Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r., na podstawie art. 6 ust.1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249), po rozpatrzeniu wniosku Naczelnika Miasta i Gminy w S., Wojewoda Koszaliński wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas IV-V o powierzchni ok. 10,50 ha, położonych na terenie miasta S., oznaczonych numerami działek ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], planowanych pod budowę osiedla domów jednorodzinnych D.- Ł. Wnioskiem z dnia 14 maja 2006 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody Koszalińskiego, wskazując, że skarżąca nie jest stroną w tym postępowaniu. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. C., wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2171/07 uchylił zaskarżoną decyzje oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r.
Rozpoznając ponownie sprawę po wyroku z dnia 27 marca 2007 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. C., wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 478/09 uchylił obie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz z dnia [...] grudnia 2008 r.
Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r., wskazując, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Skarżąca wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 59/11 uchylił obie decyzje.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 33, poz. 145 ze zm.) zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odbywała się w ramach opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wymagana zgoda organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, w tym przypadku Wojewody wydawana była na wniosek Naczelnika Gminy przed dokonaniem uzgodnień przewidzianych przepisami o planowaniu i o lokalizacji inwestycji, czyli stanowiła ona jeden z etapów planowania przestrzennego.
W procedurze tej po uzyskaniu niezbędnych zezwoleń i opinii, wyłożeniu planu i programu wykorzystywania gruntów rolnych na cele nierolnicze do wglądu, rozpatrzeniu zgłaszanych uwag, Gminne Rady Narodowe Miast i Gmin uchwałą zatwierdzały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Według aktualnych, a także uchylonych przepisów prawa stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie organ gminy, który jest uprawniony do złożenia wniosku w tym zakresie. Żaden inny podmiot nie ma przymiotu strony i nie może złożyć prawnie skutecznego wniosku o zgodę za zmianę przeznaczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, wskazał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. została wydana z jednej strony w warunkach związania organu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 59/11, a z drugiej jednak strony związania uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13. Uchwała składu siedmiu sędziów NSA ma moc ogólnie wiążącą, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a., stosownie do którego, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Powołany przepis nie pozwala rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA. Skoro w czasie, gdy jeszcze toczyło się w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne, zajęte zostało przez NSA (w formie uchwały składu siedmiu sędziów) odmienne - w stosunku do zaprezentowanego w wydanym uprzednio w sprawie wyroku z 29 kwietnia 2011 r. - stanowisko co do wykładni określonych przepisów prawa materialnego, pierwszeństwo należy dać stanowisku zawartemu w uchwale NSA. Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., powinien być tak rozumiany, że Sąd - w trakcie prowadzonego ponownie postępowania - nie jest związany wykładnią dokonaną przez Sąd w wyroku uchylającym, jeżeli nastąpiła zmiana stanu faktycznego związana z podjęciem uchwały NSA.
Dokonana wyroku z 29 kwietnia 2011 r. wykładnia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, jest niezgodna ze stanowiskiem NSA, wyrażonym w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). W uzasadnieniu uchwały z dnia 25 listopada 2013 r. wskazano, że ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania poprzez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wypowiada się jedynie o tym organie, przyznając mu prawo do wystąpienia do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Na przeszkodzie dopuszczeniu do udziału w postępowaniu jako stron właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem stoi przede wszystkim charakter postępowania w sprawie udzielenia zgody, w ramach którego ochronie podlegają uprawnienia publicznoprawne gminy określone przysługującym jej władztwem planistycznym. W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów rolnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny.
Taki charakter tego postępowania wskazuje na to, że instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie (odwołanie), jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny (interes wspólnoty samorządowej) w tym postępowaniu, wolą ustawodawcy, ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją.
Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny. Podmiot administrowany musi się znajdować w takiej sytuacji faktycznej, w której skierowany do niego indywidualny akt administracyjny w sposób bezpośredni wpływa na jego sytuację prawną. Takiej normy nie da się wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody, realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują.
W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę.
Postępowanie w tej w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na wykorzystanie gruntów rolnych na cele nierolnicze prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów oraz ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11 poz. 67 ze zm.). Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odbywała się w ramach opracowywania miejscowych planów zagospodarowania. Wymagana zgoda organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych wydawana była na wniosek naczelnika gminy przed dokonaniem uzgodnień przewidzianych przepisami o planowaniu i o lokalizacji inwestycji, czyli stanowiła ona jeden z etapów planowania przestrzennego.
W procedurze tej po uzyskaniu niezbędnych zezwoleń i opinii (w tym również właściwego organu w zakresie ochrony gruntów rolnych), wyłożeniu planu i programu wykorzystania gruntów rolnych na cele nierolnicze do wglądu, rozpatrzeniu zgłaszanych uwag - Gminne Rady Narodowe i Rady Narodowe Miast i Gmin uchwałą zatwierdzały miejscowe plany zagospodarowania. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów została zastąpiona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), która z kolei została zastąpiona obowiązującą regulacją z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205). Począwszy od ustawy z dnia 26 października 1971 r. do aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie organ gminy, który jest uprawniony do złożenia wniosku w tym zakresie.
Żaden inny podmiot nie ma przymiotu strony i nie może złożyć prawnie skutecznego wniosku o zgodę na zmianę przeznaczenia. Zdaniem Sądu potwierdza to kolejna nowelizacja wskazanej ustawy, która została dokonana ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503). Wprowadzony przepis w art. 7 ust. 3a powołanej ustawy z 8 marca 2013 r. jednoznacznie wskazuje, że stroną w postępowaniu w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. nie jest stroną tego postępowania i w konsekwencji nie jest on uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę wykorzystania gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo umorzył postępowanie, albowiem zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracyjny ustalił, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, a zatem słusznie umorzył postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy.
W skardze kasacyjnej skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 59/11 był w niniejsze sprawie wiążący dla orzekającego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
- b) art. 187 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy uchwała Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13 jako podjęta na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. była wiążąca tylko w sprawie, w której została wydana.
- c) art. 269 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie jedynie do uchwał wydanych w trybie art. 264 P.p.s.a., a nie uchwał wydanych w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a., tak jak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13.
- 2) przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnie, tj. art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U. Nr 27 poz. 249 ze zm) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U. Nr 33, poz. 145 ze zm.), na podstawie których prowadzone było postępowanie zakończone decyzją Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. wcale nie wynikało, że stroną postępowania o wyrażenie zgody przez organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych jest wyłącznie organ gminy i strona tą nie mógł być właściciel nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że przepis art. 269 P.p.s.a. nie ma zastosowania do uchwał podjętych w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a., tj. uchwał podjętych w postępowaniu kasacyjnym w związku z wystąpieniem w tym postępowaniu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Uchwały, wydane na podstawie art. 187 P.p.s.a., stanowią odrębną instytucję od uchwał podejmowanych na podstawie art. 264 P.p.s.a. Gdyby oba tryby wydawania uchwał były tą samą instytucją procedury sądowoadministracyjnej, to istnienie art. 187 P.p.s.a. byłoby w istocie zbędne, ponieważ podstawę prawną do wydawania uchwał mógłby stanowić sam przepis art. 264 P.p.s.a.
Zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony odwołał się do treści aktualnego art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd opierając się na treści uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r., dokonał wykładni nieobowiązujących przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji wskazując, że właściciel nie jest stroną postępowania w sprawie zgody na zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a tym samym nie jest stroną postępowania nieważnościowego. Z przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] grudnia 1979 r. nie wynikało wprost, że stroną postępowania o wyrażenie zgody przez organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych jest wyłącznie organ gminy i stroną nie mógł być właściciel nieruchomości.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia relacji pomiędzy unormowania zawartymi w art. 153 i art. 269 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku uwzględniającego skargę, a przed rozpoznaniem przez wojewódzki sądu administracyjny kolejnej skargi na decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy przez organy administracji, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w innej sprawie uchwałę, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., wyrażającą odmienne stanowisko od zaprezentowanego przez wojewódzki sąd administracyjny w wyroku uwzględniającym skargę.
Trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, że są sytuacje, w których dopuszcza się utratę mocy wiążącej wykładni zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Jeśli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie uchwałę w trybie art. 187 § 1 i 2 P.p.s.a. zawierającą odmienną wykładnię prawa, to w tym zakresie wykładnia dokonana w wyroku uchylającym decyzje administracyjne przestaje wiązać. Z chwilą podjęcia takiej uchwały, w związku z unormowaniem wprowadzonym przez art. 269 P.p.s.a., będą nią związane wszystkie składy sądów administracyjnych, a więc także sądy obydwu instancji rozpoznające kolejną skargę oraz skargę kasacyjną w tej samej sprawie.
Kolizję norm zawartych w art. 153 i art. 269 § 1 P.p.s.a. usuwa się przez ustalenie ich hierarchii (pierwszeństwa stosowania). Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że zajęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w formie uchwały składu siedmiu sędziów, stanowiska co do zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości nastąpiło jeszcze w czasie gdy toczyło się postępowanie administracyjne. Celem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest przede wszystkim zapewnienie stanu poszanowania i jedności prawa, a nie tylko rozumianej w sposób formalny zgodności ponownie zaskarżanych rozstrzygnięć organów administracji z dokonaną wcześniej wykładnią prawa. Efektywność kontroli sądowo administracyjnej wymaga zatem, aby uznać związanie sądów administracyjnych stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie wykładnią przyjętą w orzeczeniu sądu administracyjnego rozpoznającego poprzednią skargę w tej sprawie.
Jeżeli postępowanie sądowadministracyjne bądź administracyjne jest w toku, muszą być zastosowane wszystkie środki zapewniające efektywność kontroli działalności administracji publicznej. Zbliżone stanowisko zostało zaprezentowane w uchwale NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 75, która dotyczyła relacji pomiędzy uregulowaniami z art. 190 i art. 269 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed rozpoznaniem kolejnej skargi kasacyjnej, drugi z tych sądów podjął uchwałę wyrażającą stanowisko odmienne od zaprezentowanego we wcześniejszym wyroku.
Całkowicie nietrafne jest stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że art. 269 § 1 P.p.s.a. nie stosuje się do uchwał podjętych w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a., albowiem uchwała konkretna wiąże tylko w sprawie, w której została podjęta. Przepisy Działu VI Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatytułowanego "Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego", jak wynika z brzmienia art. 264 P.p.s.a., stosuje się zarówno do uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwały abstrakcyjne – art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jak i do uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (uchwały konkretne - art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Interpretacja przepisów wyrażona w uchwale abstrakcyjnej lub konkretnej jest pośrednio wiążąca dla wszystkich składów orzekających, przy czym uchwała konkretna jest bezpośrednio wiążącą w danej sprawie, w której została podjęta (zob. J. Drachal, P. Wajda, A. Wiktorowska, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 862 i 867). Pośrednią moc wiążąca uchwał konkretnych należy rozumieć w ten sposób, że stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści uchwały wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do chwili, w której nie nastąpi zmiana tego stanowiska (zob. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 224). Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest związany treścią uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, że uchwała ta została pojęta w innej sprawie, albowiem w świetle art. 269 w związku z art. 264 P.p.s.a. wiążę pośrednio także w innych sprawach. W konsekwencji niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 187 § 2 oraz art. 269 P.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji miał podstawy do przyjęcia, że dokonana wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r. wykładnia przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, jest niezgodna ze stanowiskiem NSA, wyrażonym w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowi konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne.
W uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił – do czego odwołał się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku - że ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania poprzez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wypowiada się jedynie o tym organie, przyznając mu prawo do wystąpienia do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wprawdzie brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych przez inne podmioty nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w tym postępowaniu (art. 28 K.p.a.), jednakże argument ten nie może stanowić w tym przypadku uzasadnienia dla próby dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako stron właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem.
Na przeszkodzie temu stoi przede wszystkim charakter postępowania w sprawie udzielenia zgody, w ramach którego ochronie podlegają uprawnienia publicznoprawne podmiotu uchwalającego plan miejscowy. W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów rolnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Oznacza to, że instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie (odwołanie), jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny (interes wspólnoty samorządowej) w tym postępowaniu, wolą ustawodawcy, ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Postępowanie w sprawie o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczy gruntów rolnych jako takich, często o znacznym obszarze, a nie poszczególnych nieruchomości rolnych znajdujących się na obszarze objętym wnioskiem wójta.
Cel i zakres tego postępowania nie wymaga dokonywania ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości oraz co do tego, kto jest właścicielem lub wieczystym użytkownikiem poszczególnych nieruchomości, które znajdują się na obszarze gruntów rolnych objętych wnioskiem wójta.
Przyjęty w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mechanizm przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zabezpiecza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości przed jego nieuprawnionym naruszeniem. Do zmiany przeznaczenia dochodzi nie tyle poprzez nabycie przymiotu ostateczności przez decyzję w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zakres możliwego naruszenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości uzależniony jest w sposób bezpośredni od przyjętych przez gminę przyszłych ustaleń odnoszących się do postanowień, które ma ona zamiar wprowadzić w treści planu miejscowego na podstawie udzielonej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Z uwagi na to, że wskazana kompetencja realizowana jest poprzez stanowienie prawa miejscowego, a ponadto organ może z niej nie skorzystać (odstąpić od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, pomimo wyrażenia na to zgody), ewentualne naruszenie interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, podlegające ochronie, należy wiązać z ostatecznym kształtem planu miejscowego, jaki on przebierze w momencie jego uchwalenia przez radę gminy. Do tego momentu grunty rolne objęte decyzją ministra właściwego do spraw rozwoju wsi posiadają w dalszym ciągu przeznaczenie rolne, wobec czego próba upatrywania w rozstrzygnięciu organu o udzieleniu zgody naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) tych gruntów wymagałoby objęcia ochroną interesu prawnego o charakterze wyłącznie ekspektatywnym. Interesu prawnego nie da się wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody, realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej - uchwalenia aktu prawa miejscowego.
Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym (składanie wniosków do planu, wnoszenie uwag do projektu planu oraz udział w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy).
Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Przedstawiona wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala stwierdzić, że uprawnienia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pozostają zharmonizowane z układem podmiotowym, jaki przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają dla postępowania uzgodnieniowego.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że jakkolwiek postępowanie w tej w sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. oraz ustawy o planowaniu przestrzennym, to wyrażone w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13 stanowisko, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest stroną postępowania jest wiążące w tej sprawie. Brzmienie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów w zakresie trybu udzielania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze było zbliżone do obecnych przepisów dotyczących tej kwestii.
Zarówno ustawa z dnia 26 października 1971 r. oraz rozporządzenie z dnia 9 września 1977 r., jak i ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie regulowały kwestii formy prawnej, w jakiej następuje wyrażenie zgody przez właściwy organ, ani nie określały, kto jest stroną takiego postępowania, wskazując jedynie, że z wnioskiem o udzielenie zgody występuje właściwy organ. Przepisy obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wojewody Koszalińskiego, tak jak obecnie obowiązujące przepisy, przewidywały, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odbywa się w ramach opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wymagana zgoda organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych (w tym przypadku przez wojewodę) wydawana była na wniosek naczelnika gminy przed dokonaniem uzgodnień przewidzianych przepisami o planowaniu przestrzennym.
Oznacza to, że zgoda ta stanowiła, tak jak obecnie, jeden z etapów uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W procedurze tej po uzyskaniu niezbędnych zezwoleń i opinii (w tym również właściwego organu w zakresie ochrony gruntów rolnych), wyłożeniu planu, rozpatrzeniu zgłaszanych wniosków i uwag, właściwe prezydia rady narodowej uchwałą zatwierdzały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (art. 21 – art. 23 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym). Następnie akty prawne dotyczące zatwierdzenia lub uchwalenia planów miejscowych ogłaszane były w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej, uzyskując moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia.
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów została zastąpiona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), która następnie została zastąpiona obecnie obowiązującą ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205). Począwszy od ustawy z dnia 26 października 1971 r. do aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie organ gminy, który jest uprawniony do złożenia wniosku w tym zakresie. W istocie dopiero na gruncie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pojawił się w orzecznictwie sądowym pogląd, że stroną postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze są właściciela nieruchomości leżących na obszarze objętym wnioskiem o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Pogląd ten nie był jednolity i wywoływał liczne wątpliwości prawne. Z tych względów podjęto uchwałę z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, która jednoznacznie rozstrzygnęła kwestię stron postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przyjmując, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na nie jest stroną tego postępowania. Uchwała ta jest wiążąca także w tej sprawie, albowiem rozstrzyga to samo zagadnienie prawne, tyle że na gruncie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak słusznie wskazano w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. zmiany przepisów prawa nie zawsze stanowią zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym). Wprowadzenie przez ustawodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć bowiem charakter jedynie redakcyjny i porządkujący.
Wychodząc z tego założenia, odniesienie się do treści przepisu prawa w jego brzmieniu późniejszym może niekiedy stanowić argument porównawczy, ułatwiający rekonstrukcję zawartej w nim normy prawnej dotyczącej stanu prawnego, który sąd powinien zastosować, kontrolując akt administracyjny objęty skargą. Wykładnia przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 9 września 1977 r. o wykonaniu niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów wymaga uwzględnienia kontekstu normatywnego wyznaczonego kolejnymi przepisami ustaw z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205), a także nowelizacją ustawy z dnia 8 marca 2013 r. Pozwala to stwierdzić, że uchwała z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13 zawierająca rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego dotyczącego statusu stron postępowania w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ma charakter wiążący w tej sprawie.
Mające powyższe względy na uwadze należy przyjąć, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, a zarzuty sformułowane w podstawach kasacyjnych są chybione.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za udzieloną pomoc prawną z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.