Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2784/20

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1009/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi D. M., dalej także: "skarżąca", na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 2 kwietnia 2019 r. znak: DOA.7110.52.2019.SPA, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od GINB na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

D. M. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia 25 sierpnia 2016 r., znak AB.6740.237.2016 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na: "Budowę stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] w zakresie wykonania antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 21,0 m wraz z instalacją radiokomunikacyjną" przy ulicy P. w miejscowości C. (działka nr [...], obręb m. C.) jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z:

1. a) § 2 ust. 1 pkt 7 lit b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dalej także: "rozporządzenie", poprzez niedokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia, lecz jego 9 elementów, co było tożsame z próbą obejścia prawa;
2. b) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodanie konkretnej jednostki prawnej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania; ponadto organ nie dysponował materiałem pozwalającym na dokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten według ich danych katalogowych, lecz przyjął te dopasowane przez inwestora do danego terenu;
3. c) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niedokonanie oceny, czy parametry techniczne objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę są identyczne z tymi wskazanymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski, dalej także: "Wojewoda", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia 25 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dane zawarte w projekcie budowlanym umożliwiają ocenę sumarycznej wartości równoważnej mocy promieniowana izotropowego dla wszystkich anten pracujących na tym samym azymucie. Do projektu budowlanego dołączono tabele z danymi technicznymi i parametrami stacji bazowej i załączono rysunki przedstawiające rozkład osi głównych promieniowania oraz obszar, w którym występuje pole elektroenergetyczne o średniej gęstości przekraczającej 0,1 W/m2 (ustalone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Wskazane rysunki i opis uwzględniają zarówno promieniowanie emitowane przez poszczególne anteny i pokazują sumaryczny - poziomy rozkład pól elektromagnetycznych o wartości gęstości mocy 0,1W/m2, wynikający z nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, także z uwzględnieniem maksymalnego poziomu nachylenia anten określonego w tabeli na s. 25 i s. 53 i przedstawionego na rysunku na s. 56. Na podstawie dokumentacji projektowej organ stwierdził, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych, określonych dla miejsc dostępnych dla ludności, nie występują w miejscach ich przebywania i zamieszkania.

Nie ma zatem podstaw by stwierdzić, że organ prowadzący postępowanie nie dokonał we właściwy sposób (uwzględniający sumaryczne wartości promieniowana anten w danym kierunku) oceny przedsięwzięcia w zakresie § 2 ust. 1 pkt 7 lit b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Odwołanie wniosła D. M. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r., GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

GINB ustalił, że inwestor, tj. [...] Sp. z o.o., dalej także: Spółka", wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane. Zatem nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sporna inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku hali targowej na działce nr ewid. [...], ze względu na jej charakter, stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor uzyskał decyzję Burmistrza C. z 2 maja 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku hali targowej na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. P. w strefie ochrony uzdrowiskowej "B" w obrębie ewidencyjnym miasto C. Tym samym, nie został również naruszony rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ nie stwierdził, aby kontrolowane rozwiązania projektowe naruszały rażąco ustalenia decyzji Burmistrza C. z dnia 2 maja 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Działka nr ewid. [...] leży w strefie ochrony konserwatorskiej historycznej struktury przestrzennej miasta C. stanowiącej obszar zabytkowy, ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków objęty ochroną konserwatorską. Decyzja Burmistrza C. z dnia 2 maja 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy nakładała obowiązek uzgodnienia dokumentacji projektowej spornej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 sierpnia 2016 r., nr 272/2016, uzgadniające zamierzenie inwestycyjnej polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w zakresie wykonania antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości 21 m wraz z instalacją radiotelekomunikacyjną na dachu hali targowej na działce nr ewid. [...] przy ul. P. 1 w C. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353), dalej także: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W aktach sprawy znajduje się "Analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2" sporządzona we wrześniu 2015 r. Z dokumentu wynika, że w ramach spornej inwestycji przewiduje się instalację 9 anten o różnych mocach i azymutach. Ze szczegółowej analizy wynika, że omawiana inwestycja nie należy więc do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego nieuwzględnienia sumarycznej wartości EIRP dla wszystkich anten pracujących na tym samym kierunku, organ przyjął, że w cytowanych przepisach rozporządzenia wyraźnie wskazano, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Parametrem charakteryzującym przedsięwzięcie w rodzaju stacji bazowej telefonii komórkowej, z punktu widzenia przepisów omawianego rozporządzenia, jest moc pojedynczych anten, a nie gęstość pola elektromagnetycznego przez nie emitowane. Z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie charakterystyki przedsięwzięcia przy pomocy parametru odnoszącego się do poziomu gęstości pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny.

Parametr ten jest bowiem irrelewantny dla kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Z tego też powodu nie może on podlegać sumowaniu.

GINB wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, organ ocenia inwestycję w jej projektowanym kształcie, a nie w kształcie faktycznie zrealizowanym. Tym samym ewentualna możliwość zmiany tiltów przez inwestora na etapie realizacji inwestycji, na co wskazuje skarżący, pozostaje bez wpływu na ocenę kontrolowanej decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia 25 sierpnia 2016 r., nr 267/2016,

Skargę do WSA w Warszawie wniosła D. M. Zarzuciła naruszenie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z:

1. a) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niezbadanie zgodności projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie tożsamości obu spraw (ilość anten, pochylenia, moce);
2. b) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu § 2 ust. 1 pkt 7 lit b w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez dokonanie kwalifikacji pojedynczych elementów przedsięwzięcia, czyli analizy czy wymagane jest w niniejszej sprawie 9 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; ponadto organ posługuje się pojęciem maksymalnych tiltów bez podanie źródła; dodatkowo organ doprowadził do akceptacji zakazanego przez Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. salami slicing oraz naruszył załącznik III - pkt 1 lit, a) oraz pkt 3 lit. g) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE.L.2012.26.1) dokonując analizy pojedynczych elementów przedsięwzięcia i to bez analizy maksymalnych tiltów;
3. c) art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 135 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie faktu, iż w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Wskazał, że istota sporu sprowadza się do tego, czy omawiana inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącej a nie organom wydającym decyzje, choć nie wszystkie argumenty zawarte w skardze należało podzielić.

Stwierdził, że problem sprowadza się do oceny, czy postępowanie sprawdzające prawidłowość dokumentacji przed Starostą Aleksandrowskim w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przeprowadzono prawidłowo.

Organy administracyjne w postępowaniu nieważnościowym uznały, że wskazana wyżej decyzja nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą.

W ocenie Sądu, organy nie dokonały jednak pełnej kontroli postępowania przed Starostą, jak też trafności wydanej decyzji pod kątem konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

GINB, rozstrzygając tę kwestię, oparł się na opracowaniu przedłożonym przez inwestora. Powyższe opracowanie może być oczywiście, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., dowodem w sprawie. Nie może jednak zastąpić swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego. Przede wszystkim nie może być przyjęty jako istotny dowód w sprawie bez przeprowadzenia jego wnikliwej analizy w kontekście przede wszystkim procesu dowodzenia, w efekcie którego autor opracowania ocenił, iż planowane przedsięwzięcie jest lub nie jest przedsięwzięciem, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podzielenie kwalifikacji dokonanej w ramach sporządzonego opracowania jest dopuszczalne ale pod warunkiem, że organ dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest sporządzona przez właściwe osoby, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Według Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby dowód ten podlegał jakiejkolwiek weryfikacji. Weryfikacji takiej nie podlegał również w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Prawidłowa ocena tego zagadnienia powinna, zdaniem Sądu, uwzględniać pogląd utrwalony orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd Sąd podzielił, zgodnie z którym, wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.

Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia.

Nadto, kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Rzetelna analiza wskazanych wyżej okoliczności, miałaby znaczenie dla ewentualnej konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z akt przedmiotowej sprawy nie wynika by dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono stosowne obliczenia w zakresie kumulacji promieniowania celem dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko, tak aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości, czy inwestycja ta powinna być zaliczana, czy też nie – do znacząco oddziałujących na środowisko. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny spowoduje, iż moc promieniowania przekroczy w osi głównej promieniowania danej mającej być zainstalowanej anteny wielkości wymienione w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, uznać zatem należało, że ocena GINB, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 § 2 K.p.a., była dokonana wadliwie i była zdecydowanie przedwczesna. Nie przesądzając zatem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie należało, według Sądu, uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, zobowiązując organy do analizy prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy błędnie przyjęły, że obecnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości "sumowania" mocy kilku anten skierowanych na jeden azymut dla celów określenia, czy realizacja stacji bazowej jest przedsięwzięciem mogącym zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko. W sprawie niezbędne jest zatem dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia.

Z tych względów WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
2. 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1, 77 § 1, art. 80, art. 81a K.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zwanym dalej w skardze kasacyjnej: "rozporządzeniem o znaczącym oddziaływaniu" - poprzez pominięcie przy wykładni ww. przepisów art. 122a ust. 1 w zw. z art. 122 i w zw. z art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, które skutkuje bezpodstawnym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2019 r., znak: DOA.7110.52.2019.SPA odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia 25.08.2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę jest wadliwa, gdyż Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie dopatrzył się nieprawidłowości polegających na nieuwzględnieniu nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny na etapie postępowania dowodowego przed Starostą Aleksandrowskim, oraz niewystarczającym rozpatrzeniem tego przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego oraz przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w stopniu rażąco naruszającym prawo, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego szczegółowo przeanalizował możliwość wystąpienia przesłanek powodujących nieważność decyzji;
3. 2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i z § 3 ust. 2 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu, poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że brak uwzględnienia w decyzji Starosty Aleksandrowskiego oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, można uznać za rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy wynik wykładni normy prawnej wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i z § 3 ust. 2 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu może być różny, co potwierdza zarówno orzecznictwo, jak i poglądy doktryny i organów branżowych,
4. II. naruszenie prawa procesowego:
5. 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), mimo niezaistnienia przesłanki do ich uchylenia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpatrzenie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ przedwcześnie odmówił stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia 25 sierpnia 2016 r. znak AB.6740.237.2016, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na brak rażącego naruszenia prawa oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie.

GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej Spółki zarzutów naruszenia prawa materialnego przywołać należy uchwałę NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22. Zgodnie z tą uchwałą, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

Jak wskazano w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdza to wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony jest bowiem gwarantowane innymi przepisami.

To, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22).

Z art. 269 § 1-3 P.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269).

W rezultacie skuteczne są zarzuty kasacji oparte na tezie o braku podstaw do ustalenia łącznej mocy EIRP wszystkich anten.

W konsekwencji, nie było uprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż ocena organów o braku, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., była przedwczesna.

Błędne stanowisko materialnoprawne Sądu pierwszej instancji skutkowało niezasadnym przyjęciem, że niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia.

W związku z tym zasadne są podniesione w obu kasacjach zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie sumarycznej mocy odziaływania wszystkich anten sektorowych przewidzianych w projekcie budowlanym.

Powtórzyć należy, że w świetle powołanej uchwały NSA, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Stanowisko to skutkuje zasadnością analizowanych zarzutów procesowych w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia.

Podkreślić trzeba, że w zakresie badania przez organ maksymalnej mocy poszczególnych anten oraz maksymalnych pochyleń anten Sąd pierwszej instancji nie podważył danych zawartych w "Analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2", sporządzonej we wrześniu 2015 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonując analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organy obu instancji nie dokonały wyczerpującej oceny dokumentu jakim było przedłożone przez inwestora opracowanie. Sąd zauważył, że jakkolwiek opracowanie to może, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., stanowić dowód w sprawie, to nie może zastąpić swobodnej oceny oraz ustalenia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego. Według Sądu, podzielenie kwalifikacji dokonanej w ramach sporządzonego opracowania jest dopuszczalne ale pod warunkiem, że organ dokona jej właściwej oceny, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przywołanej powyżej uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej, z punktu widzenia przepisów naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, istotne są dane wymagane hipotezami tych przepisów.

W tym zakresie inwestor przedstawił kwalifikację przedsięwzięcia, której danych technicznych nie podważono.

Jest niewątpliwe, że obowiązkiem organów było zbadanie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Dodać jeszcze można, że według art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ jest uprawniony do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego, został znacznie ograniczony. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego.

Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) – patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 35; orzecznictwo sądów administracyjnych: w tym m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19).

Podane w projekcie budowlanym oraz w kwalifikacji przedsięwzięcia ustalenia w zakresie mocy oraz oddziaływania pola elektromagnetycznego należą do tej części projektu budowlanego, za którą odpowiada projektant.

Natomiast zagadnienie wpływu tych ustaleń na zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska jest kompetencją organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Nie można w niektórych przypadkach wykluczyć dokonania przez organ weryfikacji projektu budowlanego w odniesieniu do oczywistych omyłek, niejasności, czy nawet oczywistych nieprawidłowości merytorycznych ustaleń i rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, mających charakter techniczny. Wszak organy administracji architektoniczno-budowlanej są organami specjalistycznymi powołanymi do rozstrzygania spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego. Co do zasady jednak, organy opierają się w tym zakresie na oświadczeniu o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Z "Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 wynika, że uwzględniając równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie ma także podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten, niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia, czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22).

Uwzględniając poprzedzające rozważania skonstatować należy, że brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Tym bardziej, nie ma podstaw do przyjęcia, że konieczne jest dalsze badanie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę wymagała, w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.