Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1186/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – P.p.s.a.) oddalił skargę P. C. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 24 marca 2016 r. którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. ustalającej linię rozgraniczającą między rzeką M. a działkami o nr. ew. [...] i [...], obręb D. Powyższy wyrok wydany został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W piśmie z dnia 30 listopada 2009 r. P. C. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności – na podstawie przepisu art. 156 § 1 K.p.a. – decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...], ustalającej linię rozgraniczającą między rzeką M. a działkami o nr. ew. [...] i [...], obręb D. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. Dyrektor RZGW w Warszawie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r., bowiem P. C. nie udokumentował, że jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki M. z działkami nr ew. [...] i [...].
Po rozpoznaniu odwołania P. C. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia 24 marca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że P. C. nie ujawnił rzeczywistego stanu punktu geodezyjnego [...], który w wyniku podziału działki i sprzedania jej Powiatowi Lubartowskiemu pod rozbudowę drogi powiatowej, wszedł w stan posiadania Zarządu Dróg Powiatowych w Lubartowie. Ustalone decyzją Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami rzeki M. nie dotyczy zatem gruntów P. C.. Prezes KZGW podał, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania, uzyskał szereg dodatkowych dokumentów i wyjaśnień zarówno od uczestników postępowania jak i od wnioskodawcy. W nadesłanych dokumentach uczestnicy postępowania wyjaśnili, że decyzja Starosty Lubartowskiego dotyczyła rozgraniczenia działek nr [...] i [...], stanowiących ich własność, położonych na prawym brzegu rzeki M., a na tym odcinku rzeki, grunty P. C. znajdują się na przeciwległym brzegu.
Analizując stan prawny działek, w dniu 30 listopada 2009 r., a zatem w dniu, w którym został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Lubartowskiego organ odwoławczy stwierdził, że podział działek o nr ew. [...],[...],[...] oraz [...] stanowiących własność P. C. został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Kamionka z dnia [...] lipca 2002 r. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2003 r. działki o nr. ew.: [...],[...],[...] oraz [...] zostały przeznaczone na pas drogowy i sprzedane Powiatowi Lubartowskiemu. Z chwilą sprzedaży tych działek, punkt graniczny [...], na który powoływał się Prezes KZGW w swej decyzji z dnia 14 marca 2011 r. (uchylającej uprzednią decyzję odmawiającą wszczęcia tego postępowania nieważnościowego z powodu jej przedwczesności), przestał być punktem granicznym dla gruntów wnioskodawcy.
Mimo składania w toku prowadzonego postępowania szeregu pism, w żadnym z nich skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że jest właścicielem gruntów położonych na prawym brzegu rzeki M., a także grobli położonej na tym brzegu rzeki. Twierdzenie wnioskodawcy, że grobla została wybudowana przez niego na podstawie obowiązujących dokumentów, nie jest wiarygodna, bowiem na poparcie takiego stanowiska nie przedstawiono żadnej decyzji (pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia na budowę), dokumentów projektowych tej grobli (operatu wodnoprawnego, projektu budowlanego) ani nawet informacji, kiedy przedmiotowa grobla została wykonana. Załączony szkic graniczny nr 5 nie pokazuje przebiegu działki rzeki, zatem nie wnosi w tym zakresie żadnych ustaleń. Pozostałe informacje i zarzuty odnoszą się już do samego przebiegu linii rozgraniczającej rzekę M. od gruntów przyległych, stanowiących własność uczestników postępowania.
Informacje te nie mają znaczenia w niniejszej sprawie – jak podkreślił organ – bowiem nie dotyczą one decyzji dokonującej tego rozgraniczenia, a jedynie ustalenia czy P. C. mógł być uznany za stronę w postępowaniu o dokonanie tego rozgraniczenia i złożyć skuteczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę Lubartowskiego.
W świetle poczynionych ustaleń, organ odwoławczy uznał, że P. C. nie udokumentował swoich praw do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r., a zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. C..
W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z 28 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1186/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 24 marca 2016 r.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 28 K.p.a. wskazuje zaś, kto jest stroną postępowania administracyjnego stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy również mieć na uwadze, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego należy przyjąć przedmiot pierwotnego rozstrzygnięcia. Tu decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r.
W ocenie Sądu rozpatrując zatem wniosek o stwierdzenie nieważności, organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić m.in., czy pochodzi on od strony – w rozumieniu art. 28 K.p.a. - a więc kwestię warunkującą dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania z takiego wniosku. Dopiero, gdy to badanie wstępne zakończone zostanie pozytywnie, Organ - już po wszczęciu postępowania nadzwyczajnego - prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego.
Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie wywołuje więc automatycznie skutku, w postaci wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Dotyczy bowiem jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie w trybie nadzwyczajnym prowadzone na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, to jest określony podmiot legitymujący się interesem prawnym.
Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do poczynienia ustaleń, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Konieczność ta wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. ustalająca linię rozgraniczającą między rzeką M. a działkami o nr. ew. [...] i [...], obręb D., została wydana m.in. na podstawie art. 15a ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. Przepis ten stanowił, że rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów, na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego, dokonuje w drodze decyzji, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wobec tego już z treści tego przepisu wynika krąg stron takiego postępowania – właściciela wody i właściciela gruntu. Skoro P. C. nie był stroną tej decyzji, to ustalenia wymagało, czy posiada interes prawny w jej kwestionowaniu w trybie nadzwyczajnym.
W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że P. C. nie wykazał, aby posiadał interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mimo że postępowanie administracyjne trwało od 2009 r., P. C. nie przełożył żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że przysługuje mu tytuł prawny do gruntów położonych na prawym brzegu rzeki M.. Postępowanie rozgraniczeniowe zakończone kwestionowaną decyzją niewątpliwie dotyczyło prawego brzegu rzeki M., zaś znajdujące się w aktach sprawy mapy wskazują na to, że P. C. jest obecnie właścicielem gruntów położonych po lewej stronie rzeki.
Dodatkowo podkreślono, że decyzją Wójta Gminy Kamionka z dnia [...] lipca 2002 r. doszło do podziału działek o nr. ew.: [...],[...],[...] oraz [...], stanowiących własność P., a następnie aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2003 r. działki o nr. ew.: [...],[...],[...] oraz [...] zostały przeznaczone na pas drogowy i sprzedane Powiatowi Lubartowskiemu. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, z chwilą sprzedaży tych działek, punkt graniczny [...] przestał być punktem granicznym dla gruntów wnioskodawcy. W toku postępowania administracyjnego zgromadzono szereg dokumentów, map, orzeczeń organów administracyjnych, sądów powszechnych i administracyjnych, które potwierdzają stanowisko organów orzekających w tej sprawie, a nie skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 30 marca 2006 r. (sygn. akt II Ca 197/06) wynika, że "odwoływanie się przez P. C. do stanu faktycznego, jaki mógł istnieć w latach czterdziestych XX wieku jest nietrafny." Sąd uznał wówczas, że wskazywane przez skarżącego granice jego nieruchomości nie pokrywają się z jego twierdzeniami. W uzasadnieniu tym w żadnym miejscu nie wskazano, aby grunty skarżącego graniczyły z działkami nr [...] i nr [...], stanowiącymi własność uczestników. Sąd ten stwierdził również, że powoływany przez skarżącego plan zakładu wodnego braci W. nie jest mapą mogącą być podstawą ustalenia stanu prawnego granicy, ponieważ przebiegała ona w 1971 roku w inny sposób.
Jednocześnie wskazano, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie dokonywał oceny prawidłowości przebiegu granic działek należących do P. C., czy B. i S. F.. Wobec tego podnoszone przez skarżącego twierdzenia kwestionujące położenie granic rzeki, czy ustalenie punktów granicznych wykracza poza granice sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. C., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 14 i 2 P.p.s.a. zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.):
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 3 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 §1 i 4, 61a i 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 28 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie przepisów postępowania to jest:
- – nieustalenie przez organy administracji I i II instancji czyją własność stanowi urządzenie wodne w postaci grobli zlokalizowanej na prawym brzegu rzeki M. - sąsiadującej z działką rzeczną, tj. nieuwzględnienie faktu wydania P. C. pozwoleń wodnoprawnych pomimo, iż był on znany organowi I instancji z urzędu oraz niezwrócenie się do organów prowadzących rejestr wydanych pozwoleń wodnoprawnych, czy też do skarżącego o złożenie dokumentów (w wypadku nie odnalezienia ich przez organ w rejestrach i ewidencjach) w sytuacji, gdy skarżący w pismach składanych w toku postępowania informował organy, iż posiada odpowiednie pozwolenia wodnoprawne uprawniające go do budowy grobli na prawym brzegu rzeki M., które to pozwolenia zostały wdane przez Wojewodę Lubelskiego oraz następnie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, a nadto ich treść dostępna jest w rejestrach lub ewidencjach;
- – brak uznania P. C. za stronę w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym w trybie art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) w sytuacji gdy, jako właściciel działki nr [...], był uznany za stronę postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego z wniosku Skarbu Państwa przez Wójta Gminy w trybie art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j, Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), a w konsekwencji uznanie, iż skarżący nie posiadał przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...], co było podstawą do odmowy wszczęcia postępowania;
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3, art. 61a i art. 56 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji przepisów postępowania, to jest – nierozpoznanie zarzutów skarżącego dotyczących rzeczywistego przebiegu granicy rzeki M., z uwagi na ich błędne odczytanie jako zarzutów merytorycznych - niepodlegających rozpoznaniu na etapie formalnej weryfikacji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej w sytuacji, gdy zarzuty te, wobec nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego decyzją Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...] faktycznie wskazywały nie tylko na nieważność decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...], o której kontrolę wnosił skarżący, ale także na istnienie po stronie skarżącego P. C., interesu prawnego, opartego na art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne;
- c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie przepisów postępowania, to jest:
- – nierozpoznanie przez organy administracji I i II instancji części zarzutów skarżącego (dotyczących przede wszystkim przebiegu granicy rzeki M. oraz prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego decyzją Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...]) w sytuacji, gdy posiadanie przez skarżącego przymiotu strony wzbudzało wątpliwości organów, co obligowało organy do przeprowadzenia w tym zakresie czynności sprawdzających i możliwe było wyłącznie po formalnym wszczęciu postępowania w sprawie, w konsekwencji czego organ zobowiązany był rozpoznać sprawę co do meritum, badając i odnosząc się do wszelkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności;
- d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. i art. 28 i w zw. z 61a i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie przepisów postępowania o prawa materialnego, to jest:
- – dokonanie przez organy administracji I i II instancji ustaleń merytorycznych w sprawie istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w prowadzeniu postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...] na podstawie decyzji o której kontrole w trybie nieważności wnosi skarżący, co poczytać należy również za naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, a nadto, co pozbawia skarżącego możliwości wykazania swojego statusu strony, a mając na uwadze rozbieżności istniejące w dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...] oraz obrazującej wcześniejszy stan prawny granicy mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
- – pominięcie przy ocenie statusu stron postępowania rozgraniczeniowego powadzonego w trybie art. 15a Prawa wodnego zakończonego decyzją Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...] oraz następnie w niniejszym postępowaniu przy badaniu interesu prawnego P. C. we wszczęciu postępowania nieważnościowego, granic nieruchomości nr [...] ukształtowanych według stanu samoistnego posiadania gruntów na dzień 4 listopada 1971 r., które wyznaczają stan prawny nieruchomości oraz stanowią granicę prawną, na co wskazuje Sąd Okręgowy w Lublinie II Wydział Cywilny Odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 marca 2006 r. sygn, akt II Ca 197/06 znajdującego się w aktach sprawy;
- e. art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 3 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15a ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie przepisów prawa materialnego, polegającym na:
- – nieuznaniu P. C. za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty.Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...] wydanej w trybie art. 15a Prawa wodnego, w sytuacji, gdy organy administracji I i II instancji ustaliły, iż P. C. bezspornie posiadał interes faktyczny w ustaleniu linii brzegu rzeki M., która to linia przecina w lustrze wody należący do niego staw (działka nr ew. [...]), zaś na podstawie art. 15 ust. 2 Prawa wodnego, stosowanego odpowiednio stosownie do art. 15a ust 2 Prawa wodnego w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stroną postępowania w którym ustalana jest linia brzegu są zarówno osoby mające interes prawny, jak i te posiadające interes faktyczny w tym ustaleniu.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest:
- a. art. 15a ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 Prawa wodnego i w efekcie nieuznanie P. C. za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...] wydanej w trybie art. 15a Prawa wodnego, w sytuacji, gdy P. C. bezspornie posiadał interes faktyczny w ustaleniu linii brzegu rzeki M., która to linia przecina w lustrze wody należący do niego staw (działka nr ewid. [...]), zaś na podstawie art. 15 ust. 2 Prawa wodnego (który zgodnie z art. 15a ust. 2 Prawa wodnego należy stosować odpowiednio) w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stroną postępowania w którym ustalana jest linia brzegu są zarówno osoby mające interes prawny, jak również osoby posiadające interes faktyczny w tym ustaleniu.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz na poprzedzającego go postanowienia; ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zarządzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentów:
- - pozwoleń wodno-prawnych:
- a. decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...] oraz
- b. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] na okoliczność własności stawu przez który przechodzi linia rozgraniczenia ustalona w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...], oraz własności urządzenia wodnego w postaci grobli zlokalizowanej na prawym brzegu rzeki M. sąsiadującej z korytem rzeki w obszarze objętym ww. decyzją rozgraniczeniową Starosty Lubartowskiego, a zabezpieczającej grunty osób trzecich przed negatywnymi skutkami piętrzenia wody rzeki M.;
pisma Geodety Powiatowego mgr. inż. E. F. (działającego z upoważnienia Starosty Lubartowskiego) z dnia 8 maja 2003 r. znak: [...] na okoliczność prawidłowego przebiegu granicy działek [...] i [...] oraz działki rzecznej rzeki M. nr ewid. [...] oraz błędnego ustalenia tego przebiegu w toku postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego na podstawie art. 15a Prawa wodnego, a w konsekwencji błędne ustalenie kręgu stron postępowania zakończonego decyzją Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...] - nieuznanie P. C. jako właściciela działki [...] za stronę tegoż postępowania;
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i S. F. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do normy art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek uprawniających do stwierdzenia nieważności postępowania, a w konsekwencji Sąd przeszedł do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podniesionego w jej treści zarzutu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna P. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zaznaczyć na wstępie należy, iż z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Na podstawie tego przepisu organ może odmówić wszczęcia postępowania tylko w sytuacji, gdy oczywistym jest, że podmiotowi wnioskującemu o stwierdzenie nieważności decyzji nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W pozostałych przypadkach, a więc wówczas gdy brak przymiotu strony nie jest oczywisty, postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte stosownie do normy art. 157 § 2 K.p.a., co stwarza możliwość, w ramach postępowania rozpoznawczego, szczegółowego zbadania interesu prawnego wnioskodawcy.
W niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego, czy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest oczywisty, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a., czy też tej oczywistości w sprawie brak, co winno skutkować wszczęciem postępowania nieważnościowego i podjęciem czynności wyjaśniających, a mających na celu ustalenie czy wnioskodawcy przymiot strony w sprawie przysługuje.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy na istotę zawartej w art. 61a § 1 K.p.a. regulacji, której celem jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji prawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania).
Z powyższego wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 K.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafny jest kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 K.p.a., a następnie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 K.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 K.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 1534/04; dnia 5 kwietnia 2006r., sygn. akt I OSK 725/05; dnia 2 października 2009r., sygn. akt II OSK 1501/08; dnia 10 marca 2010r., sygn. akt II GSK 433/09; dnia 28 marca 2013r., sygn. akt II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12).
Zaskarżony wyrok zapadł w związku z oceną, że skarżący nie wykazał sprawie interesu prawnego, warunkującego uzyskanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W skardze kasacyjnej, tej oceny nie podważono skutecznie. Istnienie interesu prawnego wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, który jest nośnikiem określonych praw lub obowiązków podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania administracyjnego. Wskazania wymaga, że gdy brak interesu prawnego podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania jest oczywisty, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
Należy zgodzić się z oceną zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i organów orzekających w sprawie, że P. C. nie przełożył żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, iż przysługuje mu tytuł prawny do gruntów położonych na prawym brzegu rzeki M., którego to brzegu dotyczyło postępowanie rozgraniczeniowe zakończone kwestionowaną decyzją. Zasadnie również podniesiono, że znajdujące się w aktach sprawy mapy wskazują na to, iż P. C. jest właścicielem gruntów położonych po lewej stronie rzeki. Dodatkowo za brakiem interesu prawnego skarżącego przemawia okoliczność, że decyzją Wójta Gminy Kamionka z dnia [...] lipca 2002 r. doszło do podziału działek o nr ew.: [...],[...],[...] oraz [...], stanowiących ówczesną własność P. C., a następnie aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2003 r. działki o nr. ew.: [...],[...],[...] oraz [...] zostały przeznaczone na pas drogowy i sprzedane Powiatowi Lubartowskiemu.
Niewątpliwie istotne znaczenia ma również treść art. 15a Prawa wodnego z 2001 r. zgodnie z którym rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów dokonuje, na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego.
Jak już wyżej wskazano skarżący kasacyjnie nie jest właścicielem gruntu sąsiadującego z działkami nr [...] i [...], więc nie może wywodzić swego interesu prawnego na podstawie ww. przepisu prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, a zmierzające do wykazania interesu prawnego skarżącego do kwestionowania decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia 1 grudnia 2006 r.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.