Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2803/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 223/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę K.W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) w Łodzi z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to w powyższym wyroku sąd wojewódzki, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Sieradzu nałożył na K. W. opłatę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku sklepu spożywczo – przemysłowego z częścią mieszkalną, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] przy ul. [...] w [...]. Organ ten wskazał, że budowę ww. budynku realizowano w oparciu o decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K.W. i Z. W. pozwolenia na budowę sklepu spożywczo – przemysłowego z częścią mieszkalną oraz zjazdu z drogi powiatowej na enumeratywnie wskazanych działkach położonych w miejscowości [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Starosta Sieradzki zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku sklepu.

W dniu 29 września 2014 r. K.W. złożyła w PINB w Sieradzu wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót przedmiotowego obiektu bez części mieszkalnej wyjaśniając, że do wykonania pozostały roboty wykończeniowe, przy czym termin ich zakończenia określiła na dzień 1 kwietnia 2016 r.

Zdaniem organu I instancji w okolicznościach sprawy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustalenia poczynione w sprawie bezspornie potwierdzać mają fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Za przejaw korzystania ze sklepu należy uznać umieszczenie regałów, na których znajduje się towar, oraz na ladzie kasy fiskalnej. Organ powiatowy wskazał, że ze zdjęć wykonanych podczas kontroli obiektu wynika, iż sklep spożywczo – przemysłowy czynny jest od poniedziałku do piątku w godzinach od 5.30 do 21.00, w soboty w godzinach od 5.30 do 22.00, w niedzielę w godzinach od 7.30 do 21.00, widać włączoną kasę fiskalną, wędliny znajdujące się w ladach chłodniczych są ometkowane. W dalszej kolejności wyjaśniono sposób naliczenia opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania budynku.

W toku postępowania Z. W. oświadczył, że jedynym właścicielem inwestycji jest K.W., przedkładając jednocześnie odpis ugody zawartej przed sądem w przedmiocie podziału majątku, w tym m. in. działek nr ewid. [...], [...], [...] w [...], na których realizowana jest przedmiotowa inwestycja.

Zażalenie od powyższego postanowienia PINB w Sieradzu wniosła K.W..

Jak dalej w wyroku wskazano, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. ŁWINB w Łodzi, po rozpoznaniu zażalenia K.W., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu stopnia wojewódzkiego ustalenia poczynione przez PINB w Sieradzu potwierdzają przystąpienie przez inwestora do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ zażaleniowy zauważył, że ustawodawca nie zdefiniował w Prawie budowlanym pojęcia "użytkowanie", co oznacza, że w tej mierze należy posiłkować się definicjami zawartymi w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazującymi, że pod pojęciem użytkowania należy rozumieć każdy przejaw korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ II instancji podkreślił, że dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli jednoznacznie świadczy o tym, że sklep spożywczo – przemysłowy w dacie jej przeprowadzenia wykorzystywany był zgodnie z przeznaczeniem, dla którego został wzniesiony.

W ocenie ŁWINB w Łodzi w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż K.W. przystąpiła do użytkowania sklepu spożywczo –przemysłowego przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uznał, że naruszyła ona przepis art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., uPb), co obligowało do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Następnie organ rozpoznający zażalenie wskazał, że kara pieniężna w wysokości 75.000,00 zł została prawidłowo wyliczona, podkreślając, że surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 uPb jest uzasadniona koniecznością ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach uPb.

W skardze do WSA w Łodzi na powyższe postanowienie ŁWINB w Łodzi K.W. zarzuciła naruszenie przepisów art. 57 ust. 1 i 7 uPb oraz przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., K.p.a.) w zakresie wymienionym w zażaleniu z dnia 3 grudnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę ŁWINB w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wskazując, że przedmiotowa skarga nie wnosi nowych, nieznanych wcześniej argumentów, w oparciu o które mogłoby zostać podjęte inne rozstrzygnięcie.

Pismem z dnia 21 lipca 2015 r. skarga została uzupełniona poprzez wskazanie, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11 K.p.a.; art. 59c ust. 1 uPb; art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w rozstrzygnięciach obu organów nadzoru budowlanego brak informacji o tym, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego został wniesiony dwukrotnie, tj. w dniu 15 marca 2013 r. i w dniu 22 września 2014 r. oraz brak jest określenia, w jaki sposób został rozpatrzony wniosek o pozwolenie na użytkowanie z dnia 15 marca 2013 r. Poza tym w ocenie strony skarżącej w uzasadnieniu rozstrzygnięć obu organów brak informacji o tym, dlaczego wpisy w dzienniku budowy Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nie korespondują ze:

1. a) szkicem tyczenia budynku z dnia 7 września 2011 r.;
2. b) protokołem 05/2013 (wyniki pomiarów i obliczeń sprawdzenia skuteczności ochrony przeciwporażeniowej w układzie sieciowym TN-C) i 06/2013 (pomiar rezystancji instalacji odbiorczej) z dnia 10 stycznia 2013 r.;
3. c) inwentaryzacją budynku sklepu spożywczo – przemysłowego z częścią mieszkalną oraz zjazdu z drogi powiatowej z dnia 4 lutego 2013 r.;
4. d) protokołem sprawdzenia stanu technicznego przewodów dymnych, spalinowych i wentylacyjnych z dnia 9 lutego 2013 r.;
5. e) zawiadomieniem inwestora o zakończeniu budowy do PPIS w Sieradzu i do Komendanta PPSP w Sieradzu z dnia 5 marca 2013 r.;
6. f) zawiadomieniem przez inwestora PINB w Sieradzu o zakończeniu budowy zjazdu z drogi powiatowej z dnia 15 marca 2013 r.;
7. g) wnioskiem inwestora o pozwolenie na użytkowanie z dnia 15 marca 2013 r.

Zdaniem strony skarżącej powyższe oznacza, że organy obu instancji nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.) oraz nie oceniły całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Nadto organy nie wyjaśniły, czy przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Kwestia ta zdaniem skarżącej ma istotne znaczenie z uwagi na przepis art. 59f ust. 4 uPb.

Opisanym na wstępie wyrokiem skarga została oddalona.

W motywach swego wyroku WSA w Łodzi stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż obiekt budowlany był użytkowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie.

Ponadto wskazano, że w okolicznościach niniejszej sprawy część obiektu nielegalnie użytkowana to ponad wszelką wątpliwość lokal handlowy, w którym prowadzona jest sprzedaż produktów spożywczych i przemysłowych, a zatem brak jest rozbieżności co do kategorii obiektu budowlanego pomiędzy tym, co wynika z decyzji pozwalającej na budową oraz rzeczywiście zrealizowanym i użytkowanym obiektem. Tym samym – zdaniem sądu pierwszej instancji – prawidłowe było przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego kategorii XVII przedmiotowego obiektu, jako właściwej do obliczenia wysokości kary.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – K.W. zaskarżyła w całości ww. wyrok i wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi. Wnosi także o zasądzenie od ŁWINB w Lodzi na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 2.050 zł (wynagrodzenia pełnomocnika - 1.800 zł (tj. 50 % stawki minimalnej), kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł tj. po uwzględnieniu postanowienia WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 223/15 z dnia 16 kwietnia 2015 r.). Na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., Ppsa) jej pełnomocnik oświadczył, że skarżąca kasacyjnie zrzeka się rozprawy.

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano:

1. 1. art. 174 pkt 2 w zw. z art 141 § 4 i art. 134 § 1 Ppsa tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie wnikliwym odniesieniu się przez WSA w Łodzi do wszystkich zarzutów podniesionych w uzupełnieniu skargi z dnia 27 lipca 2015 r., w szczególności zaś zarzutu braku informacji o tym, jak został rozpatrzony wniosek o pozwolenie na użytkowanie z dnia 15 marca 2013 r.; zarzut ten WSA w Łodzi całkowicie zbagatelizował, a ma on kluczowe znaczenie w sprawie;
2. 2. art. 174 pkt 2 Ppsa tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a., a także art. 14 § 1 K.p.a. oraz art. 151 Ppsa polegające w istocie na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;
3. 3. art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 Ppsa polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu;
4. 4. art. 174 pkt 1 Ppsa tj. naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na jego niezastosowaniu;
5. 5. art. 174 pkt 1 Ppsa tj. naruszenie art. 57 ust. 7 uPb, polegające na jego zastosowaniu.

W uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że WSA w Łodzi nie dostrzegł tego, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie z wniosku z dnia 8 września 2014 r. nie powinno być w ogóle wszczęte, gdyż w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy z wniosku z dnia 15 marca 2013 r. Nie zostało wyjaśnione w wyroku – gdzie sąd ograniczyć się miał do uznania, że okoliczność uprzedniego wniosku o pozwolenie na użytkowanie jest nieistotna – w jaki sposób rozpatrzono podanie o pozwolenie na użytkowanie wniesione do PINB w Sieradzu w dniu 15 marca 2013 r.

Dalej skarżąca kasacyjnie podnosi, że PINB w Sieradzu, wbrew ustaleniom WSA w Łodzi, nie zawiadomił o terminie obowiązkowej kontroli obiektu, kategorycznie zaprzeczając jakoby otrzymała zawiadomienie i potwierdziła własnym podpisem tę okoliczność. Skoro postępowanie poprzedzające nałożenie kary miało być obarczone niezgodnością z prawem, to dowodów uzyskanych w takim postępowaniu nie powinno się uznawać. Podniesiono ponadto brak wiedzy fachowej strony w aspekcie nie zgłoszenia uwag do protokołu kontroli obiektu oraz prowadzenie czynności kontrolnych bez udziału kierownika budowy. W tych okolicznościach sąd wojewódzki nie powinien oddalać skargi.

Naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. było prowadzenie postępowania z wniosku o użytkowanie z dnia 8 września 2014 r., skoro uprzednio wniesiono podanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie w dniu [...] marca 2013 r. PINB w Sieradzu winien zastosować odmowę wszczęcia postępowania, skoro nie powinno toczyć się kolejne postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, to i nie powinno się toczyć incydentalne postępowanie w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ nadzoru budowlanego nie powinien nakładać kary, tylko powinien wszcząć postępowanie naprawcze, o którym mowa jest w art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. W tym aspekcie przywołano kilka orzeczeń sądów administracyjnych, podkreślając aspekt jednolitości orzecznictwa tych sądów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy, czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.

Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa, stanowiących odpowiednio podstawy uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie poprzez ich uchylenie w części lub w całości (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa) oraz wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 Ppsa), tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. przepisy mają charakter wynikowy, regulując sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od stwierdzenia lub nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. Cyt. przepisy w istocie nie mogą stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro mają ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut ich naruszenia należy je powiązać z innymi konkretnymi przepisami.

Innymi słowy, zarzut naruszenia powyższych przepisów tylko wówczas okazałby się trafny, gdy sąd wojewódzki uchybił innym przepisom, nietrafnie oddalając skargę. Tak jednak w przedmiotowej sprawie nie jest.

B. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także art. 14 § 1 K.p.a. oraz art. 151 Ppsa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie uchybiono powyżej wskazanym przepisom Kodeksu odnoszącym się przede wszystkim do sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zebrane przez organ stopnia powiatowego dowody nie są dotknięte takimi wadliwościami, które czyniłyby uzasadniony zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W aktach administracyjnych (k.

2) znajduje się zawiadomienie o terminie dokonania kontroli obiektu budowlanego wznoszonego przez inwestora, w związku z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zawiadomienie to zawiera wskazanie miejsca i czasu tej kontroli. Zawiadomienie to ma charakter pisemny, akta zaś zawierają potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia przez K. W. Chybiony jest przeto argument, jakoby skarżąca kasacyjnie nie otrzymała zawiadomienia o kontroli. Co się odnosi do zarzutu jej przeprowadzenia bez udziału kierownika budowy, to nic nie stało na przeszkodzie, aby to skarżąca kasacyjnie, jako inwestor, zadbała o to, aby w miejscu i czasie kontroli uczestniczył w niej kierownik budowy. Podnoszenie tej kwestii w skardze kasacyjnej i czynienie z braku uczestnictwa w kontroli kierownika budowy zarzutu wobec faktu, że w kontroli uczestniczyła sama strona – inwestor, jest nietrafne. Materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia istotnych, z punktu widzenia treści rozstrzygnięć administracyjnych, faktów. Oprócz protokołu kontroli z udziałem strony, wykonano dokumentację fotograficzną obrazującą stan obiektu z daty kontroli.

C. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 i art. 134 § 1 Ppsa poprzez brak wnikliwego odniesienia się przez sąd wojewódzki do wszystkich zarzutów podniesionych w piśmie uzupełniającym skargę, a w szczególności do braku informacji odnośnie sposobu rozpatrzenia wniosku skarżącej – inwestora z dnia 15 marca 2013 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu sklepu.

Nie naruszył WSA w Łodzi przepisu art. 134 § 1 Ppsa, stanowiącemu w dacie orzekania przezeń, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestia pierwotnego wniosku inwestora (z 2013 r., a nie jak oczywiście omyłkowo w uzasadnieniu wyroku na s. 13 wskazano z "3013 r.") o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wzniesionego obiektu sklepu, została trafnie uznana przez sąd pierwszej instancji w realiach kontrolowanej sprawy za zagadnienie pozbawione znaczenia. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku wniesienia tego wniosku inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie części obiektu.

W konsekwencji nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki wnikliwie i rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z faktu, że sąd ten podzielił w pełni ustalenia poczynione przez organy, inaczej mówiąc zaakceptował prawidłowość ustaleń faktycznych, a skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z tą oceną sądu pierwszej instancji, nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia, skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. Trafnie sąd pierwszej instancji skoncentrował swą uwagę na istocie sprawy, tj. na fakcie przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego.

Dodatkowo, z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, CBOSA). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w poprawny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku. Te okoliczności wskazują, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – motywy wyroku sądu pierwszej instancji są zrozumiałe, poddają się kontroli, a sąd nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który nakazywałby uznanie zarzutu jego naruszenia za usprawiedliwiony.

D. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 61a § 1 K.p.a., wedle którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wskutek jego niezastosowania. Przedmiotem zaskarżenia do WSA w Łodzi było postanowienie wydane w następstwie postępowania wywołanego wnioskiem K.W. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ I instancji orzekał w tej kwestii na podstawie art. 57 ust. 7 uPb, zgodnie z którym (zd.

1) "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego". Postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu tzw. samowoli użytkowej, nie jest wszczynane na wniosek, ale jest prowadzone z urzędu ("w przypadku stwierdzenia.... organ wymierza karę..."). Fakt złożenia uprzednio wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, odnośnie którego właściwy organ nadzoru budowlanego stwierdził samowolę użytkową, skoro inwestor przed dniem kontroli obiektu nie legitymował się pozwoleniem na użytkowanie, nie stanowi "innej uzasadnionej przyczyny", która nie pozwalałaby na prowadzenie postępowania w trybie art. 57 ust. 7 uPb. Zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. w istocie odnosi się do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nie zaś sprawy o wymierzenie kary z tytułu samowolnego użytkowania obiektu budowlanego.

E. W następstwie poprzednich wywodów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 uPb wobec jego zastosowania. Jak to uprzednio wskazano, dla dopuszczalności orzekania w trybie cyt. przepisu, nie miało znaczenia – i tu podzielić należy wywody sądu a quo – uprzednie bezskuteczne ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu sklepu. Celem postępowania w sprawie nałożenia kary z tytułu samowoli użytkowej było tylko – jak tego wymaga art. 57 ust. 7 uPb in principio – stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Inwestor musiał mieć świadomość, że przystąpienie do użytkowania obiektu jest uwarunkowane uprzednim uzyskaniem pozwolenia właściwego organu. Takie pouczenie znajduje się w pozwoleniu na budowę. Skoro skutecznie nie obalono ustaleń faktycznych w tym względzie, zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 57 ust. 7 uPb nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie.

F. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.