Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 276/19 oddalił sprzeciw K. M. (dalej określanego jako skarżący) od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] (dalej powoływanej jako inwestor) inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z retencyjnym zbiornikiem kanałowym, kanalizacją sanitarną wewnętrzną na zewnątrz budynku, oświetleniem zewnętrznym, wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., C.O., wentylacją mechaniczną, elektryczną, teletechniczną, wielostanowiskowym garażem podziemnym oraz wewnętrzną obsługą komunikacyjną na działce nr [...], [...] obr. [...] [...] oraz podniesienie klasy odporności pożarowej budynku na części działki nr [...] obr. [...] [...] w [...] ul. [...] - [...] ".
Odwołania od powyższej decyzji wniósł skarżący oraz Stowarzyszenie "[...] ".
Wojewoda Małopolski wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej określanej jako k.p.a.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., zwanej dalej ustawą), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Motywując tak podjęte rozstrzygnięcie organ powołał art. 35 ust. 1 i 3 ustawy i wskazał, że postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w stosunku do ustaleń uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r., nr CXIII/1156/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie", który obejmuje teren działek nr [...], [...] obr. [...] [...], na których zaplanowano realizację inwestycji. Wezwano także inwestora do wyjaśnienia zgodności projektu budowlanego z § 35 ust. 5 pkt 1 lit. f i g miejscowego planu, dotyczącego nakazu kontynuacji geometrii dachów sąsiadującej zabudowy oraz nakazu utworzenia wnętrza kwartału z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną z elementami małej architektury.
W związku z powyższym inwestor uzupełnił projekt budowlany, a Wojewoda Małopolski nie stwierdził jego rozbieżności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak uznał, że pominięto inne nakazy określone w § 35 ust. 5 pkt I lit. a i d planu miejscowego, ponieważ w przypadku działki budowlanej usytuowanej narożnie w stosunku do planowanych nowych ulic, nałożony jest obowiązek pierzejowego usytuowania budynku w stosunku do działek drogowych, jak również przy granicy w stosunku do sąsiednich działek budowlanych. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że z części graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek wielorodzinny usytuowany jest w odległości 11,80 m od drogi planowanej na działce nr [...], przebiegającej na północny wschód od działki objętej planowaną inwestycją, 4,20 od południowozachodniej, sąsiedniej działki budowlanej nr [...] oraz 4,50 m od południowowschodniej działki sąsiedniej nr [...].
W ocenie organu wskazane odległości są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co świadczy o niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Mając natomiast na uwadze, że Prezydent Miasta [...] nie wezwał inwestora do usunięcia wskazanych niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad procedury i wymogów określonych w art. 35 ustawy, Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego za tak podjętym rozstrzygnięciem przemawiała rówież możliwość doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z wymogami planu.
Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący. Podnosząc naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. wyraził pogląd, że organ powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie w oparciu o zebrany materiał dowodowy i uzupełniony w trybie art. 136 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieinu wyroku z dnia 29 kwietnia 2019 r. najpierw omówił instytucję sprzeciwu, a następnie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy zasadnie wskazał na konieczność wezwania inwestora do usunięcia niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie obowiązku pierzejowego usytuowania budynku w stosunku do działek drogowych, jak również przy granicy w stosunku do sąsiednich działek budowlanych.
Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym istnieje możliwość doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z wymogami miejscowego planu. Sąd zgodził się także z organem, że wydanie decyzji merytorycznej odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę byłoby przedwczesne. Jak zauważył, wydanie decyzji odmownej będzie możliwe w przypadku nieuzupełniania projektu w sposób zapewniający jego zgodność z planem miejscowym, po uprzednim wezwaniu do jego uzupełnienia przez organ pierwszej instancji.
Tym samym, w ocenie Sądu, braki przedłożonego projektu budowlanego, do których uzupełnienia inwestor nie został wezwany w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, mają istoty wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazując na treść art. 35 ust 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Sąd podkreślił, że strona ubiegająca się o pozwolenie na budowę powinna mieć możliwość doprowadzenia do zgodności projektu z planem miejscowym.
Sąd skonstatował, że w sprawie zasadnym było wydanie decyzji kasatoryjnej i oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 kwietnia 2019 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe.
Najpierw pełnomocnik zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 oraz 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zgodnie z przepisami prawa regulującymi postępowanie administracyjne. W ocenie pełnomocnika organ odwoławczy nie wyjaśnił zasadności odstąpienia od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego oraz przyczyn niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a.
Następnie podniósł naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo że sprzeciw zawierał uzasadnione podstawy i zasługiwał na uwzględnienie.
W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, że organ odwoławczy w sposób jednoznaczny stwierdził, że przedmiotowy projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Następnie skoncentrował się na kwestii niewyjaśnienia przez organ odwoławczy przyczyn odstąpienia od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego. W ocenie pełnomocnika świadczy to o niesprostaniu obowiązkowi organu administracji publicznej w tym zakresie. Jak podkreślił, wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Takiego wskazania brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Końcowo pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną niezgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy pozbawiłoby stronę prawa do rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. dotyczących odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia procesowe dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju kasacyjnego rozstrzygnięcia. Potwierdza to brzmienie przepisu art. 64e p.p.s.a., w którym ustawodawca wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty kasacyjne koncentrują się zasadniczo wokół jednej kwestii, mianowicie niewyjaśnienia przez Sąd I instancji przyczyn odstąpienia od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy i niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest jednak ocena Sądu I instancji, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do stosowania w postępowaniu odwoławczym instytucji procesowej, o której mowa w powołanym wyżej przepisie. Należy mieć na względzie, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę w jej całokształcie dostrzegł naruszenie przez organ pierwszej instancji procedury przewidzianej w art. 35 ustawy. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ ten nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy).
Nieprawidłowości jakich dopatrzył się organ odwoławczy dotyczyły wadliwego, naruszającego § 35 ust. 5 pkt 1 lit. a i d planu miejscowego, zaprojektowania usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej, a poza sporem pozostaje, że organ pierwszej instancji nie wezwał inwestora do usunięcia wskazanego naruszenia. Koniecznym więc było wezwanie inwestora do usunięcia niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem w zakresie oznaczonym przez organ odwoławczy. Procedowanie w tym zakresie należy do organu pierwszej instancji już chociażby z uwagi na skutek nieusunięcia bądź niemożności usunięcia przez wnioskodawcę stwierdzonych nieprawidłowości. Poza tym strony biorące udział w postępowaniu mają prawo się odnieść do tak istotnego zagadnienia. Pełnomocnik nie zakwestionował skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że brak było podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. Podnosząc ten zarzut nie wskazał nawet, w jakim zakresie organ odwoławczy winien był uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy, ani też jakie okoliczności stanu faktycznego budzą jego wątpliwości.
Słusznie przyjął Sąd I instancji, że w tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł orzekać merytorycznie w sprawie, bowiem ewentualne wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę byłoby przedwczesne. Wydając merytoryczną decyzję, czego oczekiwał wnoszący skargę kasacyjną, bez uprzedniego wezwania inwestora do usunięcia powyższych nieprawidłowości, doszłoby do naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 ustawy.
Tym samym uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 oraz 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji art. 151a § 2 p.p.s.a., są nieuzasadnione. Zakres wyjaśnień związanych z istotą sporu, a także obowiązek spoczywający na organie wynikający z art. 35 ust. 3 ustawy uzasadniają ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji.
Odnosząc się natomiast do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.