Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 526/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "B" w S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego.
Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją nr [...], Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (zwany dalej: WINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice (zwany dalej: PINB) z 30 maja 2017 r., nr [...], znak: [...] i nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "B." z siedzibą w S. rozbiórkę budynku garażowego, oznaczonego na załączniku graficznym nr [...], o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,15 m x 5,90 m x 6,35 m x 3,02 m x 9,20 m x 6,06 m zlokalizowanego na działce nr ewid. gruntów [...], położonej w S. przy ul. B. 31.
WINB wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 2015 r., nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółdzielni pozwolenia na budowę 2 budynków garażowych. Następnie Wojewoda Łódzki decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. uchylił decyzję nr [...] Prezydenta Miasta S. i umorzył postępowanie w sprawie, uznając iż stała się ona bezprzedmiotowa bowiem budowa został zakończona. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 roku w sprawie II SA/Łd 490/16 oddalona została skarga na ww. decyzję Wojewody.
Następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; zwanej dalej: p.b.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku garażowego nr 2 i nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia omawianego postanowienia dokumentów, o których mowa w przepisach art. 48 ust. 3 p.b. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie w [...] listopada 2016 r.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. nr [...] PINB uchylił własne postanowienie z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], a następnie [...] marca 2017 r. wydał postanowienie nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] WINB uchylił postanowienia PINB nr [...] i [...].
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 472/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółdzielni na powyższe postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. Sąd uznał, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkuje koniecznością prowadzenia postępowania w trybie art. 48 p.b., a nie art. 50 p.b.
WINB wyjaśnił, że decyzja PINB wymagała korekty i doprecyzowania w zakresie określenia przedmiotu rozbiórki, dlatego konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji
Dalej WINB wskazał, że kwestia dopuszczalność budowy budynku garażowego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona, została wyjaśniona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 490/16. Nie ma wątpliwości, że prawidłowym trybem postępowania jest tryb określony w art. 48 p.b.
Inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie [...] listopada 2016 r., również wezwanie z [...] maja 2017 r. do wykonania postanowienia było nieskuteczne. Niewywiązanie się w terminie z obowiązku nałożonego w trybie art. 48 ust. 2 p.b. obliguje organ nadzoru do nakazania rozbiórki obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 526/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółdzielni ww. decyzję WINB z dnia [...] marca 2018 r.
Sąd I instancji wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego był związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2017 roku w sprawie II SA/Łd 472/17. W wyroku tym Sąd uznał, że inwestor w momencie rozpoczęcia realizacji inwestycji nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...] grudnia 2015 r., ale decyzja ta z uwagi na wniesienie od niej odwołania, nigdy nie uzyskała przymiotu ostateczności. W efekcie rozpoznania odwołania, decyzja o pozwoleniu na budowę została mocą decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2016 roku uchylona, a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało umorzone. Ponadto w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. II SA/Łd 490/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazywał na konieczność legalizacji inwestycji w trybie art. 48 p.b.
Realizacja inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylonej w postępowaniu odwoławczym oznacza konieczność wdrożenia postępowania na podstawie art. 48 p.b. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego.
Skarżąca Spółdzielnia nie wykonała obowiązków, nałożonych w trybie art. 48 p.b. i to pomimo ponowionego po roku od upływu terminu wezwania do realizacji postanowienia. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do orzeczenia nakazu rozbiórki.
W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko- Własnościowa "B." zaskarżyła ww. wyrok z całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez zaniechanie rozważenia treści przepisów, które winny być stosowane w niniejszej sprawie, z uwagi na powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na związanie wyrokiem tegoż Sądu wydanego w sprawie II SA Łd 472/17 z dnia 3 listopada 2017 r. mimo, iż wyrok ten dotyczył innego zagadnienia prawnego, wobec czego zdaniem skarżącej Spółdzielni nie powinien pozbawiać możliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie do poczynienia samodzielnej oceny prawnej, tym bardziej, iż w orzecznictwie istnieją rozbieżności w zakresie interpretacji nowelizacji art. 28 ust 1 p.b., co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania skargi w zakresie ustalenia, w jakim trybie powinno być prowadzone postępowanie naprawcze;
- 2. art. 8 k.p.c. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron do władzy publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, a następnie uchyleniu tej decyzji (mimo, iż budowa została wykonana zgodnie z wytycznymi w niej zawartymi, a PINB po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze rozpoczęcia robót, nie zgłosił sprzeciwu), jedynie na podstawie uznania, iż decyzja nie była ostateczna, choć zgodnie z treścią znowelizowanego art. 28 ust. 1 p.b. wyeliminowano ten wymóg, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 48, a nie 50 p.b.;
- 3. art. 48 ust 1 pkt 1 p.b. poprzez jego bezzasadne zastosowanie,
- 4. art. 50 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 p.b. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że zaistniały wszelkie okoliczności do zastosowania prawa naprawczego na podstawie tychże przepisów;
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie Spółdzielni wyrok w sprawie II SA/Łd 472/17 nie dotyczył przedmiotowo tego samego postępowania, gdyż związany był on ze wstrzymaniem robót budowlanych. Niniejsze postępowanie dotyczy natomiast wydania nakazu rozbiórki budynku garażowego.
Nowelizacją z dnia [...] lutego 2015 r. z art. 28 p.b. wyeliminowano obowiązek uzyskania "ostatecznej" decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta jest wynikiem przekonania ustawodawcy, że dzięki temu dojdzie do przyspieszenia procesu budowlanego. W związku z przedmiotową nowelizacją utracił aktualność pogląd, zgodnie z którym wyklucza się dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę.
Skarżąca Spółdzielnia po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. zawiadomiła PINB o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych, zgodnie z treścią art. 41 ust 1 pkt 4 p.b. Mimo, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna, PINB nie zgłosił sprzeciwu, wobec czego skarżąca przystąpiła do wykonywania robót.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną kluczowym było odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.
Natomiast zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania.
Ponadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu.
Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie naruszył art. 153 p.p.s.a. uznając, że kwestia trybu w jaki powinno być prowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego została rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 472/17 wobec czego zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd I instancji nie mogły pominąć oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, LexisNexis 2011, uwagi do art. 153; Wyrok NSA z 16.03.2021 r., I OSK 2665/20, LEX nr 3164066). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 472/17 dotyczył niewątpliwie tej samej sprawy administracyjnej, jaką jest legalizacja budynku garażowego. Rozstrzygnięcie to dotyczyło postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 p.b., poprzedzającego wydanie nakazu rozbiórki. Sąd I instancji nie mógł zatem ponownie oceniać tych okoliczności, które zostały już przesądzone w omawianym wyroku. Przesądzone zostało już zatem, że postępowanie w sprawie wybudowanych budynków garażowych powinien prowadzić organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 p.b.
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie nie wykonała obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 p.b., wobec czego obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było orzeczenie rozbiórki obiektu garażowego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.