Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 647/20 uwzględnił skargę G. K. P. (dalej skarżąca lub cudzoziemka) i uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2019 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094, ze zm.; dalej zwanej ustawą) odmówił skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Powodem odmowy uwzględnienia wniosku było przyjęcie, że cudzoziemka nie spełnia wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobyt, a także nie wykazała, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jej pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące.
Cudzoziemka złożyła odwołanie od tej decyzji, a następnie wskazała na zmianę celu pobytu w Polsce powołując się na odbywanie kursu przygotowawczego do podjęcia studiów. Przedłożyła zarazem zaświadczenie z [...] o zakwalifikowaniu się na kurs przygotowawczy do podjęcia studiów stacjonarnych w języku angielskim, stronę 3 wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ze zmienionym celem pobytu, gdzie jako nowy cel wskazała podjęcie lub kontynuację studiów, a także uwierzytelnioną kopię polisy ubezpieczeniowej wystawionej na jej nazwisko.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na wstępie, że głównym, zadeklarowanym, docelowym miejscem pobytu skarżącej w krajach strefy Schengen była Republika Francuska i w tym celu powinna go wykorzystać. Natomiast cudzoziemka przekroczyła granicę strefy Schengen we Francji w dniu 21 stycznia 2018 r. i tego samego dnia wjechała na terytorium Polski, a już w dniu 31 stycznia 2018 r. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując jako okoliczność uzasadniającą jej pobyt w Polsce podjęcie pracy. Organ zauważył, że pierwotna informacja starosty, dołączona do wniosku, została wydana na podstawie oferty złożonej w urzędzie pracy przez pracodawcę w dniu 7 grudnia 2017 r., a zatem przed przyjazdem cudzoziemki do Polski, a nawet przed wydaniem wizy stanowiącej podstawę jej wjazdu do Polski.
W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że okoliczności wjazdu cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy wskazują, że opuszczając kraj pochodzenia nie miała zamiaru odwiedzenia rodziny i przyjaciół, lecz podjęcia pracy zarobkowej w Polsce, co oznacza próbę obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach.
Skarżąca wniosła skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który ją uwzględnił wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej K.p.a.), bowiem nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W rzeczywistości powtórzył uchybienia organu pierwszej instancji i nie rozpoznał sprawy w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemka spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy, w tym nie uwzględnił korekty treści wniosku o zezwolenie dokonanej przez skarżącą w trakcie postępowania odwoławczego. Powodem takiego stanu rzeczy, zdaniem Sądu, była nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Sąd wskazał następnie, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 100 ust. 1 pkt 1 oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy, co wskazuje, że decyzja odmowna jest rezultatem niespełnienia przez cudzoziemkę wymogów określonych w przepisach związanych z deklarowanym przez nią celem pobytu (w przypadku zezwolenia na pracę w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy). Tymczasem art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Organ dokonując wykładni tego przepisu oparł się na regulacji art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573, ze zm.), który utracił moc z dniem 1 maja 2014 r. W ocenie Sądu treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej czy państw obszaru Schengen.
Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Końcowo Sąd podkreślił, że organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje upoważnienia, ani też odmówić udzielenia zezwolenia ze względu na okoliczności nieprzewidziane w tym przepisie. Nie mógł też zaniechać dokonania w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek uzasadniających ocenę, czy cudzoziemka spełnia wymogi ustawowe do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
W ocenie Sądu ograniczenie takie byłoby możliwe gdyby organ wykazał, że w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt znane są mu okoliczności, które nie uzasadniają potrzeby pobytu cudzoziemki przez okres dłuższy niż 3 miesiące w związku z deklarowanym przez nią celem jakim jest obecnie podjęcie stacjonarnych studiów wyższych na terytorium RP.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy przyjęta przez organ wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegające na nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne;
- 3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że:
- - treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące,
- - organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy ww. regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mogły one być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Niezasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przywołany przepis stanowi, że udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu. Pełnomocnik organu podtrzymał zapatrywanie wyrażone w zaskarżonej decyzji, a wcześniej w utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego, że cel ten nie może być oceniany w oderwaniu od celu wskazanego w wizie, na podstawie której cudzoziemiec wjechał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W konsekwencji stanowisko takie stanowi polemikę z Sądem pierwszej instancji, który zaskarżonym wyrokiem obie te decyzje uchylił, uznając, że cel wjazdu stanowiący podstawę uzyskania przez cudzoziemca wizy, stanowi okoliczność pozbawioną znaczenia w rozpatrywanym zakresie. Przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko wpisuje się w utrwaloną już linię orzeczniczą, reprezentowaną przez Naczelnego Sądu Administracyjnego miedzy innymi w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 4050/19 oraz w wyrokach z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2867/20 i sygn. akt II OSK 2887/20, opublikowane w CBOSA).
Odnotowania wymaga, że art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy w ogóle nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Polski, ponieważ w jego treści jest mowa tylko i wyłącznie o deklarowanym celu pobytu. Jednocześnie przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji co do zasady nie zakazywały zmiany celu pobytu na cel zarobkowy, czy też cel związany z podjęciem lub kontynuowaniem studiów, na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jedyny wyjątek w tej materii przewidziano w art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy, w myśl którego cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia tego zezwolenia, gdy w dniu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen upoważniającej tylko do wjazdu, wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych, z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe.
Żaden inny rodzaj wizy, w tym ten, którym dysponowała skarżąca, nie uniemożliwiał wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a co za tym idzie nie wykluczał ubiegania się o ten pobyt w celu innym niż ten, jaki został w tej wizie podany.
Potwierdza to fakt, że dopiero na mocy ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. zmieniającej nin. ustawę z dniem 27 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 577) dodano do art. 116 pkt 6 ustawy, ustanawiający zakaz wszczęcia omawianego postępowania w przypadku, gdy cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen. Stosownie przy tym do normy intertemporalnej zawartej w art. 12 tej ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że rozstrzygnięcie odmawiające cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel polegający na świadczeniu pracy, czy też podjęciu studiów tylko z tego powodu, iż dysponował on wizą wydaną w celu turystycznym, w stanie prawnym obowiązującym przed 27 kwietnia 2019 r. nie znajdowało podstaw prawnych.
Dalszą kwestią pozostaje, że w art. 116 pkt 6 ustawy mowa jest nie o odmowie wydania pozwolenia, lecz o jeszcze dalej idącym negatywnym następstwie zmiany celu w postaci odmowy wszczęcia postępowania w analizowanym przedmiocie. Zmiana wynikająca z nowelizacji przeprowadzonej ustawą z 22 lutego 2019 r. nie miała charakteru doprecyzowującego w tym sensie, by miała jednoznacznie artykułować wspomniane następstwa, które można byłoby wyprowadzić z wykładni wykraczającej poza literalną treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy i uwzględniający szerszy kontekst normatywny. Wynika to wprost z uzasadnienia projektu tej ustawy. Zauważono w nim, że we wcześniej obowiązującym stanie prawnym, a zatem tym, jaki należy w sprawie zastosować, zasadą było, by o udzielenie zezwolenia na pobyt stały mógł ubiegać się cudzoziemiec, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny. Przyznano, że doprowadziło to do licznych nadużyć, określanych jako tzw. turystyka wizowa, sprowadzających się do składania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt stały przez obywateli państwa trzecich (najczęściej nieeuropejskich), przebywających na terytorium Polski bardzo krótko, zazwyczaj w oparciu o wizę Schengen wydaną przez inne państwo obszaru Schengen.
Dlatego właśnie zaproponowano zmianę normatywną, pozwalającą odmówić wszczęcia postępowania o wydanie takiego zezwolenia w tego rodzaju przypadkach, w tym gdy cudzoziemiec, tak jak skarżąca, dysponowała wizą wydaną w celu turystycznym. Skoro więc nowelizacja miała przeciwdziałać obejściu prawa opisanemu w skardze kasacyjnej poprzez stworzenie instrumentów prawnych, z których organy właściwe do udzielenia zezwolenia mogłyby skorzystać, to organy te były tego instrumentarium pozbawione w czasie, gdy wydawano zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego.
W efekcie podzielić można spostrzeżenie poczynione w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1594/20 (LEX nr 3116688) i z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2828/19 (LEX nr 3114105), że przywołane przez organy argumenty nie korespondują ze wskazanymi przez nie podstawami prawnymi odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. To, że skarżąca podczas ubiegania się o wizę najprawdopodobniej podała nieprawdziwe informacje, po pierwsze nie oznacza, iż jej wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy również takie informacje zawierał, i po drugie może być powodem cofnięcia wizy, nie zaś odmownego załatwienia wniosku.
Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne, które zostały odniesione do art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. zarzut materialnoprawny i jeden z zarzutów procesowych. U ich podstaw leżało bowiem błędne przekonanie organu o konieczności wzięcia pod uwagę, i to jako okoliczności przesądzającej dla rozstrzygnięcia, celu wskazanego w wizie, na podstawie której skarżąca wjechała na terytorium Polski. Jak zauważono w powołanym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1594/20, tego rodzaju błąd dotyczy przy tym w istocie procesu ustalenia stanu faktycznego sprawy, regulowanego przez powołane w skardze kasacyjnej art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarzut podnoszący naruszenie tych przepisów jest więc chybiony, ponieważ Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organy nie ustaliły tych faktów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Przedmiot prowadzonego przez nie postępowania i granice sprawy administracyjnej wyznaczał wniosek skarżącej i zadeklarowany w nim cel pobytu (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 492/20, LEX nr 3096420). Tymczasem organy poprzestały na zestawieniu tego celu z celem turystycznym podanym w wizie, podczas gdy byłoby to uzasadnione o tyle, o ile prowadziłoby to do podania deklarowanego celu zarobkowego, a następnie celu edukacyjnego w wątpliwość, poprzez wykazanie, że on również był celem pozornym, nie rzeczywistym celem pobytu. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność podjęcia przez organ działań mających na celu wyjaśnienie istotnych przesłanek dla oceny zasadności złożonego przez skarżącą wniosku. W rozpatrywanej sprawie organy zaniechały podjęcia jednak takich czynności, przyjmując, że nie są one konieczne.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.