Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. U. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2013 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta Częstochowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. U. pozwolenia na budowę wiaty magazynowej w miejscowości R. przy ul. P., na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...].
W dniu 26 stycznia 2012 r. organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin ww. inwestycji, w wyniku których stwierdził, że nowo wybudowany budynek odpowiada gabarytami budynkowi wskazanemu w projekcie budowlanym, chociaż inwestor dokonał istotnego odstępstwa od niego, dobudowując pomieszczenie kotłowni o wymiarach 2,55 x 5,10 m w odległości 3,1 m od istniejącego ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami. Ponadto cały obiekt budowlany został wykonany w technologii murowanej i przykryty jest dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej z pokryciem z blachodachówki.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie nakazał wstrzymać prowadzone roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia 27 lutego 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2012 r. organ zatwierdził przedłożony zamienny projekt budowlany, ale rozstrzygnięcie to uchylił organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny, ale i to rozstrzygnięcie uchylił organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2013 r.
Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny hali obrabiarek z kotłownią w miejscowości R. ul. P., dz. nr ewid. [...], udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. i R. L., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem organu odwoławczego istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości zastosowanego trybu postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy nie da się jednoznacznie stwierdzić, że zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, skoro pierwotne zamierzenie inwestycyjne w ogóle nie powstało. W jego miejsce zrealizowana została natomiast hala obrabiarek z kotłownią, trwale związana z gruntem, o innej konstrukcji ścian i innym przeznaczeniu. Należało zatem wdrożyć tryb z art. 48 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję złożył R. U., wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając jej błędne zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego wzniesiony obiekt ma taką samą powierzchnię jak w zatwierdzonej pierwotnie dokumentacji, a zmiana materiałów użytych do jego budowy nie stanowi istotnego odstępstwa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Uczestnicy postępowania B. i R. L. wnieśli o oddalenie skargi.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość zalegalizowania robót budowlanych w sytuacji, gdy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, organ I instancji w sposób nieuzasadniony przyjął możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że wzniesiony budynek (hala obrabiarek wraz z kotłownią) ani swoim rodzajem, ani też gabarytami, konstrukcją i przede wszystkim przeznaczeniem, nie odpowiada pierwotnemu zamierzeniu określonemu w pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., którym była wiata magazynowa. Z prostego porównania wynika, że chodzi o zupełnie inny obiekt budowlany powiększony o pomieszczenie kotłowni.
Nie można więc skutecznie bronić tezy, że nie doszło do wzniesienia nowego obiektu budowlanego, a jedynie do realizacji obiektu budowlanego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Wnioskiem o pozwolenie na budowę objęta była wiata magazynowa o wymiarach 19,82 x 10,85 i wysokości 6,79 m, o ścianach obudowanych z trzech stron blachą trapezową, z dachem dwuspadowym w konstrukcji stalowej, przykrytym blachą trapezową. Tymczasem z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego wynika, że w miejscu planowanej wiaty powstał budynek hali produkcyjnej o konstrukcji ścian z pustaków z betonu komórkowego, ocieplonych styropianem, przykryty dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytym blachodachówką, do którego dobudowano budynek kotłowni o wymiarach 19,90 x 10,94 m, przy wysokości 8,68 m. Tym samym, skarżący w istocie wzniósł całkowicie inny obiekt budowlany, aniżeli ten, na którego realizację uzyskał pozwolenie na budowę.
Został on również umiejscowiony na nieruchomości inaczej niż planowano to dla projektowanej wiaty. Taki stan nie może być kwalifikowany jako żadne z odstąpień, o których mowa w art. 36a Prawa budowlanego, gdyż niezależnie od tego czy są one istotne czy nie, dotyczą jedynie takiego rodzaju obiektu budowlanego (oraz jego cech i parametrów), na który udzielone zostało pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę obejmowało wiatę, a więc obiekt budowlany będący w istocie budowlą (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Tymczasem skarżący wybudował budynek (art. 3 pkt 2). Wiata nie jest natomiast budynkiem (art. 29 ust. 1 pkt 2 i 5 Prawa budowlanego, a także opis kategorii obiektów budowlanych w załączniku do ustawy – kategoria XVIII).
Tym samym skoro inwestor dokonał samowolnej budowy budynku hali produkcyjnej, na co nie uzyskał pozwolenia na budowę, to jego działania zmierzały do zalegalizowania obiektu nieobjętego ani jego pierwotnym wnioskiem, ani też decyzją o pozwoleniu na budowę. Zasadnie zatem wytknięto organowi I instancji brak podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Okoliczności sprawy dają natomiast podstawę do kontynuowania postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, który również przewiduje możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, chociaż inny jest tryb i warunki takiej legalizacji (art. 48 ust. 2, 3 i 5 oraz art. 49). Zaskarżona decyzja i zawarte w jej uzasadnieniu zalecenia w sposób prawidłowy ukierunkowują dalszy tok postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu I instancji będzie w szczególności zbadanie dopuszczalności wzniesienia obiektu.
Sąd z urzędu zauważył też, że doszło do naruszenia art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na mocy art. 200 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. U. i R. U., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi spowodowane niedostrzeżeniem naruszeń, jakich dopuścił się organ II instancji przy wydawaniu decyzji i tym samym zaaprobowanie przez zaskarżony wyrok naruszenia przepisów, a to art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że "wniesiony przez skarżącego budynek (hala obrabiarek wraz z kotłownią) ani swoim rodzajem, ani też gabarytami, konstrukcją i przede wszystkim przeznaczeniem nie odpowiada pierwotnemu zamierzeniu inwestycyjnemu określonemu w pozwoleniu na budowę (...) którym była wiata magazynowa", a zatem do wadliwego ustalenia, że doszło do wzniesienia przez inwestora nowego obiektu budowlanego podczas, gdy przedmiotowy budynek wzniesiony przez skarżących posiadał jedynie istotne odstąpienia od założonego wcześniej projektu budowlanego, gdyż:
przede wszystkim
- • mimo zabudowania trzech ścian został nieprawidłowo określony w pozwoleniu na budowę jako wiata (rozumiana powszechnie jako budynek bez ścian zewnętrznych), a faktycznie był budynkiem wskazanym w projekcie zamiennym (halą), a nadto
- • należał do tej samej kategorii budynków wskazanymi w prawie budowlanym,
- • posiada taką samą powierzchnię użytkową jak w projekcie, powiększoną tylko o dobudowany niewielki (niecałe 8 m2) budynek kotłowni,
- • został zbudowany w tym samym miejscu, a jedynie o odsunięty został od granicy z działką nr [...] dodatkowo o 1 m (z 3 m na 4 m), o ściany budynku wykonane zostały z innych (lepszych) materiałów, natomiast nie zmieniono sposobu jego posadowienia na gruncie, o zmienione zostało przeznaczenie budynku, a tym samym
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo że naruszała prawo materialne i naruszała przepisy postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
a w konsekwencji
- - naruszenie prawa materialnego, a to:
- 1. art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w przedmiotowym przypadku nastąpiło wzniesienie przez skarżącego innego obiektu budowlanego, a nie jedynie - istotne odstąpienie od projektu, podczas, gdy zmiany dokonane w przedmiotowym budynku w tym m.in. jego przeznaczenia, użytych materiałów, powierzchni zabudowy wskazują, że było to istotne odstąpienie od projektu: "za roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach uznać należy m.in. roboty, w wyniku których dochodzi do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, co znajduje potwierdzenie w brzmieniu obowiązującego obecnie art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego",
- 2. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że inwestor zmierzał "do zalegalizowania obiektu nieobjętego ani jego pierwotnym wnioskiem ani też decyzją o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji, w razie zastosowania trybu legalizacyjnego wskazanego w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego oznaczałoby przejęcie kompetencji organu administracji architektoniczno – budowlanej przez organu nadzoru budowlanego, a zatem jedyną podstawą kontynuowania postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej miałby być art. 48 Prawa budowlanego, podczas, gdy w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia nie z nowym budynkiem, a jedynie z istotnym odstąpieniem od poprzednio projektowanego budynku w myśl art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a zatem legalizacja odstąpień od projektu powinna być przeprowadzona w trybie art. 51 Prawa budowlanego, które to postępowanie zostało przeprowadzone i zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2013 r.
Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 77 K.p.a. (zarzut I.1). Stwierdzić trzeba, że stawiając taki zarzut autor skargi kasacyjnej nie wskazał na żadne okoliczności, które by świadczyły o niepełnym rozpatrzeniu zgromadzonego przez organ w sprawie materiału dowodowego, tj. że organ pominął zamieszczone w aktach sprawy dokumenty przez co błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Okoliczności, na które wskazują skarżący, nie kwestionują stanu faktycznego sprawy, ale odwołują się do kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego. Ustalenie natomiast, czy przedmiotowy obiekt budowlany zrealizowano z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też zrealizowano całkowicie inny (nowy) w porównaniu do zakceptowanego przez organ decyzją o pozwoleniu na budowę obiekt należy do oceny prawnej sprawy, która mogła zostać poddana kontroli kasacyjnej wyłącznie za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc do ich oceny, zaznaczyć trzeba, że przepisy art. 48 i art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku art. 48 i art. 49b ww. ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w regulacji przewidzianej w art. 50 i art. 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1752/07, z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1460/10, z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 155/11 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istotne odstąpienie nie może jednak zakładać, jak chce tego strona skarżąca, że w efekcie został zrealizowany zupełnie inny obiekt budowlany niż zakładany w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Analizując bowiem, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ocenie należało poddać zarówno ilość tych odstąpień, jak i ich wielkość (intensywność) w odniesieniu do całości lub części obiektu budowlanego. Art. 36a Prawa budowlanego został wprowadzony jedynie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa. Nie mogą one jednak prowadzić do powstania nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę. Podobnie postępowanie z art. 50 – 51 Prawa budowlanego, w którym rozstrzyga się o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego ma doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
Tzw. postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50 – 51 Prawa budowlanego nie dotyczy jednak sytuacji, gdy realizowany jest całkowicie inny, nowy obiekt budowlany, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawy. Skoro zatwierdzono projekt wiaty magazynowej, a wybudowano halę obrabiarek wraz z kotłownią, a więc obiekt o innych gabarytach, konstrukcji i przeznaczeniu, to prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji za organem odwoławczym, że właściwym będzie w sprawie wdrożenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Luźny związek pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a zrealizowanym obiektem świadczy, że w istocie doszło do realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, a argumentacja skarżącego prowadzi do próby obejścia prawa.
Z tych też przyczyn bezzasadne okazały się być zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego (zarzut II.1) i art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy (zarzut II.2), a w ich konsekwencji także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. (zarzut I.2.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.