Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 lipca 2012 r., VII SA/Wa 613/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie oddalił skargę W. S., na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej.p.b.) i art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. S., odmówił zatwierdzania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze i garażem podziemnym przy ul. P./ul. N. w W., na działce nr [...] z obr. [...].
Jak podniesiono w uzasadnieniu, do wniosku o pozwolenie na budowę zostało załączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, że wnioskodawca dysponuje działką nr [...] z obr. [...] na podstawie ograniczonego prawa rzeczowego - umowy 30 - letniej dzierżawy. Właścicielem przedmiotowej działki jest m. st. Warszawa.
Mając na uwadze ugruntowaną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana, organ skierował zapytanie do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy W. - reprezentującej obowiązki właścicielskie nieruchomości gruntowych m. st. Warszawy.
W dniu 28 listopada 2011 r. do organu wpłynęło pismo Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, informujące że "właściciel gruntu wyraził zgodę na wybudowanie na gruncie warsztatów rzemieślniczych, a nie jak wnioskuje W. S. o pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze i garażem podziemnym". Organ wskazał, że umowy dzierżawy, na które powołuje się wnioskodawca, zezwalają na wybudowanie właśnie warsztatów rzemieślniczych, a nie budynku mieszkalnego. Wynika z tego, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania działką nr [...] z obr. [...] w celu wybudowania wnioskowanej inwestycji. Nie jest spełniony warunek art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...].
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że po złożeniu przez inwestora dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na budowę, wymienionych w art. 33 ust. 2 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji zobowiązany jest sprawdzić czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 tej ustawy, w tym określone pkt 2, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Stosownie do treści przepisu art. 3 pkt 11 p.b., gdy mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Zgodnie z treścią art. 75 § 2 K.p.a., jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej jest zatem nie tylko jednym z wymaganych przez przepis prawa załączników do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, lecz z procesowego punktu widzenia stanowi szczególny środek dowodowy, którego istota wynika z treści art. 75 § 2 K.p.a. Oświadczenie to posiada też moc dowodową, jak i inne dokumenty i oświadczenia stron składane w sprawie, zadaniem zaś organu zgodnie z art. 80 K.p.a. jest ocena konkretnej okoliczności, w tym przypadku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Złożenie oświadczenia w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., a więc dołączenie go do wniosku o pozwolenie na budowę, jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza tylko domniemanie, iż składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości.
Organ wskazał, że jak wynika z przedłożonej dokumentacji, w niniejszej sprawie, inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością ew. nr [...] z obr. [...] na cele budowlane z tytułu - 30-letniej dzierżawy od miasta st. Warszawy. Istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można wywodzić z samej dzierżawy, która stosownie do treści art. 696 Kodeksu cywilnego, jest stosunkiem zobowiązaniowym. "Dzierżawa, jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art. 693 k.c. daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07).
Zgodne z wzorem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącym załącznik Nr 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127) w pkt 6 przewidziane zostało przez ustawodawcę miejsce na wskazanie stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych, jednakże z dwoma zastrzeżeniami: należy wskazać właściciela nieruchomości, jeżeli inwestycja przewidziana jest na czyimś obiekcie budowlanym oraz wskazać dokument z którego wynika (który potwierdza) tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, iż zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt IV SA/Wa 316/98, niepubl.).
Zatem inwestor w omawianym oświadczeniu, winien konkretnie wskazać umowę dzierżawy, która potwierdza prawo do dysponowania nieruchomością, z treści której jednoznacznie będzie wynikać uprawnienie do wykonania projektowanej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na wskazanej działce. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż danych tych oświadczenie inwestora nie zawierało. W. S. w swoim oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie powołał się na konkretną umowę dzierżawy, a nadto powołany tytuł prawny przez inwestora został wpisany w nieodpowiednią rubrykę w formularzu oświadczenia (jak wyżej wskazano dzierżawa jest stosunkiem zobowiązaniowym a nie ograniczonym prawem rzeczowym).
Brak tych informacji nie pozwolił organowi na kompleksową ocenę, czy zostały spełnione przesłanki materialne wniosku. Organ pierwszej instancji obowiązany był ocenić dokumenty przedłożone przez inwestora w zakresie praw do nieruchomości w związku z brzmieniem art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz odnieść poczynione w tym zakresie ustalenia co do treści złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zasadnym więc było, zobowiązanie inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W sytuacji ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynika uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia o posiadaniu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić (wyrok NSA z 2007 r., sygn. akt II OSK 775/06).
Jak wynika z akt sprawy, Prezydent m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 50 K.p.a., przy piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. zobowiązał inwestora W. S. do złożenia wyjaśnień odnośnie złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - z naciskiem na wykazanie zgody właściciela nieruchomości upoważniającej inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewykazanie tego prawa obalało bowiem domniemanie wynikające z oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzasadniało przyjęcie, że W. S. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości (działki nr [...]), uprawniającego inwestora do wykonana planowanych robót budowlanych.
Inwestor w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. będącym odpowiedzią na wezwanie organu pierwszej instancji, nie spełnił obowiązku nałożonego ww. wezwaniem, stwierdzając nadto cyt.: "że oświadczenie o ograniczonym prawie do trzydziestoletniej dzierżawy w/m orzecznictwa jest absolutnie wystarczające do złożenia 'wniosku o zgodę na budowę."
Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, w tym wypisu z rejestru gruntów, właścicielem działki nr ew. [...] jest miasto stołeczne Warszawa. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy reprezentująca właściciela ww. nieruchomości, tj. m.st. Warszawę pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wskazała, iż 30-letnie umowy dzierżawy, z których inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] zezwalają na wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości warsztatów rzemieślniczych a nie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Zatem, na podstawie analizy przedłożonej dokumentacji, organ stwierdził, iż W. S. nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania działką nr ew. [...] w celu wybudowania wnioskowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego nie może być traktowane jako wypełnienie obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego powołanie się na umowę dzierżawy (bliżej nieokreśloną), z której nadto jednoznaczne nie wynika zgoda właściciela gruntu na budowę inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1/ art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z § 6 i 7 umów dzierżawy z dnia 4 stycznia 1993 r. z Aneksem 1 i 2 poprzez błędną interpretację, 2/ art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawną odmowę wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, mimo spełnienia wszystkich wymogów, 3/ art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie postanowień umów dzierżawy z dnia 4 stycznia 1993 r. z Aneksem 1 i 2 w zakresie obowiązku inwestycyjnego.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ nieprawidłowo uznał, iż nie spełnił wymogu zawartego w art. 32 ust. 4 Prawo budowlane. Jako inwestor posiada tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązanego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wskazał, że rodzaj inwestycji warunkują warunki zabudowy lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość przeznaczona jest na cele budowlane. Wobec złożonego oświadczenia i spełnienia wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowi, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor spełnił nałożone na niego prawem budowlanym obowiązki. Omawiany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia, (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z września 2002 r., sygn. akt IV SA Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W uzasadnieniu orzeczenia podkreślił, że decyzja wydawana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego musi być wydana przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, po uprzednim jego sprawdzeniu w zakresie w tym przepisie wskazanym.
Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 Prawa budowlanego, przy szczególnym uwzględnieniu art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli spełnione zostaną wymagania o których mowa wyżej, właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4 nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Powołany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości wprowadzania dalszych warunków od których zależałoby wydanie pozwolenia.
Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. "Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" to z kolei tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).
W. S. w niniejszej sprawie złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze i garażem podziemnym przy ul. P./ul. N. w W., na działce nr [...] z obr. [...], wskazując, że swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi z "ograniczonego prawa rzeczowego dzierżawa 30-letnia Miasta St. Warszawa".
Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych w postaci wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr ew. [...] z obr. [...] jest Miasto Stołeczne Warszawa. Natomiast z pisma Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, że właściciel gruntu wyraził zgodę na wybudowanie na gruncie warsztatów rzemieślniczych, a nie jak wnioskuje W. S. o pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz wskazał, że dzierżawca został wyłoniony w drodze przetargu, gdzie cel dzierżawy został jednoznacznie przez właściciela określony.
Stosunek zobowiązaniowy, w okolicznościach niniejszej sprawy, jakim była dzierżawa gruntu, tylko wtedy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na gruncie, będącym jego przedmiotem (art. 3 pkt 11 in fine). Zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98, niepubl.).
W niniejszej sprawie istniejący stosunek zobowiązaniowy w zakresie jego przedmiotu, daje wydzierżawiającemu uprawnienie do wykonania określonych robót budowlanych, tj. wybudowanie na gruncie warsztatów rzemieślniczych. Zatem inwestor W. S. może działać w procesie budowlanym tylko w zakresie tego umocowania.
Trafnie zatem organ przyjął, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skargę kasacyjną od wyroku z 20 kwietnia 2012 r. wniósł W. S., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy:
- 1) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z par. 6 i 7 umów dzierżawy z dnia 4 stycznia 1993 r. zmienionej kolejnymi aneksami oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z postanowieniami uchwały Rady Miasta st. Warszawy nr [...] z [...] maja 2009 r. (Dz.Urz. z 2009 r., nr [...], poz. [...]) poprzez błędną interpretację,
- 2) art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawną odmowę wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, mimo spełnienia wszystkich wymogów,
Zarzut naruszenie przepisów postępowania odnosi się do:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji wydanych w tej sprawie i bezkrytyczne powtórzenie argumentów zawartych decyzjach w poprzedzających zaskarżony wyrok, szczególnie w zakresie rzekomej zgody Miasta na wybudowanie pawilonów rzemieślniczych, gdy w umowach dzierżawy jest mowa o "pawilonie dwukondygnacyjnym na warunkach określonych przez Zarząd Gminy", a obowiązujący mpzp nie zabrania wnioskowanej zabudowy, 2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do argumentów Skarżącego w zakresie przeznaczenia dzierżawionych działek i zgody i oparcie sowich wywodów na wybiórczej analizie umów dzierżawy oraz uznanie pisma Miasta z [...] listopada 2011r., jako bezwzględnie wiążącego.
W ocenie skarżącego organy orzekające w sprawie, wbrew materiałowi dowodowemu uznały, że nie ma on tytułu do nieruchomości z przeznaczeniem na cele budowlane, mimo istnienia umów dzierżawy działki nr ew. [...]. Umowy w swojej treści zawierają nie tylko uprawnienie do realizowania inwestycji, a nawet obowiązek (par. 6 i 7). W umowach jest również zapis o pawilonie dwukondygnacyjnym na warunkach określonych przez Zarząd Gminy.
Przyjęty uchwałą Rady Miasta st. Warszawy nr [...] z [...] maja 2009r. Pz.Utz. z 2009 r., nr [...], poz. [...]) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na realizację inwestycji wskazanej we wniosku. Ponadto, w oparciu o analogiczne umowy dzierżawy, jeszcze przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki zostały zabudowane budynkiem mieszkalnym z usługami, zgodnie z decyzją nr [...] z [...].09.2002 r.
Uzasadnienie WSA w Warszawie zawiera się w dwóch zdaniach na stronie 8, przyjmując wąskie rozumienie par. 1 umów dzierżawy i na dodatek niedokładnie cytowanym, podobnie, jak w decyzjach poprzedzających wyrok. Tymczasem Sąd i organy administracji nie dość, że pominęły par. 6, który co do przeznaczenia nie odwołuje się do par. 1 (a jedynie co do terenu), to całkowicie zignorowały postanowienie o przeznaczeniu działki w związku z uchwalonym mpzp przez Radę Miasta st. Warszawy - uchwała nr [...] z [...] maja 2009 r. (Dz. Urz. z 2009 r., nr [...], poz. [...]). Zgodnie z tym planem działka nr [...] przeznaczona jest pod MW(U) - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, jako funkcją dopuszczalną.
Tym samym organ nadrzędny nad Zarządem przesądził o przeznaczeniu tego terenu i możliwości realizacji zamierzania wskazanego we wniosku Skarżącego i Zarząd Miasta nie ma możliwości tego zapisu zignorować, usługi dopuszczone są, jako dodatkowe, a nie główne. Bez wątpienia zapisy mpzp, jako prawa nadrzędnego nie mogą prowadzić do, ograniczenia zagospodarowania terenu, tym bardziej, że działałoby to na niekorzyść Miasta (względy ekonomiczne — podatki, opłaty czy urbanistyczne).
Ustalenia mpzp są wynikiem wieloletnich prac planistów a następnie procedury uzgodnieniowej i wreszcie zatwierdzeniem przez radnych miasta. Są więc przemyślane i wskazują na wszelkie ograniczenia zagospodarowania terenu. Nie ma żadnego powodu, by zapis umowy był bardziej restrykcyjny niż obowiązujący mpzp i okoliczne inwestycje. Nie można zapomnieć, że umowy były podpisane w innych realiach gospodarczych i na 15 lat przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczającego w sposób wyłączny możliwości zagospodarowania działki nr ewid. [...].
Tym samym spełnione zostały wymogi prawa budowlanego, określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego. Inwestor posiada tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Zdaniem Skarżącego obowiązujący dla działki nr ewid. [...] miejscowy plan gospodarowania przestrzennego wprowadził jedyne ograniczenia związane z możliwościami zagospodarowania działki i zastąpił postanowienia umów dzierżawy wskazujące na przeznaczenie związane z zabudową mieszkaniową wielorodzinną.
Sąd I Instancji nie ustosunkował się do stanowiska Skarżącego wbrew przepisom i doktrynie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Sąd ten nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony, a to z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r. Nr 6, poz. 120.).
W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie powołuje się na: 1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli decyzji wydanych w tej sprawie i bezkrytyczne powtórzenie argumentów zawartych decyzjach w poprzedzających zaskarżony wyrok, szczególnie w zakresie rzekomej zgody Miasta na wybudowanie pawilonów rzemieślniczych, gdy w umowach dzierżawy jest mowa o "pawilonie dwukondygnacyjnym na warunkach określonych przez Zarząd Gminy", a obowiązujący mpzp nie zabrania wnioskowanej zabudowy, 2/ naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do argumentów Skarżącego w zakresie przeznaczenia dzierżawionych działek i zgody i oparcie sowich wywodów na wybiórczej analizie umów dzierżawy oraz uznanie pisma Miasta z 28 listopada 2011r., jako bezwzględnie wiążącego
Nie znajduje uzasadnienia pierwszy z zarzutów, bowiem sąd pierwszej instancji należycie skontrolował orzeczenia organów administracji zasadnie przyjmując, iż skarżący nie dysponował zgodą właściciela nieruchomości na wybudowanie na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. P. róg ul. N. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym.
Zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, a więc oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi załącznik do wydanego na podstawie art. 32 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r., w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 z późn. zm.). Treścią powyższego oświadczenia jest deklaracja o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Każda więc umowa cywilnoprawna, na podstawie której właściciel (wieczysty użytkownik) upoważnił inny podmiot do wykonania konkretnych robót budowlanych na własnej nieruchomości, tworzy stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. i daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W doktrynie przyjmuje się przy tym, iż oprócz znanych prawu cywilnemu umów obligacyjnych prawo takie mogą też dawać tzw. "umowy nienazwane" (por. Prawo budowlanego. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 76). Inwestorem może być zatem także dzierżawca, o ile w stosownej umowie wydzierżawiający, który sam ma stosowny tytuł prawny do nieruchomości, zawarł upoważnienie dla drugiej strony umowy do wykonywania robót budowlanych. Prowadzi to do wniosku, że warunek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest spełniony, jeżeli inwestor wykaże się zgodą właściciela nieruchomości na wykonywanie planowanych robót budowlanych obiektu - złoży oświadczenie o posiadaniu takiej zgody ze wskazaniem dokumentów potwierdzających tą okoliczność.
Zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt IV SA/Wa 316/98, niepubl.).
Skarżący, stosownie do postanowień zawartych w § 6 umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] stycznia 1993 r. z Zarządem Dzielnicy Gminy Warszawa –W. dysponował prawem do wybudowania na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. P. róg ul. N. "pawilonu 2-kondygnacyjnego", natomiast wnosił o wydanie pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym". Nie budzi zatem wątpliwości, iż skarżący nie wykazał się zgodą właściciela nieruchomości na wykonywanie planowanych robót budowlanych.
Ustaleń tych nie zmieniają korzystne dla skarżącego postanowienia m.p.z.p. Miałyby one znaczenie dopiero w sytuacji, kiedy dysponowałby on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określone we wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym nie dotyczy praw do nieruchomości na tym terenie
Także i drugi z zarzutów, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony, gdyż motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie wymagane nim elementy. W szczególności stan sprawy, zarzuty i stanowiska stron, ustalenia faktyczne, rozważania prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej. Odniesiono się w szczególności do argumentów Skarżącego dotyczących przeznaczenia dzierżawionych działek zgodnie z postanowieniami umowy dzierżawy. Natomiast pominięto kwestię postanowień m.p.z.p., jednakowoż ze względów wyżej przytoczonych nie miała ona istotnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.
Skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezpodstawne, bądź nietrafnie powołane, a co za tym idzie, stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, nie został skutecznie podważony, można przejść do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacji wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący podnosi naruszenie: 1) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z par. 6 i 7 umów dzierżawy z dnia [...] stycznia 1993 r. zmienionej kolejnymi aneksami oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z postanowieniami uchwały Rady Miasta st. Warszawy nr [...] z [...] maja 2009 r. (Dz.Urz. z 2009 r., nr [...], poz. [...]) poprzez błędną interpretację,
- 2) art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawną odmowę wydania decyzji zgodnej z wnioskiem, mimo spełnienia wszystkich wymogów,
W uzasadnieniu tych zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie wyjaśniono na czym polega błędna ich wykładnia oraz na czym polega błędne ich zastosowanie.
W związku z powyższymi wadami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, NSA przypomina, że przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 225). Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, strona wnosząca skargę powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., III FSK 335/10, niepubl., także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635).
Z kolei, jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, cbois).
Akceptując powyższe stanowiska w kwestii prawidłowego formułowania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie ani nie wyjaśnił, jak wskazane przez niego przepisy powinny być rozumiane, ani nie wykazał braku związku tych przepisów z ustalonym stanem faktycznym. Powyższe wady konstrukcyjne nie pozwalają orzekającemu NSA na rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, wobec tego orzekający w niniejszej sprawie NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.