Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r. oddalił skargę J. O. i H. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
P. i wspólnicy sp. j. z siedzibą w W. (dalej jako Spółka) wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Siedlcach z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w S. przy ul. W. Starosta Sokołowski decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz konieczność zbadania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego (uwzględniając pismo Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej Departamentu Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 2013 r. dotyczące zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Sokołowski postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o projekt budowlany sporządzony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
W wyznaczonym terminie Spółka przedłożyła projekt budowlany uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i stwierdziła, że projektowany obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Starosta Sokołowski decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek wynikający z postanowienia z [...] listopada 2013 r. nie został spełniony, gdyż w dalszym ciągu uzupełniony projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sterdyń. Dodał, że wziął pod uwagę także pismo Ministerstwa Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z [...] stycznia 2014 r. uchylił decyzję Starosty Sokołowskiego z [...] listopada 2013 r. w całości i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 450/14 uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że projektowany budynek jest budynkiem wolnostojącym, a więc może być jedynie traktowany jako inny budynek przeznaczony na usługi i to jedynie usługi nieuciążliwe. Z uwagi na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Sterdyń uchwalony uchwałą Rady Gminy Sterdyń Nr XIV/75/08 z 19 lutego 2008 r. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 131, poz. 4599) przewiduje także tereny o szczególnym przeznaczeniu na usługi oznaczone symbolem "U", jak i tereny zabudowy usługowej i produkcyjnej oznaczone "PU", zabudowę mieszkaniową jednorodzinną należy uznać za dominującą na terenie oznaczonym "MN". Na terenie "MN" przewidziana jest również zabudowa usług z zaznaczeniem, że funkcja usługowa dotyczy wyłącznie usług nieuciążliwych.
Sąd wskazał, że organ odwoławczy winien przeprowadzić analizę, czy na terenie "MN", na którym położona jest działka nr [...], jest dopuszczalna lokalizacja obiektu pełniącego funkcję nie tylko usługową, ale także handlową. Ocenie ponadto należy poddać, czy tego rodzaju obiekt wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianą w projekcie budowlanym ze względu na jego rodzaj, wielkość, powierzchnię użytkową, konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej, spełniać będzie warunek nieuciążliwości przewidziany w planie miejscowym.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] października 2014 r., na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: k.p.a.) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409; dalej jako: Prawo budowlane), uchylił decyzję organu I instancji w całości i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił Spółce pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Sterdyń. Wskazał, że § 38 ust. 2 powyższego planu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "MN" ustala funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu: 1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 2) teren zabudowy usług nieuciążliwych: funkcja usługowa może być realizowana w budynkach mieszkalnych oraz w innych budynkach przeznaczonych na usługi. Organ odwoławczy powołał się na pismo Wójta Gminy Sterdyń z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzające, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Sterdyń.
Ponadto Wojewoda Mazowiecki wskazał, że inwestor [...] września 2014 r. dołączył do akt sprawy opinię techniczną w zakresie uciążliwości przedmiotowego obiektu na działki sąsiednie. Z opinii tej wynika, iż przedmiotowy obiekt został zaprojektowany zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Dodał, że projektowany budynek handlowo-usługowy wraz z infrastrukturą towarzyszącą będzie świadczył podstawowe usługi zaspokajające potrzeby mieszkańców. Podkreślił też, że przedmiotowy obiekt nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. O. i H. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili organowi naruszenie: przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 35 Prawa budowlanego, art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym podstawowych zasad procedury administracyjnej: art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a ponadto w myśl art. 153 p.p.s.a. uwzględnia wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 450/14.
Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że zgodność przedmiotowej inwestycji z tymże planem potwierdził również Wójt Gminy Sterdyń pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zdaniem Sądu Wojewoda Mazowiecki zasadnie uznał, że przedmiotowy obiekt został zaprojektowany zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że uciążliwość przedmiotowej inwestycji wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie będzie wykraczała poza działkę inwestora, co potwierdza opinia techniczna z dnia [...] września 2014 r. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W konkluzji Sąd podzielił stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że inwestor wypełnił wszystkie nałożone na niego obowiązki, a zatwierdzony projekt czyni zadość wymogom określonym w przepisach prawa. Stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł H. O., zaskarżając wyrok w całości.
Sądowi pierwszej instancji zarzucił:
- I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie narusza:
- 1) art. 35 Prawa budowlanego - poprzez uznanie, iż zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 38 ust. 2 odnoszący się do możliwości zabudowy działki nr [...] budynkiem przeznaczonym na usługi nieuciążliwe, ma zastosowanie do budynku handlowo-usługowego o pow. zabudowy 513,20 m2 kategorii XVII oraz pominięcie przy rozstrzyganiu stanowiska Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odnośnie do braku możliwości umiejscowienia zjazdu z działki dla projektowanej inwestycji na drogę krajową uwidocznionego w planie zagospodarowania działki, który jest integralną częścią projektu budowlanego,
- 2) art. 29 ustawy o drogach publicznych - poprzez zaakceptowanie projektu zagospodarowania działki w zakresie wykonania nowego zjazdu z działki przed uzyskaniem pozwolenia na budowę od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad,
- 3) art. 153 p.p.s.a. - poprzez niedostateczne uwzględnienie przy orzekaniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 450/14, a także nie narusza podstawowych zasad postępowania administracyjnego: wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności stanowiącej odzwierciedlenie art. 7 Konstytucji RP, wyrażonych w art. 7 k.p.a. zasad: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w związku z art. 77 i nast. k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyrażonych w art. 8 k.p.a. zasad: pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz oddziaływania państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli, poprzez m.in. wydanie skarżonej decyzji bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego w sprawie;
- II. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sformułowanych zarzutów, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w szczególności przyjęcia, że stanowisko Wójta Gminy Sterdyń wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Sterdyń w sytuacji, gdy Wójt Gminy nie ma uprawnień do dokonywania interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz H. O. kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2015 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 35 Prawa budowlanego oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych stwierdzić należy, iż są one wadliwie sformułowane. Nie precyzują bowiem jakie konkretnie jednostki redakcyjne tych artykułów – w opinii skarżącego kasacyjnie – zostały naruszone. Zauważyć wypada, że art. 35 Prawa budowlanego dzieli się na osiem ustępów, a jego ust. 1 posiada cztery punkty. Art. 29 ustawy o drogach publicznych ma pięć ustępów, a jego ust. 3 ma dwa punkty.
Niezależnie od powyższego, mając na uwadze, że zarzucając naruszenie art. 35 Prawa budowlanego skarżący kasacyjnie podał, iż miało ono nastąpić w szczególności poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z § 38 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podkreślić trzeba, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji należycie problematykę tę rozważył prawidłowo uznając, że inwestycja ta nie narusza unormowań planu miejscowego. W planie tym teren zainwestowania oznaczony jest symbolem "MN", a w myśl § 38 ust. 2 pkt 2 planu, funkcja zabudowy i zagospodarowania tego terenu, to teren zabudowy usług nieuciążliwych, przy czym funkcja usługowa może być realizowana w budynkach mieszkalnych oraz w innych budynkach przeznaczonych na usługi. Nie budzi wątpliwości, że handel to rodzaj usług, a kwestia ewentualnej uciążliwości działalności, która ma być prowadzona w projektowanym obiekcie budowlanym została szczegółowo zbadana przez organ odwoławczy.
W tym zakresie organ przeanalizował przedłożoną przez inwestora opinię techniczną dotyczącą uciążliwości przedmiotowego obiektu na działki sąsiednie i ustalił, że uciążliwość ta nie będzie wykraczała poza działkę inwestora oraz że obiekt ten nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalenie to ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia analizowanej kwestii, gdyż zgodnie z § 2 pkt 13 miejscowego planu, ilekroć w uchwale tej jest mowa o usługach nieuciążliwych – należy przez to rozumieć obiekty budowlane, pomieszczenia w budynkach o innych funkcjach oraz urządzenia przeznaczone do działalności w zakresie obsługi ludności, nie zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko według przepisów odrębnych. Realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie będzie zatem naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do dalszej argumentacji skarżącego kasacyjnie co do naruszenia art. 35 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie stanowiska Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej co do braku możliwości umiejscowienia zjazdu z działki dla projektowanej inwestycji na drogę krajową, zauważyć wypada, że – dotycząc umiejscowienia zjazdu – wiąże się ona z kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej – naruszenia art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez zaakceptowanie projektu zagospodarowania działki w zakresie wykonania nowego zjazdu z działki przed uzyskaniem pozwolenia na budowę od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Stosownie do art. 29 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust.
5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;
2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (ust. 3). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (ust. 5).
Z projektu budowlanego wynika, że przewidziany w nim zjazd, to "zjazd z drogi istniejący" (s. 26 projektu). Skoro zatem jest to zjazd istniejący, to nie jest to zjazd nowy, budowany dopiero lub przebudowywany. Nie dotyczą go więc wymogi określone w art. 29 ustawy o drogach publicznych i w art. 35 Prawa budowlanego. Zauważyć przy tym wypada, że problematyka zjazdu nie była wcześniej przez nikogo kwestionowana, zapewne z uwagi na fakt, że chodziło o zjazd już istniejący.
Powyższe zarzuty nie znajdują więc usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, przy orzekaniu w niniejszej sprawie uwzględniono ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 450/14. Stosownie do wymogów określonych w powyższym wyroku przeprowadzono analizę, czy na terenie "MN" jest dopuszczalna lokalizacja obiektu pełniącego funkcję nie tylko usługową ale także handlową oraz oceniono, czy tego rodzaju obiekt wraz z infrastrukturą towarzyszącą spełniać będzie warunek nieuciążliwości.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 "i nast." k.p.a. Sąd wziął przy tym pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i sformułowane zarzuty, nie pomijając żadnych istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Nie naruszył zatem art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a.
Co do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że wadliwe było przyjęcie, iż stanowisko Wójta Gminy Sterdyń wyrażone w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Sterdyń w sytuacji, gdy Wójt Gminy nie ma uprawnień do dokonywania interpretacji zapisów planu miejscowego, podkreślić trzeba, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji nie uznał stanowiska Wójta za wiążące go, samodzielnie przeprowadzając ustalenia w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wskazując przy tym, że również w ocenie Wójta Gminy Sterdyń inwestycja ta jest zgodna z planem miejscowym. Ani organ II instancji, ani Sąd I instancji nie poprzestał na samym stanowisku Wójta, samodzielnie dochodząc do takim samych wniosków.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.