Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], Starosta K. na podstawie art. 47 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) orzekł na rzecz B. M., właścicielki działki nr [...], położonej przy ul. [...] w C., o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki nr [...], należącej do A. M., w celu wykonania prac dociepleniowych szczytu budynku mieszkalnego, stanowiącego własność wnioskodawcy, w terminie od dnia 20 maja 2013 r. do dnia 25 maja 2013 r. Organ określił przy tym szczegółowo granice i warunki korzystania z nieruchomości nr [...] poprzez wyznaczenie pasa przy granicy z działką nr [...] o szerokości 1,20 m i długości ok. 17,70 m dla ustawienia rusztowań wzdłuż budynku mieszkalnego inwestora, obowiązek zabezpieczenia nieruchomości skarżącej przed zabrudzeniem, uszkodzeniem i innymi szkodami, zezwolenie na zajęcie w czasie montażu i demontażu rusztowań pasa o szerokości 2,20 m od granicy frontowej (od strony ul. [...]) i długości 17,70 m, licząc od początku budynku mieszkalnego na działce nr [...], docieplenie ściany styropianem o grubości 6 cm i położenie masy utwardzającej na powierzchni 32,68 m2, co będzie stanowiły wypełnienie uskoku widocznego w ścianie, położenie tynku szlachetnego na ścianie budynku mieszkalnego o powierzchni 125,52 m2 oraz rozebranie rusztowania i doprowadzenie zajętego terenu do stanu poprzedniego.
Organ zobowiązał zarazem inwestora, by ten po zakończeniu robót doprowadził teren nieruchomości A. M. do stanu pierwotnego, a ewentualne szkody powstałe w wyniku korzystania z tejże nieruchomości zostały naprawione zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
W uzasadnieniu Starosta K. wyjaśnił, że pismem z dnia 19 sierpnia 2009 r. B. M. zwróciła się do A. M. z prośbą o wyrażenie zgody na wejście na teren działki nr [...] w celu wykonania w okresie od dnia 14 września 2009 r. do dnia 30 września 2009 r. szczegółowo wymienionych prac. W odpowiedzi z dnia 31 sierpnia 2009 r. A. M. oświadczyła, że wejście na teren jej nieruchomości nie jest możliwe z uwagi na prowadzone roboty budowlano-remontowe, przewidziane do 2010 r. włącznie. Wobec tego w dniu 7 września 2009 r. B. M. zwróciła się z prośbą o zapewnienie możliwości wejścia na teren nieruchomości należącej do A. M. w celu ustawienia rusztowań i wykonania prac dociepleniowych w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w okresie od dnia 28 września 2009 r. do dnia 2 października 2009 r. W dniu [...] września 2009 r. organ wydał pozytywną dla B. M. decyzję, która jednak została następnie uchylona decyzją Wojewody W. z dnia [...] listopada 2009 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.
W toku postępowania inwestor dokonał zmiany terminu realizacji planowanych prac, natomiast A. M. oświadczyła raz jeszcze, że nie zgadza się na wejście B. M. na teren jej posesji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Starosta K. orzekł o niezbędności wejścia na teren działki nr [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2010 r.
Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2010 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. W toku ponownego rozpoznawania sprawy A. M. przekazała informację o protokole granicznym z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz kopię pisma informującego o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do granicy pomiędzy działką nr [...] i [...]. W dniu 4 kwietnia 2012 r. B. M. oświadczyła natomiast, że prace budowlane zamierza realizować w okresie od dnia 20 do 25 maja 2013 r. Biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w cytowanym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r., organ rozważył kwestię, czy planowane prace nie zostały już wcześniej wykonane. W tej mierze Starosta K. uznał, że docieplenie, które zostało wykonane wcześniej, dotyczy prac przeprowadzonych po uprzednim uzyskaniu zgody, którą strony spisały między sobą w dniu 12 stycznia 2009 r. Obecny wniosek dotyczy natomiast kolejnego etapu prac w postaci uzupełnienia uskoku istniejącego w elewacji.
Ponadto, podnoszona przez A. M. kwestia protokołu granicznego nie mogła być brana pod uwagę w toczącym się aktualnie postępowaniu. Z treści tego protokołu wynika, że budynek inwestora jest usytuowany w sposób umożliwiający docieplenie ściany obiektu styropianem o grubości 6 cm. W dniu 25 maja 2012 r. A. M. ponownie oświadczyła, że nie wyraża zgody na wejście na teren jej posesji. W tej sytuacji organ uznał, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 47 powołanej ustawy – Prawo budowlane. Wejście na teren działki nr [...] jest bowiem konieczne w celu wykonania prac zewnętrznych na ścianie szczytowej budynku położonego na działce nr [...] ze względu na brak innej możliwości przeprowadzenia tych prac oraz brak porozumienia pomiędzy stronami.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny, dodając zarazem, że w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2010 r. Sąd przesądził, że wykonanie przedmiotowych prac jest możliwe jedynie z pasa działki nr [...]. W wyroku tym wskazano ponadto, że strony nie osiągnęły porozumienia co do możliwości wejścia na nieruchomość A. M. Podczas ponownego rozpatrywania wniosku inwestora po wydaniu powyższego wyroku organ I instancji ustalił dokładny zakres robót budowlanych, który polega na dociepleniu części ściany szczytowej oraz otynkowaniu tejże ściany. Ocieplenie części budynku ma przy tym dotyczyć części jeszcze nieocieplanej. Na tle materiału zgromadzonego w aktach sprawy należy uznać, że inwestor nie uzyskał zgody właściciela działki nr [...] na wejście na teren tej posesji. W umowie zawartej w dniu 12 stycznia 2009 r. pomiędzy inwestorem i skarżącą mowa jest o wykonaniu termoizolacji tylko części budynku położonego na działce nr [...], tj. od wysokości pierwszego piętra.
Aktualnie omawiane roboty budowlane nie zostały zatem objęte powołaną umową i stanowią w istocie kontynuację rozpoczętych wtedy prac. Wojewoda W. ocenił, że organ I instancji szczegółowo opisał rodzaj i zakres zamierzonych prac oraz warunki korzystania z nieruchomości należącej do A. M. Pismem z dnia 4 listopada 2012 r. A. M. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez wyjaśnienie sprawy w sposób mało wnikliwy, polegający na zajęciu przez organ II instancji błędnego stanowisko co do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz art. 47 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 47 powołanej ustawy jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor obowiązany jest przed rozpoczęciem robót uzyskać stosowną zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu albo uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia powyższych warunków właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku rozstrzyga, w drodze decyzji administracyjnej, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.
Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r., w świetle którego realizacja zamierzonych przez inwestorkę prac budowlanych jest możliwa tylko od strony pasa działki sąsiedniej, należącej do A. M. Sąd wywiódł, że taki pogląd znajduje również swoje odzwierciedlenie w materialne dowodowym – mapa zasadnicza, szkic graniczny, dokumentacja fotograficzna.
Sąd argumentował, że z powołanego wyroku z dnia 13 października 2011 r., jak i z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że strony nie osiągnęły porozumienia w przedmiocie wejścia inwestora na teren działki nr [...]. Konkluzję tę potwierdza odpowiedź A. M. z dnia 31 sierpnia 2009 r. na pismo B. M. z dnia 19 lipca 2009 r.. Ponadto, skarżąca konsekwentnie w toku postępowania podkreślała, że nie zgadzała się na wykonanie zamierzonych prac – odwołanie z dnia 6 października 2009 r., pismo z dnia 19 października 2009 r., odwołanie z dnia 5 maja 2010 r. oraz pismo z dnia 16 marca 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w odwołaniu z dnia 5 maja 2010 r. oraz w piśmie z dnia 1 kwietnia 2012 r., planowane obecnie prace budowlane nie były wcześniej zrealizowane. Wprawdzie w piśmie z dnia 12 stycznia 2009 r. strony zawarły uzgodnienie co do wejścia na teren działki nr [...], lecz porozumienie to dotyczyło inwestycji polegającej na dokonaniu izolacji termicznej budynku inwestora od pierwszego piętra w górę; grubość izolacji miała wynosić 5 cm. Pomiędzy opisaną powyżej inwestycją a złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem inwestora nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa. Uwagi te znajdują zarazem swoje potwierdzenie także w załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej.
Sąd I instancji podkreślił, że możliwość uzyskania zezwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej – zarówno w drodze uzgodnienia stron, jak i w drodze decyzji administracyjnej – nie ma charakteru jednorazowego. O ile zostaną spełnione warunki opisane w art. 47 powołanej ustawy – Prawo budowlane, inwestor może wielokrotnie występować o uzyskanie takiego zezwolenia. Dlatego też fakt wyrażenia wcześniej zgody przez skarżącą na dokonanie ocieplenia części budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie zamykał możliwości uzyskania przedmiotowego zezwolenia w odniesieniu do prac polegających na ociepleniu pozostałej części tego budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek B. M. o udzielenie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości należącej do skarżącej był usprawiedliwiony i zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ I instancji w sposób wystarczająco dokładny określił rodzaj i zakres zamierzonych robót budowlanych, precyzując zarazem stopień ingerencji w przysługujące A. M. prawo własności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 47 ust. 1-3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 6 Prawa budowlanego, co doprowadziło do oddalenia skargi i uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 47 ustawy, podczas gdy przesłanki takie nie zaistniały.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 1,3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przed Sądem postępowania w sposób umożliwiający zastosowanie kontroli działalności administracji publicznej, w szczególności niezbadanie, czy prace, których wykonanie uwarunkowane jest wejściem na teren działki sąsiedniej zostały zgłoszone przez inwestora lub uzyskały pozwolenie na ich wykonanie,
- - art. 7, 8, 80, 107 § 3, 138 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów skargi oraz nierozpatrzenie sprawy zgodnie z przepisami.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że prace wykonywane na działce sąsiedniej będą wykraczały poza granice działki inwestora. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu oparcia przez organ rozstrzygnięcia na nieustalonym w sposób prawidłowy stanie faktycznym sprawy, jak również do zarzutu samowolnego naruszenia przez inwestora granicy pomiędzy należąca do niego nieruchomością, a nieruchomością skarżącego.
Zdaniem A. M. decyzja nie powinna stwarzać możliwości powstania szkód spowodowanych przekroczeniem granicy planowanej inwestycji. Sąd zaś nie odniósł się do zarzutu przesunięcia punktów granicznych. Taka decyzja utrudni wykonywanie przez skarżącą prawa własności nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. M. wniosła o jej oddalenie, wywodząc, że zachowane zostały wszystkie przepisy prawa budowalnego, a samowolne naruszenie granicy nigdy nie miało miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podstawę prawną wydania decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu stanowi art. 47 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 47 ust. 1 powołanej ustawy jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Przepis art. 47 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, iż w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni i zastosowania powołanych powyżej przepisów jest nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie przez organ decyzji uznającej za niezbędne wejście inwestorki B. M. na teren sąsiedniej nieruchomości, należącej do skarżącej kasacyjnie w celu wykonania wyszczególnionych w niej prac budowlanych.
Należy zgodzić się zarówno z organami administracji orzekającymi w sprawie, jak i z Sądem I instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia między stronami sposobu, zakresu i terminu korzystania przez inwestora z nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., oznaczonej jako działka nr [...], w celu wykonania prac dociepleniowych należącego do A. M. budynku mieszkalnego.
Uzasadnienie skargi kasacyjniej zmierzające do wykazania, że art. 47 ust. 1 – 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c i pkt. 6 Prawa budowlanego zostały naruszone, albowiem wykonane prace budowalne będą wykraczały poza granice działki inwestora, co spowoduje samowolne naruszenie granicy pomiędzy nieruchomościami nie może odnieść pożądanego skutku. Organ budowlany, prowadzący postępowanie w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma obowiązku badania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, a nieruchomością sąsiednią, wejście na którą jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Ustalenie przebiegu granic na gruncie możliwe jest jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. Nr 520 j.t.), jak również - pod wskazanymi w tej ustawie warunkami - przez sąd powszechny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Organ budowlany nie jest uprawniony do ingerowania w istniejący w tym zakresie pomiędzy stronami spór.
Za chybiony należy również uznać, sformułowany w sposób bardzo ogólny zarzut, dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1, 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przed Sądem I instancji postępowania w sposób uniemożliwiający zastosowanie kontroli działalności administracji publicznej. Skarżący powołał regulacje określające definicję sprawy sądowoadministracyjnej (art.
1) oraz właściwość sądów administracyjnych (art. 3), nie wskazując żadnych konkretnych przepisów postępowania, które jego zdaniem zostały naruszone. Twierdzenie zaś, że prace, które zamierza wykonać inwestorka nie uzyskały pozwolenia na budowę ani nie zostały zgłoszone nie jest trafne. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem wniosek z dnia 12 sierpnia 2009 r. w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, dotyczący ocieplenia budynku B. M. Na wniosku tym znajduje się prezentata Starostwa Powiatowego w K. z dnia 13 sierpnia 2013 r.
Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do istotnych zarzutów skargi. Zauważyć należy, że zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" trzeba wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664, wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1021/12). Powyższego wymogu nie spełnia sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia powyższych przepisów postępowania.
Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.