczność wskazania konkretnej normy jako źródło indywidualnego interesu prawnego tego podmiotu, odrębnego od interesu właściciela lokalu jako członka wspólnoty mieszkaniowej.
Z tego względu nie można podzielić argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, iż stronami w niniejszej sprawie powinni być właściciele lokali w nieruchomości przy ul. S., a nie wspólnota mieszkaniowa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.