Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2770/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2883/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki, Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: I[...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, K.p.a.), w wyniku wszczęcia na wniosek M.M. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2012 r., orzekającej o zmianie decyzji własnej tego organu z dnia [...] października 1987 r., znak: [...] dotyczącej wydania pozwolenia na budowę inwestycji pn. "budynek mieszkalny wolnostojący" na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w Rzeszowie, w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego, w sposób określony w projekcie zamiennym, oraz orzekającej o pozostawieniu bez zmian pozostałych warunków pozwolenia na budowę, stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] marca 2012 r. W decyzji Wojewody wskazano, że pierwotnie wniosek M.M., łącznie z żądaniem T. M. i B. M., rozpoznawano decyzją Wojewody z dnia [...] października 2013 r., którą uchylił GINB decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. W motywach tej decyzji kasacyjnej wskazano, że działka nr [...], do której tytuł prawny posiadają Państwo M., nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Kierując się tym wskazaniem Wojewoda Podkarpacki odrębną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] umorzył postępowanie nieważnościowe wywołane wnioskiem T.M. i B. M., zaś wniosek M.M. rozpoznano decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Wojewoda Podkarpacki opisując zakres odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1987 r. doszedł do przekonania, że Prezydent Miasta Rzeszowa wydając decyzję zmieniającą nie dostrzegł, iż inwestor do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę winien dołączyć decyzję o warunkach zabudowy. Decyzję taką wydać należało z uwagi na treść art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na czas wydawania decyzji zmieniającej – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej Upzp).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...].

GINB decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], została wydana na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., uPb). Z porównania projektu pierwotnego i zamiennego wynika, że budynek został podwyższony o 55 cm (przekrój A-A w projekcie pierwotnym; wysokość - 905 cm i przekrój A-A w projekcie zamiennym; wysokość - 960cm).

Organ nadzoru zaznaczył, że w dacie wydania pozwolenia na budowę, działka nr [...], położona w Rzeszowie przy ul. [...] nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie GINB nie budziło wątpliwości, że planowane roboty budowlane, w szczególności zmiana wysokości budynku, wykonanie suteren, czy też adaptacja części strychu na pomieszczenie mieszkalne, prowadziły do zmiany zagospodarowania terenu. Tym samym inwestor winien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania spornej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2012 r., nie istniała dla tego przedsięwzięcia ważna decyzja o warunkach zabudowy obejmująca roboty budowlane przewidziane projektem zamiennym. Brak takiej decyzji, w ocenie organu nadzoru powoduje, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 uPb. Powyższe skutkuje również rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 uPb.

W ocenie GINB wskazane naruszenia mają charakter rażący, bowiem wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

Ponadto, w projekcie zamiennym, w budynku od strony granicy z działką nr [...] zaprojektowano nowy otwór okienny na kondygnacji poddasza użytkowego w ścianie budynku znajdującej się w najbardziej zbliżonym do granicy działki nr [...] miejscu w odległości ok. 2,5 m od tej granicy.

Zaprojektowanie otworu okiennego w istniejącej ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI z 2002). Organ nadzoru wskazał, że naruszone przepisy nie wymagają skomplikowanej wykładni i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a niezgodność pomiędzy odległością w jakiej zaprojektowano okno, a treścią § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia jest oczywista.

GINB nie stwierdził, aby poza wskazaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta była jakąkolwiek inną wadą z art. 156 § 1 K.p.a.

Jednocześnie, organ II instancji zgodził się z organem wojewódzkim, że po wprowadzeniu zmian przewidzianych projektem zamiennym budynek posiada trzy kondygnacje nadziemne.

Organ odwoławczy wskazał także, że obecnie na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 marca 2012 r., nr XXX/571/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 194/6/2010 w rejonie ul. [...] w Rzeszowie (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z dnia 7 maja 2012 r., poz. 1045, dalej – MPZP z 2012). Działka nr [...] znajduje się w strefie oznaczonej w planie symbolem MN/U.1.

Skargę na powyższą decyzję GINB z dnia [...] września 2014 r. do WSA w Warszawie złożyła [...], wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła szereg naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazała m. in., że organ odwoławczy nie uzasadnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie uznał, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego objęte projektem budowlanym zamiennym prowadzą do zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Skarżąca podniosła, że z porównania charakterystycznych parametrów technicznych obiektu wskazanych w projekcie pierwotnym i w projekcie zamiennym wynika, że powierzchnia planowanej zabudowy wskazana w projekcie zamiennym nie uległa zmianie w stosunku do powierzchni wskazanej w pierwotnym projekcie budowlanym (145,8 m²). Spółka podkreśliła także, że zaprojektowane okna połaciowe są umieszczone w pokryciu dachowym w sposób uniemożliwiający penetrację wzrokową i zaburzenie intymności w relacjach sąsiedzkich.

[...] stwierdziła, że projekt budowlany zamienny zgodny jest z obowiązującym obecnie na tym terenie MPZP z 2012 w zakresie przeznaczenia budynku – budynek mieszkalny jednorodzinny, w zakresie usytuowania wewnątrz nieprzekraczalnych linii zabudowy, w zakresie stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki (nie więcej niż 35%) oraz wielkości powierzchni zabudowy terenu biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki (nie mniejsza niż 40%). Zgodna jest także wysokość budynku przewidziana w projekcie zamiennym – nie przekracza 10 m do kalenicy dachu.

Porównanie zapisów zamiennego projektu budowlanego i aktualnego stanu budynku z ustaleniami obowiązującego obecnie MPZP z 2012 prowadzić ma do jednoznacznego wniosku, że inwestycja zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1987 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2012 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę jest zgodna z ww. MPZP z 2012.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem skarga ostała oddalona.

W motywach wyroku WSA w Warszawie wpierw skupił swą uwagę na regułach postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przywołując stanowisko prezentowane w judykaturze eksponowano sposób rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej sąd wojewódzki stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo wywiązał się z dokonania ustaleń faktycznych oraz ich oceny w zakresie wystąpienia w źródłowej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa naruszenia prawa, oraz stopnia tego naruszenia jako rażącego. Uznano, że decyzja ta rażąco naruszała przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb. Brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą winien był się legitymować inwestor wnosząc o zatwierdzenie projektu zamiennego, czyni fikcyjnym obowiązek organu badania przedłożonego projektu zamiennego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb.

Niezasadne okazały się zarzuty braku doręczenia decyzji Wojewody Podkarpackiego odnośnie umorzenia postępowania nieważnościowego prowadzonego z wniosku B. M. i T. M. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a., jak i naruszenia przepisów art. 8, 11 i 107 § 3 K.p.a. Także zakończenie budowy nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji. Za pozbawione skuteczności uznano także zarzuty naruszenia przepisów art. 77 i art. 85 § 1 K.p.a. odnośnie braku przeprowadzenia dowodów w zakresie wskazanym w skardze.

Sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że zmiana wysokości budynku, adaptacja strychu na pomieszczenia mieszkalne prowadzą do zmiany zagospodarowania terenu, pomimo iż nie nastąpiła zmiana powierzchni zabudowy. Brak ważnej decyzji o warunkach zabudowy w dacie podejmowania przez Prezydenta Miasta Rzeszowa źródłowej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę stanowił naruszenie prawa, trafnie ocenione przez organy nadzoru jako rażące. Zaniechanie ustalenia tych warunków, powinno być traktowane jako naganne, a przestrzeganie unormowań, które to przewidują, winno być restrykcyjnie przestrzegane. W związku z powyższym, w ocenie sądu wojewódzkiego, bez większego znaczenia pozostaje okoliczność, że w chwili obecnej, przedmiotowa inwestycja, może być zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organu nadzoru, że po wprowadzeniu zmian przewidzianych projektem zamiennym przedmiotowy budynek posiada trzy kondygnacje nadziemne. Projektowana suterena nie spełnia kryteriów umożliwiających uznanie ją za kondygnację podziemną zgodnie z § 3 pkt 17 rozp. MI z 2002, a tym samym stosownie do § 3 pkt 18 ww. rozporządzenia stanowi kondygnację nadziemną.

Za trafne uznano natomiast te zarzuty skargi, które kwestionują przyjęcie rażącego naruszenia prawa - § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002, ujść miało uwadze organów, że zaprojektowany otwór okienny umieszczony jest w dachu jako okno połaciowe, nie zaś w ścianie budynku. Nie zmienia to generalnej oceny źródłowej decyzji pod kątem stwierdzenia jej nieważności.

Skargą kasacyjną [...], reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyła w całości ww. wyrok.

Powyższemu wyrokowi Spółka:

na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., Ppsa) zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. a) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wewnętrzne sprzeczności w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku,
2. b) art. 145 § 1 pkt lit. c Ppsa poprzez wydanie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę, pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, 77, 85 § 1 i 107 § 3 K.p.a. polegającego na pominięciu i nie rozpatrzeniu przy wydawaniu decyzji przez organy obu instancji istotnego zebranego w sprawie materiału dowodowego tj.:

zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] lipca 2012 r. analizy zgodności istniejącego budynku z ustaleniami obowiązującego MPZP z 2002 sporządzonej przez arch. T. O., inwentaryzacji geodezyjnej budynku przy ul. [...] z dnia [...] listopada 2013 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. B., pełnej treści projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego,

1. c) art. 133 § 1 Ppsa poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy,
2. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (poprzez jego zastosowanie) w zw. z art. 8 K.p.a. (poprzez jego niezastosowanie) skutkujące niewłaściwym ustaleniem, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2012 r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1987 r. w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, mimo zakończenia realizacji tej inwestycji przez inwestora (poprzednich właścicieli) zgodnie z prawomocną decyzją o zmianie pozwolenia na budowę, niekwestionowaną przez organy administracji publicznej od strony prawnej ani faktycznej, a tym samym "obciążenie obywatela negatywnymi konsekwencjami błędu popełnionego przez organ administracji publicznej wydający decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, co pozostaje w niewątpliwej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zaufania do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych";
3. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, Spółka zarzuca mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i przyjęciem, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2012 r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę [...] października 1987 r. wydana została z "rażącym" naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta nawet przy założeniu, że została wydana z naruszeniem prawa, to naruszenie to nie było rażące,
2. b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 Upzp w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie w związku ze zmianą projektu budowlanego konieczne było uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i załączenie tej decyzji do wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym, że zmiana projektu budowlanego wiązała się ze zmianą zagospodarowania przestrzennego terenu lub zmianą sposobu użytkowania budynku, która pociągałaby za sobą konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w niniejszej sprawie w związku ze zmianą projektu budowlanego nie było konieczne uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i załączenie tej decyzji do wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę,
3. c) § 3 pkt 17 rozp. MI z 2002, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy budynek posiada trzy kondygnacje nadziemne, gdyż projektowana suterena nie spełnia kryteriów umożliwiających uznanie ją za kondygnację podziemną zgodnie z § 3 pkt 17 rozp. MI z 2002, a tym samym stosownie do § 3 pkt 18 ww. rozporządzenia stanowi kondygnację nadziemną, podczas gdy przedmiotowy budynek posiada dwie kondygnacje nadziemne.

Mając powyższe na uwadze, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa Spółka wniosła, aby Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie o wstrzymanie wykonania decyzji GINB z dnia [...] września 2014 r. argumentując to przede wszystkim wykorzystywaniem budynku na cele gospodarcze – wydzierżawieniem go na prowadzenie żłobka "Zdolne Misie", konsekwencjami finansowymi w aspekcie prowadzonej działalności gospodarczej. Wniosek ten został uwzględniony, albowiem postanowieniem z dnia 24 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa Spółka wniosła o zasądzenie od GINB kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca – szczegółowo uzasadniając sformułowane podstawy kasacyjnej – podnosi, że wbrew wywodom sądu wojewódzkiego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego objęte projektem budowlanym zamiennym, nie doprowadziły do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku ma być niespójne, a Spółka dopatruje się w nim sprzeczności. Za przejaw spekulacji i domniemań uznano ocenę zakresu dokonanych zmian w budynku. Zignorowano zarazem dowody oferowane przez Spółkę w aspekcie zgodności inwestycji z ustaleniami MPZP z 2012. Argumenty mające świadczyć o legalności źródłowej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę potwierdzać mają opinie ekspertów, osób posiadających szczególne uprawnienia i fachową wiedzę. Opowiadając się za tym, aby stwierdzenie nieważności odnosiło się do "ewidentnego bezprawia", uznano iż sąd pierwszej instancji dopuścił się subiektywnej oceny naruszenia prawa, błędnie ocenił skutki gospodarcze źródłowej decyzji.

Budynek został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, nie powoduje zagrożenia dla otoczenia, nie oddziałuje negatywnie na środowisko. Nie uwzględniono faktu dopuszczenia go do użytkowania. Przywołano także uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III AZP 23/93, w aspekcie braku dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę po faktycznym zrealizowaniu inwestycji.

Wbrew wywodom sądu wojewódzkiego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego nie doprowadziły do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Ustalenie, czy dane roboty budowlane prowadzą do zmiany sposobu zagospodarowania terenu wymaga oceny przez osobę posiadającą fachowe wiadomości. Brak było – w ocenie Spółki – konieczności uprzedniego ustalenia warunków zabudowy, zanim doszło do wydania źródłowej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji wadliwie i bezkrytycznie akceptuje stwierdzenia organów o powstaniu trzech kondygnacji w budynku, w tym aspekcie powtórzono argumentację skargi.

W odpowiedzi A. M. i M.M. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Odpowiadający powoływali się m. in. na urządzenie na działce inwestycyjnej placu zabaw dla dzieci.

Podczas rozprawy pełnomocnik Spółki podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.

Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez "wewnętrzne sprzeczności w treści uzasadnienia". Zgodnie z cyt. przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki wnikliwie i rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z faktu, że sąd ten podzielił w znacznej części ustalenia poczynione przez organy, inaczej mówiąc zaakceptował prawidłowość ustaleń faktycznych, a skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się z tą oceną sądu pierwszej instancji, nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia, skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa.

Dodatkowo, z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, CBOSA). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w poprawny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku. Te okoliczności wskazują, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – motywy wyroku sądu pierwszej instancji są zrozumiałe, poddają się kontroli, a sąd nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który nakazywałby uznanie zarzutu jego naruszenia za usprawiedliwiony.

Trafnie sąd pierwszej instancji skoncentrował swą uwagę na istocie sprawy, tj. na ocenie zgodności z prawem faktu podjęcia decyzji zmieniającej ostateczną decyzję – pozwolenie na budowę, bez uprzedniego wydania dla planowanego przedsięwzięcia odrębnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się sprzeczności czy też wybiórczego przedstawienia materiału dowodowego przez sąd pierwszej instancji.

B. Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, stanowiącego jedną z podstaw uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję lub postanowienie poprzez ich uchylenie w części lub w całości, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesionych w skardze kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od stwierdzenia lub nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. Cyt. przepis w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut jego naruszenia należy go powiązać z innymi konkretnymi przepisami. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa tylko wówczas okazałby się trafny, gdy sąd wojewódzki uchybił innym przepisom, a w konsekwencji nie uwzględniając tych okoliczności – nietrafnie oddalił skargę. Tak jednak w przedmiotowej sprawie nie jest.

Z tych samych względów zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa wskutek wydania zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, tylko wtedy okazałaby się skuteczny, gdyby istotnie sąd wojewódzki wadliwie pominął dowody, na które wskazuje skarżąca kasacyjnie Spółka, a które miałyby znaczenie z punktu widzenia istoty sprawy.

Nie jest uzasadniony zarzut nie dostrzeżenia naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7, 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie uchybiono powyżej wskazanym przepisom Kodeksu odnoszącym się przede wszystkim do sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz konstruowania uzasadnienia wydanej decyzji administracyjnej.

Istota sprawa administracyjnej sprowadzała się do oceny, czy wydanie źródłowej decyzji przez Prezydenta Miasta Rzeszowa w 2012 r. bez uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Fakt braku decyzji o warunkach zabudowy nie jest kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Z tych przyczyn dowody, które miały pominąć orzekające organy, a okoliczności tej nie dostrzec miał sąd wojewódzki, w postaci – zawiadomienia o zakończeniu budowy, analizy zgodności budynku z ustaleniami MPZP z 2012, inwentaryzacji geodezyjnej, projektu zamiennego – nie mają w tym zakresie przesądzającego znaczenia.

Dodatkowo kwestia zgodności inwestycji z ustaleniami MPZP z 2012 w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w czasie, gdy ten plan miejscowy nie obowiązywał, pozbawiona jest doniosłości prawnej. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji chodzi o ustalenie w sposób niewątpliwy, że decyzja w dacie jej wydawania była dotknięta jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tych względów ocena ziszczenia się przynajmniej jednej z tych przesłanek wadliwości decyzji, musi być dokonywana w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty podjęcia źródłowej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2012 r. Za miarodajny stan prawny i faktyczny zatem należy wziąć stan z tej właśnie daty – skoro w tej dacie nie obowiązywał MPZP z 2012, to i dowód w postaci analizy zgodności inwestycji z ustaleniami tego planu nie miał znaczenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Podobnie znaczenia nie mogły mieć dowody z zawiadomienia o zakończeniu budowy czy inwentaryzacji geodezyjnej. Co się tyczy zarzutu pominięcia dowodu z projektu zmiennego, to zarzut taki – w świetle lektury zaskarżonego wyroku – jest chybiony.

Gdy zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 77 K.p.a., to zarzut taki wymyka się kontroli. Art. 77 K.p.a. dzieli się na kilka paragrafów, autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował zaś, o który z przepisów zawartych w art. 77 Kodeksu chodzi. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 755/15, LEX nr 2268025); w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania.

C. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (poprzez jego zastosowanie) w zw. z art. 8 K.p.a. (poprzez jego niezastosowanie) skutkujące niewłaściwym ustaleniem, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2012 r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, mimo zakończenia realizacji tej inwestycji przez inwestora, co pozostawać ma w niewątpliwej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zaufania do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. W tym aspekcie Spółka powołuje się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III AZP 23/93.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany przez sąd pierwszej instancji pogląd, wedle którego zrealizowanie obiektu budowlanego nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeszkody wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji – pozwolenia na budowę, nie wynikają z przepisów uPb, a wyłącznie z art. 156 § 2 K.p.a. Są nimi: upływ czasu w odniesieniu do enumeratywnie wskazanych w cyt. przepisie przesłanek z § 1 art. 156 oraz wywołanie "nieodwracalnych skutków prawnych". Obie te przeszkody w przedmiotowej sprawie nie występują, przeto nie sposób zgodzić się z argumentacją Spółki, jakoby przeszkodą w stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, miałaby być zasada zaufania z art. 8 K.p.a. Wypada zauważyć, że odnosi się ona do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, nie zaś jego wyniku. Sąd zatem nie podziela także stanowiska zajętego przez Sąd Najwyższy w uchwale III AZP 23/93.

D. Zarzuty naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i przyjęciem, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2012 r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1987 r. wydana została z "rażącym" naruszeniem prawa, jak również naruszenia tych samych art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 Upzp w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie w związku ze zmianą projektu budowlanego konieczne było uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i załączenie tej decyzji do wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów.

Stanowisko WSA w Warszawie, który z kolei zaaprobował w znacznej części wywody organów nadzoru budowlanego w tym zakresie, w którym uznano, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] marca 2012 r. powinna być poprzedzona odrębną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a skoro takiej decyzji nie wydano, to zmiana pozwolenia na budowę dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest trafne.

Niesporne jest, że Prezydent Miasta Rzeszowa wydając źródłową decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym rozpoznawał wniosek o zmianę pozwolenia na budowę w celu dokonania przebudowy budynku przy ul. [...] w Rzeszowie. Pod pojęciem robót budowlanych rozumie się nie tylko budowę, ale także przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 uPb). Z kolei w myśl art. 59 ust. 1 Upzp w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez Prezydenta Miasta Rzeszowa decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę stanowił, że "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Niesporne także jest, że w dacie podejmowania inkryminowanej decyzji przez Prezydenta Miasta Rzeszowa (tj. w dniu [...] marca 2012 r.) z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb wynikało, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sformułowanie "właściwy organ sprawdza" oznacza obowiązek dokonania takiej czynności, innymi słowy jest to nakaz podjęcia oznaczonej czynności. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 uPb pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Innymi słowy, skoro z projektu budowlanego zamiennego wynikało, że przedsięwzięcie inwestycyjne polegać będzie na wykonaniu robót budowlanych, w ramach których dojdzie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to wobec okoliczności, że teren ten w dacie ubiegania się o wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę nie był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – konieczne było poprzedzenie wydania decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, wydaniem odrębnej decyzji o warunkach zabudowy.

Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie Spółki w wyniku zrealizowania inwestycji doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czego dowodem jest treść projektu budowlanego zamiennego. Do oceny, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu nie potrzeba wiedzy specjalnej, jak sugeruje skarżąca kasacyjnie Spółka. Potwierdzeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest także obszerna argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej odnośnie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z powołaniem się na prowadzenie w przedmiotowym obiekcie żłobka.

Trafnie WSA w Warszawie zatem uznał, że źródłowa decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa zapadła z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb. Zasadnie także sąd wojewódzki wskazał, że skoro decyzja ta wydawana była na podstawie art. 36a uPb, to w myśl ust. 3 cyt. przepisu w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, należało uwzględnić, że przepisy art. 32-35 uPb stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Cyt. przepisy były jasne i nie wymagały przy tym specjalnych wiadomości, w szczególności osób "posiadających szczególne uprawnienia i fachową wiedzę", nie jest to także przypadek "subiektywnej oceny na podstawie skomplikowanych narzędzi wykładni prawa" (s. 7 skargi kasacyjnej). Wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę na tydzień przed uchwaleniem MPZP z 2012, z pominięciem obowiązku wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie może zostać ocenione inaczej jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

E. Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia § 3 pkt 17 rozp. MI z 2002, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy budynek posiada trzy kondygnacje nadziemne, podczas gdy suterena nie spełnia kryteriów umożliwiających uznanie ją za kondygnację podziemną zgodnie z § 3 pkt 17 rozp. MI z 2002, a tym samym stosownie do § 3 pkt 18 ww. rozporządzenia stanowi kondygnację nadziemną. Sąd wojewódzki w ślad za organami orzekającymi w sprawie przyjął, że w świetle § 3 pkt 18 rozp. MI z 2002 stanowi kondygnację nadziemną, skoro nie będzie zagłębiona ze wszystkich stron budynku co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu. Ocena ta opierała się na treści przekroju A-A projektu budowlanego zamiennego, wypadnie zauważyć, że sam autor tego projektu wskazał w opisie, że obiekt będzie posiadał trzy kondygnacje. Kwestia ta, jak to zasadnie wskazał WSA w Warszawie w swym wyroku, z punktu widzenia kierunku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej nie miała większego znaczenia.

F. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.