Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.W. i S.W. (dalej jako "skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji zaznaczył, że Starosta Pruszkowski decyzją z [...] sierpnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.J. (dalej jako "inwestor") pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z czterema szambami szczelnymi. Jako podstawę prawną wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 dalej jako "Prawo budowlane").
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że budynki usytuowane będą w odległości mniejszej niż 3 m do granicy z sąsiednią działką będącą własnością skarżących. Organ uznał skarżących za strony tego postępowania, uwzględniając § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. zwane dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r.).
Organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Do wniosku inwestor załączył wymagane dokumenty, szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji.
Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko zaprezentowane w tym rozstrzygnięciu.
Wyjaśnił, że projekt budowlany spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów techniczno-budowlanych, jak i z decyzji Burmistrza Gminy Brwinów z [...] maja 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (sześć segmentów po jednym lokalu każdy).
Organ odwoławczy wskazał, że § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Działka inwestora ma szerokość mniejszą niż 16 m, dopuszczalne jest więc usytuowanie budynków w odległości mniejszej niż 3 m dla ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych.
Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego zacienienia budynku mieszkalnego na ich działce, organ wskazał, że inwestor przedłożył schemat zacienienia, z którego wynika, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.
Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji przedstawił wymogi wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane, dotyczące uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że organ sprawdził dokumenty złożone przez inwestora, wymagane zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto przeprowadził prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, jego kompletności, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań i sprawdzeń oraz prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z treścią decyzji Burmistrza Gminy Brwinów z [...] maja 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Inwestor złożył wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dołączył także do wniosku o pozwolenie na budowę wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kompletny i wykonany przez osoby uprawnione projekt budowlany.
Sąd I instancji wyjaśnił, że analiza decyzji o warunkach zabudowy wykazała, że inwestor przewidywał budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył zaś czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W ocenie Sądu I instancji, inwestor postanowił więc nie wykorzystywać w pełni możliwości i uprawnień, jakie dawała decyzja o warunkach zabudowy, tym samym rozluźniając zabudowę i zmniejszając ewentualnie powstałą uciążliwość dla sąsiadów. Zdaniem Sądu I instancji, brak tożsamości pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę w tym zakresie nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń.
W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie ze zmniejszoną liczą budynków, co powinno być postrzegane na korzyść właścicieli działek sąsiednich. Pozwolenie na budowę spełnia pozostałe parametry określone w prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy m.in. wymagania dotyczące funkcji zabudowy, linii zabudowy, powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i powierzchni biologicznie czynnej.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie odległości budynku od granicy. Wyjaśnił, że z projektu budowlanego (rzut piętra oraz elewacja zachodnia) wynika, że w otworach ściennych w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 3,00 od granicy z działką skarżących znajdować się będą pustaki szklane, natomiast ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości 4,00 m od granicy z działką skarżących (rzut parteru).
Sąd I instancji wskazał także, że złożony projekt budowlany został uzupełniony o schemat zacienienia, z którego wynika, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.
W pierwszej kolejności zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 55 w związku z art. 64 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak tożsamości między decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę w zakresie zaprojektowania mniejszej ilości budynków niż dopuszczalna decyzją Burmistrza Gminy Brwinów z [...] maja 2009 r., nie narusza powyższego przepisu.
Po drugie, "art. 34 ust. 1 pkt 1" (w istocie jest to art. 34 ust. 1 gdyż nie zawiera on pkt 1) ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt inwestycji spełnia wymagania określone w decyzji Burmistrza Gminy Brwinów z [...] maja 2009 r.
Po trzecie, § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projektowana inwestycja nie posiada otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zwróconej w kierunku granicy z sąsiednią nieruchomością, wobec czego może być usytuowana w odległości 2,15 m od tej granicy.
Po czwarte, § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projektowana inwestycja nie powoduje zacienienia budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości.
Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania/ tj. art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz w związku z art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), a także w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących, Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę, ponieważ nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie. Organ nie wyjaśnił w sposób wszechstronny kwestii zacienienia przez planowane budynki domu zlokalizowanego na sąsiedniej działce należącej do skarżących.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie zarzuty są zasadne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. § 13 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że Sąd I instancji poddał nieprawidłowo kontroli ustalony w tej sprawie przez właściwe organy stan faktyczny z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. co do oceny czy projektowana inwestycja nie spowoduje zacienienia budynku skarżących zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości, co z kolei spowodowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie prawidłowej kontroli ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotowego zacienienia i "schematu" przedstawionego przez inwestora.
Kontrola Sądu I instancji dotyczyła bowiem tylko § 60 przedmiotowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Natomiast w świetle dyspozycji § 13 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Ponadto ten obowiązek jest spełniony, pod warunkiem że między ramionami kąta 60o wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Należy także podkreślić, że wysokość przesłaniania, o której stanowi § 13 ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.
Natomiast w tej sprawie, co podnosi skarga kasacyjna, odległość budynków projektowanych od budynku usytuowanego na sąsiadującej działce nr ewid. [...] wynosi 7,15 m zaś wysokość przesłaniania wynosi 8,43 m (różnica wysokości do kalenicy planowanych budynków, tj. 9,63 m i wysokości najniżej położonego okna budynku przesłanianego, tj. 1,20 m). Dlatego też odległość projektowanych obiektów budowlanych od budynku istniejącego na działce nr ewid. [...] byłaby mniejsza niż wysokość przesłaniania. Powyższa kwestia nie została jednak poddana kontroli Sądu I instancji, biorąc pod uwagę wymagania określone w § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., tym bardziej że skarżący przedstawili dodatkowo w tym zakresie opinię specjalisty, która powinna być poddana swobodnej ocenie dowodów w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jest to o tyle jeszcze ważne, iż z tej opinii zdaniem skarżących niedwuznacznie wynika, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest za blisko istniejącego budynku na nieruchomości nr ewid. [...] domu i będzie go zacieniać, tj. pozbawiać wymaganego przepisami prawa budowlanego nasłonecznienia w świetle właśnie dyspozycji § 13 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Natomiast Sąd I instancji ograniczył się tylko do stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, ze inwestor powołał się na schemat zacienienia, z którego ma wynikać, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w § 60 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Po drugie, chybiony jest natomiast zarzut kasacyjny, który dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. z powodu jego niewłaściwego zastosowania i uznania, że projektowana inwestycja nie posiada otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zwróconej w kierunku granicy z sąsiednią nieruchomością wobec czego może być usytuowana w odległości 2,15 m od tej granicy. Jednak należy podkreślić, że z będącego w aktach sprawy projektu budowlanego nie wynikają powyższe warunki techniczne podniesione przez skarżących.
Ponadto sąd administracyjny w żadnym przypadku nie może samodzielnie badać w tej sprawie projektu budowlanego pod kątem istniejącego stanu faktycznego, który ewentualnie naruszałyby § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ponieważ sąd administracyjny samodzielnie nie prowadzi postępowania dowodowego. Dlatego też brak jest przesłanek do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał w tym zakresie błędnej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 55 w związku z art. 64 u.p.z.p. z powodu ich błędnej wykładni oraz przyjęcia stanowiska, że brak tożsamości pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę w zakresie zaprojektowania mniejszej ilości budynków niż dopuszczalna decyzją Burmistrza Gminy Brwinów z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy nie narusza powyższych przepisów. W tym przypadku należy podzielić bowiem stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli zakres inwestycji ustalony w decyzji o warunkach zabudowy zezwalał na realizację sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, to ograniczenie tej inwestycji do realizacji tylko czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w tej samej zabudowie bliźniaczej jednorodzinnej nie narusza dyspozycji art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. ten ostatni przepis stanowi bowiem tylko, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dlatego też w realiach tej sprawy brak tożsamości tylko w tym zakresie pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a projektem budowlanym oznacza, że brak jest przesłanek do stwierdzenia w tym stanie prawnym i faktycznym naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 tejże w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd I instancji nie naruszył także podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 55 i 64 u.p.z.p. Wynika to z tego, że przepis art. 55 stanowi tylko, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, zaś art. 64 stanowi, że przepisy m.in. art. 55 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, co w realiach przedmiotowej sprawy nie pozwala stwierdzić, że wystąpiły w tym zakresie podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę, że przecież nastąpiło nawet zmniejszenie parametrów inwestycji określonych w decyzji o warunkach zabudowy o dwa budynki mieszkalne.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.