Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2783/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1519/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawym:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako MWINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] nakazującą N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego (ok. 12,0 m x 7,5 m) na działce nr [...] z obr. [...] wzdłuż ciągu pieszego [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie pawilonu handlowego składającego się z 6 połączonych kontenerów mobilnych o powierzchni ok. 12,5 m x 7,5 m bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenia terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia postanowienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Ponieważ inwestor nie zastosował się do ww. postanowienia, a pawilon istnieje w jednym miejscu przynajmniej od 16 lipca 2015 r., organ pierwszej instancji wydał decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, który nakazuje rozbiórkę obiektu.

Rozpoznając skargę N. na wskazaną uprzednio decyzję MWINB z dnia [...] kwietnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów procedury administracyjnej, które skutkowałyby uchyleniem skarżonych rozstrzygnięć. W oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowodowy trafnie uznały organy obydwu instancji, że wobec niespełnienia przez inwestora przesłanek do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, należało wydać nakaz rozbiórki.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że inwestor połączył w jedną całość 6 sztuk przyczep specjalistycznych na kołach zarejestrowanych jako pojazdy mechaniczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku ich trwałego połączenia powstał jeden pawilon handlowy z przeszkloną częścią frontową, który został podzielony następnie na trzy pomieszczenia. W jednym z nich świadczone są usługi kosmetyczne. Przyczepy mobilne zostały zatem trwale przekształcone w stacjonarny pawilon usługowo - handlowy.

Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego wskazującej na tymczasowy charakter powyższego obiektu Sąd podniósł, że co do zasady budowa tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, jest zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga bowiem tylko zgłoszenia o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Dotyczy to wyłącznie tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu. Jeżeli obiekt pozostaje w jednym miejscu przez okres dłuższy niż 120 dni, to obowiązkiem inwestora jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że sporny obiekt budowlany pozostawał w jednym miejscu ponad 120 dni, skoro już podczas pierwszych oględzin w dniu [...] lipca 2015 r. przeprowadzonych z udziałem N., stwierdzono jego ustawienie na działce [...] położonej wzdłuż [...]. Powyższe wskazuje, że sporny obiekt nie miał charakteru tymczasowego, a zatem wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność tę potwierdza umowa dzierżawy z dnia[...] marca 2015 r. dotycząca części działki [...] zawarta między N. prowadzącym działalność gospodarczą pn. "[...]" reprezentowanym przez V.P., a właścicielem gruntu "[...]" reprezentowanym przez M. N., a także fakt podłączenia do pawilonu przyłącza wody i kanalizacji. Podniesiono, że głównym przeznaczeniem pawilonu, pomimo jego zarejestrowania jako pojazdu mechanicznego (przyczepy), było użytkowanie go jako pomieszczenia o charakterze usługowo – handlowym, a nie wystawowym, co wskazał sam skarżący we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Funkcji wystawowej nie spełnia, zdaniem Sądu, również gabinet kosmetyczny urządzony w jednym z pomieszczeń pawilonu.

Odnosząc się do zarzutu braku doręczenia skarżącemu postanowienia z dnia [...] września 2015 r. wzywającego inwestora do przedstawienia wymaganej dokumentacji, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wprawdzie nie odbito na kopercie stempla pocztowego potwierdzającego drugie awizowanie przesyłki, niemniej z informacji Biura Ładu Korporacyjnego i Zgodności Poczty Polskiej wynika, że przesyłka została skierowana do doręczenia 18 września 2015 r. i tego samego dnia awizowana po raz pierwszy. Powtórna awizacja nastąpiła w dniu 28 września 2015 r., a w wyniku niepodjęcia w terminie została zwrócona do nadawcy w dniu 5 października 2015 r. Zwrócono nadto uwagę, że - na adres pełnomocnika strony w dniu 22 lutego 2016 r. - organ drugiej instancji ponownie wezwał skarżącego do złożenia w terminie 30 dni dokumentów niezbędnych do legalizacji. W odpowiedzi pismem, które wpłynęło do organu w dniu 13 kwietnia 2016 r., skarżący przesłał jedynie kopię wniosku z dnia 5 kwietnia 2016 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wnosił o przedłużenie terminu do 5 września 2016 r.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 K.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu złożenia żądanych dokumentów. Oczekiwanie na wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest, zdaniem Sądu zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowiącym bezwzględną przeszkodę do zakończenia postępowania legalizacyjnego. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 10 § 1 K.p.a. Skarżący brał czyny udział w postępowaniu zarówno przed organem powiatowym (zawiadomienie z dnia 12 sierpnia 2015 r. o oględzinach), jak i wojewódzkim osobiście, jak i przez pełnomocników - początkowo przez V. P. a na etapie postępowania odwoławczego przez radcę prawnego T. K..

Pozbawione uzasadnionych podstaw było twierdzenie skarżącego, że błędnie skierowano decyzję do niego, zamiast do właściciela nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że art. 52 Prawa budowlanego określa krąg stron w postępowaniu legalizacyjnym. Wymienienie w przywołanym przepisie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie, aczkolwiek kolejność tych podmiotów nie jest przypadkowa. W pierwszym rzędzie podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego jest inwestor, a więc skarżący, co wynika z umowy dzierżawy, która została zawarta na 6 lat, z możliwością przedłużenia na kolejne sześć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł N., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1. I) przepisów postępowania:
2. 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., w tym w związku z art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. przez błędną kontrolę skarżonego organu, w tym przez błędne nieuwzględnienie naruszeń dokonanych przez skarżony organ:
3. a) w związku z art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. i w związku z art. 15 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie istnienia stanu braku umożliwienia skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym przez zawiadomienie ze strony organu drugiej instancji o możności zapoznania się z materiałem sprawy, a tym samym także przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu dwuinstancyjnym prowadzące do braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organ drugiej instancji (z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a.);
4. b) w związku z art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. i w związku z art. 15 K.p.a. przez błędne pominięcie braku umożliwienia skarżącemu przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym przez zawiadomienie ze strony organu pierwszej instancji o możności zapoznania się z materiałem sprawy, a także przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu dwuinstancyjnym prowadzące do braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji także przez organ drugiej instancji przez błędne i bezpodstawne przyjęcie okoliczności faktycznych ustalonych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (wbrew art. 81 K.p.a.), a wreszcie przez błędne nieuwzględnienie wydania decyzji merytorycznej zamiast decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 K.p.a.);
5. c) w związku z art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. i w związku z art. 3 pkt 1, pkt 2 pkt 3 Prawa budowlanego (w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 883, z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie, że "obiekt" nie jest wykonany z użyciem wyrobów budowlanych (a w istocie dotyczy zarejestrowanych przyczep samochodowych) - a tym samym błędnie przyjęto, że obiekt wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a tym samym błędnie przyjęto, że podlega decyzji o rozbiórce;
6. d) w związku z art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. oraz w związku z art. 44 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. w związku z art. 44 § 2, § 3, § 4 K.p.a. przez błędne nieuwzględnienie braku doręczenia skarżącemu przez organ pierwszej instancji postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2015 r. przy błędnej ocenie okoliczności, a wskutek tego przez błędne pominięcie znaczenia wadliwości postanowienia nr [...]z dnia[...]września 2015 r. jako wadliwości prowadzącej do pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, a tym samym jako wadliwości prowadzącej do pozbawienia skarżącego merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszej instancji - w jednej instancji (art. 15 K.p.a.); przez błędne i bezpodstawne przyjęcie okoliczności faktycznych ustalonych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (wbrew art. 81 K.p.a.), a wreszcie przez błędne wydanie decyzji merytorycznej zamiast decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 K.p.a.);
7. e) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 100 § 1 K.p.a. przez błędne nieuwzględnienie braku odmowy zawieszenia postępowania lub braku przedłużenia skarżącemu terminu (mimo wniosku) do złożenia żądanych dokumentów (w tym przy stosowaniu art. 77 § 2 K.p.a.), a tym samym także uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym przez uniemożliwienie składania dokumentów, innych dowodów i rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia warunków zabudowy jako warunkujących korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie (z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 81 K.p.a.);
8. f) w związku z art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. przez błędne nieuwzględnienie braku dokonania przez skarżony organ wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego przy zapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu skarżącemu (w tym przed organem pierwszej instancji), a tym samym błędne nieuwzględnienie w istocie braku ustalenia stanu faktycznego (i udowodnienia), w tym wobec pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu;
9. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie;
10. II) naruszenie prawa materialnego obejmujące art. 48 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 w związku z art. 48 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 3 pkt 1, pkt 2 pkt 3 Prawa budowlanego (w tym w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędne zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione.

Część zarzutów skargi kasacyjnej została zredagowana w sposób mało czytelny. Strona skarżąca kasacyjnie wielokrotnie przytacza przepisy wskazując, że ich naruszenie w tej sprawie pozostaje w związku z naruszeniem innych przepisów. Te odesłania są wielokrotne i utrudniają ustalenie, w czym strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Wielokrotnie w orzecznictwie sądowym podkreślano, że w świetle art. 174 P.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (por. wyrok NSA z dnia z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I FSK 934/17, opub. w Lex nr 2694714; wyrok NSA z dnia 26 luty 2019 r. sygn. akt I OSK 2164/16, opub. w Lex nr 2689934). Tym niemniej mimo tej wadliwości redakcja zarzutów skargi kasacyjnej pozwala na ustalenie, co jest ich istotą i w czym upatruje strona naruszenia prawa przez Sąd.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 1 P.p.s.a. ustawa o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Ta sprawa jest prowadzona na podstawie przepisów tej ustawy. Stosownie zaś do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie i w tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organów nadzoru budowlanego i zastosował środki przewidziane w ustawie. Również zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji były decyzje administracyjne.

Nie został także naruszony art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. Przepis ten określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne i wskazuje na legalność jako kryterium tej kontroli. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej i zastosował kryterium legalności.

Także zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a. nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis ten nie został w tej sprawie naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

Kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Wyjątek objęty art. 57a P.p.s.a. w tej sprawie nie występuje. Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę w jej granicach wprost wskazując, że ocenił sprawę także w zakresie pozostającym poza zarzutami zawartymi w skardze.

Natomiast zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnej ocenie spełnienia warunku skutecznego doręczenia skarżącemu przez organ pierwszej instancji postanowienia nr [...]z dnia [...] września 2015 r. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, przesyłka zawierająca ww. postanowienie, w którym zobowiązano inwestora w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego do przedłożenia w zakreślonym miesięcznym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wznoszonego obiektu budowlanego, nie zostało skutecznie doręczone tej stronie. Prawo budowlane nie zawiera odrębnej regulacji o sposobie doręczania przesyłek stronom. W tym zakresie wprost należy stosować rozdział ósmy działu pierwszego Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany "Doręczenia".

Zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza stronie pisma za pośrednictwem operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W tej sprawie doręczenia następowały poprzez operatora pocztowego.

Doręczenie przesyłki osobie fizycznej następuje w jej mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej lub w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 K.p.a.). Zgodnie z art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Jeżeli pisma nie można doręczyć w sposób opisany w art. 42 i 43 K.p.a., wówczas pismo przechowuje się przez okres 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego. W przypadku pozostawienia pisma w placówce operatora pocztowego obowiązkiem doręczyciela jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia i to zawiadomienie (tzw. awizo) umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

Zgodnie z art. 44 § 3 K.p.a. w przypadku niepodjęcia przesyłki po pozostawieniu pierwszego zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie (tzw. drugie awizo) o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W takiej sytuacji doręczenie pisma uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu.

Jak wynika z akt sprawy znajdująca się na karcie nr 59 akt administracyjnych koperta, w której znajdowało się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2015 r. nr [...] było tylko raz awizowane (tzn. doręczyciel zostawił tylko jedno zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki we właściwym urzędzie pocztowym). Na kopercie tej wraz z formularzem potwierdzenia odbioru znajduje się pieczęć poczty nadawczej wysyłającej przesyłkę (data 16 września 2015 r.), potwierdzenie pierwszego pozostawienia zawiadomienia (tzw. pierwsze awizo)z dnia 18 września 2015 r.) oraz pieczęć poczty zwracającej pismo (data 5 października 2015 r.). Innych pieczęci ani też informacji na kopercie oraz dołączonym do niej formularzu odbioru nie ma.

Tym samym należy przyjąć, że przesyłka zawierająca postanowienie z dnia [...] września 2015 r. nr [...]była tylko raz awizowana, a więc wbrew treści art. 44 § 3 K.p.a. nie miało miejsca ponowne zostawienie zawiadomienia o możliwości odebrania przesyłki we właściwym urzędzie pocztowym. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo Poczty Polskiej z dnia 15 marca 2016 r. informujące o tym, że przesyłka zawierająca postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2015 r. nr [...] skierowane do skarżącego była podwójnie awizowana, tym niemniej takie stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia na samej przesyłce, a pieczęcie i podpisy z datami znajdujące się na tej przesyłce nie potwierdzają dwukrotnego zawiadamiania adresata o pozostawieniu przesyłki we właściwym urzędzie pocztowym.

W związku z powyższym nie ziścił się skutek w postaci prawidłowego doręczenia pisma wynikający z art. 44 § 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli w ciągu 14 dni zostaną pozostawione dwa zawiadomienia o możliwości odebrania przez adresata przesyłki we właściwym urzędzie pocztowym, a mimo to adresat takiej przesyłki nie odbierze, to doręczenie pisma uważa się za dokonane z upływem ostatniego 14-tego dnia tego okresu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym skuteczność doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w art. 44 K.p.a., a zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Przy czym uchybienie któremukolwiek z elementów tej procedury doręczenia powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas.

Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2339/12, opub. w Lex nr 1484829; postanowienie NSA z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II FSK 2580/12, opub. w Lex nr 1591770; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2287/13, opub. w Lex nr 1569038).

W związku z tym na skutek błędnego przyjęcia prawidłowego doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego (inwestora) obowiązków sporządzenia i dostarczenia w terminie jednego miesiąca wymaganych w procesie legalizacji dokumentów, organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że nałożony obowiązek nie został wykonany.

W postępowaniu odwoławczym MWINB także podjął próbę umożliwienia inwestorowi przedłożenia wymaganych dokumentów, kierując pismo z dnia [...] lutego 2016 r. wzywające na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. inwestora do złożenia w terminie 30 dni wymaganych w procesie legalizacji dokumentów. Wezwanie to jednak nie zawierało żadnego pouczenia o skutkach braku złożenia wymaganych dokumentów, a w szczególności nie wskazywało, że brak ich złożenia będzie skutkował wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Wprawdzie wezwanie inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów nie musi być sformalizowane, tym niemniej musi z niego wynikać, kto jest wzywany, jakie dokumenty mają być doręczone organowi i w jakim terminie, a także jakie jest prowadzone postępowanie i jakie są skutki niewykonania nałożonego obowiązku. Jest to minimum treści prawidłowego wezwania inwestora do przedłożenia dokumentów w trybie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że błędnie Sąd pierwszej instancji ocenił brak naruszenia przepisów postępowania w zakresie prawidłowości doręczenia skarżącemu postanowienia zawierającego wezwanie do przedłożenia wymaganych dokumentów. Ma to istotne znaczenie w procedurze legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, której celem jest przede wszystkim pozostawienie obiektu budowlanego, a nie nakazywanie jego rozbiórki.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji nieprawidłowe przyjęcie braku naruszenia przez organy administracyjne art. 44 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. w związku z art. 44 § 2, § 3 i § 4 K.p.a. przez błędne nieuwzględnienie braku doręczenia skarżącemu przez organ pierwszej instancji postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Skutkiem tego było ograniczenie wobec skarżącego zasady zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, co także stanowiło naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. i wbrew art. 81 K.p.a. uniemożliwiało stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonych w sprawie dowodów na skutek braku zawiadomienia jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Naruszenie to skutkowało przeprowadzeniem postępowania w sposób nie pozwalający na uznanie, że w toku postępowania kierując się treścią art. 7 K.p.a. organy administracyjne podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skoro postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia kluczowych dokumentów w toku postępowania legalizacyjnego nie zostało prawidłowo doręczone stronie, a mimo to organy obu instancji uznały, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo wyjaśniony.

Takie działanie powodowało także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych wyrażonej w art. 8 K.p.a. w wersji obowiązującej w dacie wydawania w tej sprawie decyzji oraz zawartej w art. 9 K.p.a. zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W szczególności w postępowaniu przed organem pierwszej instancji brak należytego informowania skarżącego mógł mieć istotne znaczenie w sprawie zważywszy, że inwestor mógł mieć trudności ze znajomością lub nawet zrozumieniem prawa polskiego. W szczególności w przypadku, gdy stroną jest cudzoziemiec nie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, organy administracji publicznej powinny przykładać większą wagę do wykonywania obowiązku wynikającego z art. 9 K.p.a. zgodnie z którym organy powinny czuwać, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W okolicznościach tej sprawy zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. także jest zasadny. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w przypadku wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i złożenia w trakcie tego postępowania przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania celem załatwienia odrębnej sprawy dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, organ prowadzący postępowanie co do zasady powinien przychylić się do wniosku o zawieszenie postępowania, ponieważ wynik już wszczętego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z reguły będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej. Ustalenie zgodności nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego z decyzją wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy niewątpliwie stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1243/15, opub. w Lex nr 2291038; wyrok NSA z 19 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2217/11, opub. w Lex nr 1340220).

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 w związku z art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 3 pkt 1, pkt 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Istota tego zarzutu sprowadza się do zanegowania dopuszczalności stosowania art. 48 Prawa budowlanego regulującego postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego do zespolonych ze sobą kontenerów ustawionych na fundamencie z płyt i bloczków betonowych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie skoro ten kontener stanowił pierwotnie przyczepy specjalne przeznaczone na sklep/bar, to nie jest to obiekt budowlany ponieważ nie został on wybudowany z użyciem wyrobów budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 883, z późn. zm.).

Jak wynika z niespornego stanu faktycznego sprawy, skarżący kasacyjnie przystosował przyczepy mobilne na potrzeby stacjonarnego obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że z uwagi na sposób posadowienia przedmiotowego konteneru, wydzielenia w nim trzech odrębnych pomieszczeń przeznaczonych do korzystania w analogiczny sposób jak obiekt budowlany, a przy tym kontener ten został podłączony do sieci wodociągowej i energetycznej i pełni funkcję obiektu handlowego, to przedmiotowy obiekt funkcjonalnie odpowiada obiektowi budowlanemu o jakim mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Sposób użytkowania tego kontenera i przystosowania go do stałego prowadzenia działalności usługowej oraz okres jego funkcjonowania na nieruchomości przesądzają o charakterze tego obiektu jako obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje pogląd o kwalifikowaniu takich obiektów jak przyczepy samochodowe lub inne przyczepy przystosowane do prowadzenia, po ich ustawieniu na gruncie, działalności gospodarczej lub zamieszkiwania jako obiektów budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II OSK 31/16, opub. w Lex nr 2360817; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1806/07, opub. w Lex nr 537734; wyrok NSA z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1779/14, opub. w Lex nr 2037436; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 173/13, opub. w Lex nr 1519284). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni akceptuje ww. linię orzeczniczą.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem wyrobu budowlanego należy rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5). Ustawa o wyrobach budowlanych w tej sprawie trafnie nie była stosowana. Ustawa ta reguluje bowiem zasady wprowadzania do obrotu lub udostępniania na rynku krajowym wyrobów budowlanych, zasady kontroli wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku oraz określa właściwość organów w zakresie wykonywania zadań administracyjnych i obowiązków wynikających z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG.

Przedmiotem tej sprawy rozpoznawanej przed Sądem pierwszej instancji nie było ani wprowadzanie do obrotu lub udostępnianie na rynku krajowym wyrobów budowlanych, ani też zasady kontroli wyrobów budowlanych.

Należy uznać za zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Skoro trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji winien uchylić wydane w sprawie decyzje, to tym samym Sąd ten nie dostrzegł, że organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymał w mocy decyzję organu administracyjnego pierwszej instancji. Błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości doręczenia skarżącemu postanowienia z dnia [...] września 2015 r. nakładającego na N. obowiązki sporządzenia i doręczenia dokumentów wymaganych w postępowaniu legalizacyjnym uzasadniania uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji przez MWINB oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy. Nieuzasadnionym było więc oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał skargę. W wyniku rozpoznania skargi Naczelny Sąd Administracyjny uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 193 P.p.s.a. wydane w sprawie decyzje administracyjne i stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę obowiązany jest uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku i ustalając dalsze istnienie stanu samowoli budowlanej, w sposób należyty winien przeprowadzić postępowanie dowodowe, a w szczególności prawidłowo wezwać inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę oraz wobec uwzględnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł, opłata kancelaryjna za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w pierwszej instancji w wysokości 480 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w drugiej instancji w wysokości 360 zł. Wynagrodzenie pełnomocnika zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zaś w drugiej instancji na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a tego rozporządzenia.