Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2827/13

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, którym to wyrokiem po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 9 maja 2012 r. Nr... w przedmiocie warunków zabudowy oddalono skargę.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia:

Decyzją z dnia 30 listopada 2011 roku, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr 91, ark. 11, obręb D., położonej w P. przy ul. S....Decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku I. K. z dnia 07 lipca 2011 r., zmienionego pismem z dnia 26 lipca 2011 r.

W zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powyższą decyzją ustalono dla planowanej inwestycji:

1. - linia zabudowy – zgodnie z załącznikiem graficznym, obowiązująca bez zmian w odległości 5 m od frontowej granicy działki z ul. S., dla rozbudowy ustalono wycofanie o min. 1 m w stosunku do obowiązującej linii,
2. - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono max. 35% powierzchni działki (łącznie istniejącej i planowanej zabudowy),
3. - szerokość elewacji frontowej max 15,5 m,
4. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – dla rozbudowy od strony wschodniej ustalono 1 kondygnację naziemną w wys. max 4,4 m, dla rozbudowy od strony zachodniej ustalono wysokość max 1,4 m na długości min. 6m licząc od strony frontu nieruchomości oraz wysokość max 4,4m dla pozostałej części projektowanej rozbudowy, sytuowanej wzdłuż granicy z dz. nr 92, dopuszczono możliwość realizacji kondygnacji podziemnej, dla rozbudowy budynku o taras od strony północnej ustalono wysokość max 1,4m,
5. - geometrę dachu – dla rozbudowy ustalono dach płaski o spadku do 12%,
6. - miejsca parkingowe – w ilości min. 2 miejsca parkingowe na dom,
7. - inne uwarunkowania – wymóg, aby budynek po rozbudowie stanowił spójną architektoniczną całość, wyznaczono na załączniku graficznym max nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 21 m od frontowej granicy działki z ul. S. Stwierdzono, iż w zakresie lokalizacji budynku mają zastosowanie ogólne ustalenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.- dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Wskazano, iż składając wniosek o pozwolenie na budowę obiekt należy zlokalizować i zaprojektować zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że budynek objęty wnioskiem znajduje się po północno – wschodniej stronie ul. S., w ciągu zabudowy o dość jednolitej formie. Jest to dwukondygnacyjny obiekt sytuowany ścianą szczytową od frontu, przykryty dachem skośnym (o spadku ok. 45°) z kalenicą prostopadłą do osi jezdni. Szerokość elewacji frontowej głównego korpusu wynosi ok. 9m. Od stron bocznych elewacji (i granic z działkami nr 92 i 90) budynek posiada jednokondygancyjny przedsionek zbliżony do sąsiedniej działki na odległość ok. 1,5m oraz garaż jednokondygnacyjny zbliżony do sąsiedniej działki na odległość mniejszą od 1 m. Przedsionek i garaż wycofane są względem elewacji frontowej odpowiednio od 3,5m do 7m. Ich wysokość nie przekracza gzymsu dachowego budynku, tj. ok. 4,5m. Obecnie posiadają one dachy płaskie. Planowana inwestycja ma obejmować rozbudowę garażu scalonego z budynkiem od strony zachodniej części działki, wejście do budynku od wschodniej strony działki oraz podpiwniczony taras od strony części ogrodowej (północno - wschodniej).

Organ wyjaśnił, że w toku postępowania zostały sporządzone dwie analizy urbanistyczne – z dnia 02 lipca 2011 r. oraz z dnia 12 września 2011 r. Pierwsza z wymienionych analiz zawierała ogólne ustalenia i wyniki obliczeń wartości średnich i maksymalnych. W drugiej uzupełniono zgromadzone dane o zestawienia tabelaryczne obrazujące sposób dokonania obliczeń i to w oparciu o analizę sporządzoną w dniu 12 września 2011 r. przygotowano projekt decyzji. Ponieważ przeprowadzona analiza wykazała rozbieżność pomiędzy parametrami o jakie zawnioskowano, a jakie można było ustalić na podstawie analizy urbanistycznej, wnioskodawca po zapoznaniu się z wynikami analizy w dniu 26 lipca 2011 r. dokonał korekty wniosku w zakresie lokalizacji rozbudowy budynku od strony granicy z działką nr 90, ustalając ją na 1,5 m. Organ wyjaśnił, iż ostateczne rozstrzygnięcie wydano dla obiektu, którego usytuowanie względem sąsiednich działek budowlanych może być zrealizowane po spełnieniu wszystkich wymogów przewidzianych prawem.

Następnie przytoczono treść przepisów regulujących zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazano, powołując się na wyniki przeprowadzonej analizy, że w obszarze analizowanym, obejmującym teren 50 m od granic działki objętej wnioskiem, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza. Budynkom mieszkalnym towarzyszą budynki garażowe i gospodarcze, usytuowane przeważnie w tyle nieruchomości w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Obiekty przy ul. S. zlokalizowane są na uporządkowanej linii zabudowy w odległości ok. 5 m od frontowych granic działek. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 24% powierzchni działek, natomiast maksymalny wynosi ok. 38% (ul. K. 7), przy czym powierzchnia zabudowy działek waha się od 97 m2 (ul. S.

7) do 207 m2 (ul. K. 6). Średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej wynosi ok. 10,5 m, natomiast maksymalna 18,5 m (budynek bliźniaczy przy ul. K. 11-13). Wysokość budynków mieszkalnych nie przekracza 2 kondygnacji nadziemnych i wynosi maksymalnie 9 m. Dominują dachy skośne. Obiekty pomocnicze oraz części budynków takie jak: wiatrołapy, werandy posiadają jedną kondygnację o wysokości ok. 3 m i dach płaski. Część z nich usytuowana jest w granicy lub w bliskiej odległości od wspólnych granic działek sąsiednich np. na działce nr 92 budynek garażowy i wejście do budynku usytuowane są w odległości odpowiednio ok. 1 m i 2 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, natomiast na działce nr 93 (ul. S.

5) garaż scalony z budynkiem mieszkalnym jest sytuowany w granicy z działką nr 92 na długości ok. 9 m. W obszarze analizowanym znajduje się przynajmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia – kryteria takie spełniają działki z zabudową mieszkalną jednorodzinną położone przy ul. S. i K. (a przede wszystkim posesje przy ul. S. 5 i K. 6). Tym samym planowana inwestycja kontynuuje funkcję oraz parametry sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, odnosząc się do wskaźnika wielkości zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, że zamierzenie przekracza średnią występującą na terenie objętym wnioskiem, nie przekracza natomiast maksymalnej wielkości powyższych parametrów. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (łącznie istniejącej i planowanej) przekracza o 11% średnią wartość. Szerokość elewacji frontowej przekracza wartość średnią o 5 m. W zakresie wysokość rozbudowanej części nie przekracza wysokości gzymsu dachowego tj. 4,5m charakterystycznych dla zespołu zabudowy położonego przy ul. S. oraz wysokości kalenic charakterystycznych dla całego obszaru.

Natomiast o ok. 1,4 m przekracza wysokość niższych części sąsiednich budynków usytuowanych w granicach lub od strony granic, w których mieszczą się przedsionki czy garaże. Zdaniem organu powyższe odstępstwa są dopuszczalne w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) i nie wpłyną negatywnie na zabudowę sąsiednią. Umożliwią one natomiast realizację budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 210 m2, który swoimi gabarytami nawiąże do największych obiektów znajdujących się w sąsiedztwie. Ponieważ w terenie analizowanym znajdują się budynki jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej o powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 207m2, takie odstępstwo uznano za uzasadnione. Jak wyjaśniono, przy dopuszczeniu powyższego rozwiązania istotnym jest zastosowanie obniżenia części rozbudowy (szczególnie w pasie zbliżenia do granicy z działką nr 92 do wysokości 1,4 m) i ograniczenie wysokości do wartości maksymalnie wynoszącej 4,4 m. Rozbudowywany budynek dzięki takiemu rozwiązaniu będzie posiadał zróżnicowaną formę, która nie zdominuje otoczenia.

Zachowana linia gzymsu dachowego zdaniem analizującego jest kluczowa dla dopuszczenia nieznacznego przewyższenia niższych sąsiednich części budynków. Organ zwrócił również uwagę, że dyspozycja § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczy wyłącznie: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczanych na zasadach ogólnych dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi zmiana ani parametrów dotyczących wysokości kalenicy czy gzymsu dachowego, stąd konieczność rozpoznania w zakresie wysokości niższej dla części rozbudowanej na specjalnych zasadach. Dopuszczone odstępstwo organ uzasadnił koniecznością zachowania odpowiedniej, spójnej formy budynku, która nie będzie godzić w zastany stan rzeczy.

Jako mające znaczenie uznano również ograniczenia związane z kształtowaniem innych parametrów obiektu np. wprowadzenie cofnięcia z linii zabudowy rozbudowywanych części, zastosowanie dachu płaskiego w niższych częściach, konieczność spełnienia wymagań m.in. dotyczących przesłaniania i zacieniania. Organ jednocześnie podkreślił, że po weryfikacji uwarunkowań technicznych na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może się okazać, że wartości określone jako maksymalne ulegną zmniejszeniu. Nie mniej nawet te maksymalne wartości pozwolą na harmonijne wpisanie obiektu w zastany kontekst.

Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej wyjaśniono, że cofnięcie z linii obowiązującej pozwoli wyeksponować powtarzalną główną bryłę budynku. Analiza ukształtowania zabudowy mieszkaniowej usytuowanej po północno-wschodniej stronie ul. S. wskazała na zasadność wprowadzenie na załączniku graficznym maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 21 m od frontowej granicy działki, na przedłużeniu elewacji ogrodowej istniejącego na działce położonej przy ul. S. 5 budynku mieszkalnego. Ograniczy ona zabudowę w głębi działki wnioskowanej oraz zapewni zachowanie strefy ogrodu ukształtowanej na tych samych zasadach jak w przypadku sąsiednich posesji.

Odnosząc się do lokalizacji planowanej rozbudowy wyjaśniono, że analiza urbanistyczna zabudowy położonej wzdłuż ul. S. wykazała, że części budynków, takich jak garaże, sytuowane są w granicach działek (ul. S. 3, 5). Głębokość ich sytuowania w granicy czy znacznym zbliżeniu do niej wynosi od kilku do ok. 10 m (ul. S. 5,10). Wyjaśniono, iż z uwagi na kontrowersje, jakie budzi lokalizacja rozbudowy w granicy z działkami w oparciu o treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, lokalizacja ta ustalana jest wyłącznie w formie dopuszczenia, odstąpiono w tym przypadku od rozstrzygania w tej kwestii, uznając, ze specyfika zamierzenia jakim jest rozbudowa winna być w ramach ew. odstępstw rozstrzygnięta na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Dopiero wtedy zbadanie przesłaniania, zacieniania, uwarunkowań związanych z ochroną przeciwpożarową, nie analizowanych na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, pozwolą jednoznacznie rozstrzygnąć lokalizację rozbudowy względem granic.

Odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów organ I instancji wskazał, że prowadzone uprzednio postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości nie stanowiło przeszkody uniemożliwiającej dokonanie oceny wniosku złożonego w lipcu 2007 r. Okoliczność powyższa również nie przesądza o konieczności wyłączenia pracownika, który brał udział w uprzednio prowadzonym postępowaniu, zaś sama analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną. Organ odniósł się również w sposób szczegółowy do pozostałych zarzutów oraz wyjaśnił, że za stronę postępowania nie mogła być uznana A. K., gdyż nie przedłożyła żadnego dokumentu wskazującego, aby miała tytuł prawny do działki nr 90.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. K. oraz A. H.. Odwołujący R. K. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania w pierwszej kolejności podniesiono, że na wniosek I. i K. K. zostało uprzednio wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, w zakresie inwestycji nieznacznie różniącej się od inwestycji objętej wnioskiem z lipca 2011 r. Wobec faktu, że pierwsze z wszczętych postępowań jeszcze się nie zakończyło, obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jak podniesiono, brak było podstaw prawnych do równoległego prowadzenia dwóch postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy złożonych przez tą samą osobę – I. K. (tożsamość po stronie wnioskodawcy).

Zdaniem skarżącego organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie dopuścił się również naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, gdyż w obu sprawach decyzje wydała ta sama osoba. Skarżący wskazał również na sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji organu I instancji, a jej uzasadnieniem bowiem w sentencji dopuszczono możliwość usytuowania planowanej inwestycji w granicy, lecz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odstąpiono od rozstrzygania powyższej kwestii. Tym samym nie wiadomo, czy organ dopuścił możliwość zlokalizowania inwestycji w granicy, czy też odmówił usytuowania przyjęcia takiego rozwiązania, przy czym, jak podniesiono, dopuszczenie możliwości lokalizacji inwestycji w granicy nie znajduje uzasadnienia.

Skarżący wskazał na różnice w szerokości nieruchomości pomiędzy mapami załączonymi do zaskarżonej decyzji, a mapami załączonymi do uprzednio prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżącego rozbieżności te powinny zostać wyjaśnione, bowiem mapa na podstawie której dokonuje się ustaleń stanu faktycznego musi być rzetelnie wykonana i odzwierciedlać stan faktyczny. Skarżący zarzucił organowi I instancji samowolne dopuszczenie możliwości realizacji rozbudowy w granicy z jego działką. W odwołaniu zakwestionowano również ustalenia w zakresie przyjętych maksymalnych parametrów nowej inwestycji w zakresie elewacji frontowej (przekroczenie wartości określonych w § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które spowoduje zburzenie istniejącego ładu przestrzennego), wysokości górnej krawędzi elewacji dla części rozbudowy (przekroczenie wartości określonych w § 7 powołanego powyżej rozporządzenia) oraz powierzchni zabudowy.

Skarżący podniósł, że dopuszczenie realizacji inwestycji spowodowałoby przełamanie charakteru architektonicznego ul. S. i K. oraz przyczyniłoby się do naruszenia wyrażonej w art. 61 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Zakwestionowano również powołanie się przez organ I instancji na zabudowę istniejącą na ulicy K. 7 wskazując, że w istocie składa się ona z dwóch działek oraz podniesiono, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organ pominął interesy stron postępowania, uznając zasadność wniosku inwestora. Wskazano wreszcie na zarzuty naruszenia ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego polegających na nieprzeprowadzeniu wszystkich dowodów oraz nie informowaniu skarżącego o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Skarżący podniósł również, iż w decyzji nie uwzględniono modyfikacji wniosku przez inwestora, który w piśmie z dnia 26 lipca 2011 r. zdecydował się na realizację inwestycji w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżącego. Zdaniem odwołującego w decyzji dopuszczono posadowienie planowanej rozbudowy bezpośrednio w granicy z jego działką lub w odległości 1,0 m od niej, co jest niezgodne z parametrami wskazanymi w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Odwołujący A. H. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę decyzji i ustalenie, że na granicy z działką przy ul. S. 7, której jest właścicielem, może zostać wybudowany garaż o wysokości ok. 2,5 m. Odwołujący podniósł, że taki wariant inwestycji inwestor z nim uzgodnił. Podniósł ponadto, że na ulicy S. nie ma tak wysokiej zabudowy, jaką inwestorka zamierza zrealizować, co wynika z analizy urbanistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia 09 maja 2012 r., nr... na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 30 listopada 2011 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów regulujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie wskazano, że w postępowaniu przed organem I instancji w sposób szczegółowy dokonano analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem ustalono, iż planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Powtórzono wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej uznając, że wskazują one na możliwość ustalenia przyjętych parametrów linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu.

Zdaniem Kolegium analiza przeprowadzona została w sposób zgodny z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, organ I instancji wyczerpująco uzasadnił dopuszczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 35% oraz szerokości elewacji frontowej maksymalnie 15,5 m uznając, że nie wpłynie to negatywnie na zabudowę sąsiednią.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących bocznej linii zabudowy, lokalizacji zabudowy w granicy z działką oraz zacieniania, Kolegium wskazało, że przy ustalaniu warunków zabudowy linię zabudowy wyznacza się jedynie od frontu działki. Wskazano również, że kwestia prawidłowego usytuowania budynku od strony sąsiednich działek budowlanych będzie przedmiotem rozważań organów na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji zasadnie stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie zaś wielkości, które ustalone zostały jako odstępstwo od średniej, należycie uzasadnił przyjęte rozstrzygniecie, spełniając warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prowadzenia dwóch postępowań w tej samej sprawie Kolegium wyjaśniło, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy może złożyć każdy, w tym także każdy z małżonków odrębnie, nawet jeśli pozostają oni w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej (współwłasność łączna). Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest istotne, jakim prawem do nieruchomości legitymuje się osoba występująca z takim wnioskiem, może to być osoba, która nie ma żadnych praw w stosunku do nieruchomości, co więcej wniosek taki można złożyć bez zgody osób, które takimi prawami się legitymują: a mianowicie bez zgody właściciela, czy użytkownika wieczystego nieruchomości. Dlatego też brak jest podstaw prawnych, aby łączyć postępowania wszczęte odrębnie na rzecz osób pozostających w związku małżeńskim, jeżeli złożyli oni odrębne i samodzielne wnioski, nawet jeżeli ich przedmiot był podobny.

Fakt pozostawania w małżeństwie nie zmienia i nie odbiera legitymacji do samodzielnego występowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskania warunków zabudowy, jak również nie ogranicza ich zdolności do dokonywania czynności prawnych z nim związanych. W konsekwencji za niezasadny uznano również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W przywołanych przez odwołującego R. K. postępowaniach wnioskodawcami były dwie różne osoby i zakres ich wniosków różnił się dlatego brak jest przesłanek, aby traktować obie sprawy jako prowadzone w tej samej sprawie. Za niezasadny uznano również zarzut wadliwości załączonej mapy ewidencyjnej, wskazując, że obrazuje ona w sposób prawidłowy linię rozgraniczającą teren inwestycji. Mapa stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji co prawda zawiera oznaczenia wykraczające poza postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, jednakże wobec ukazania obligatoryjnego składnika decyzji o ustalenie warunków zabudowy - linii rozgraniczających terenu inwestycji, uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium załącznik ten został sporządzony na fragmencie mapy w odpowiedniej skali – mapa zasadnicza w skali 1:500, której oryginał stanowi kartę nr 9 akt sprawy organu I instancji.

R. K. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przeprowadzona analiza urbanistyczna spełnia wymogi wymienionego rozporządzenia, art. 24 §1 pkt 5 kpa poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do jego zastosowania, art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 107 §1 i 3 kpa poprzez wydanie decyzji bez ustalenie obiektywnego stanu faktycznego, niezgodność uzasadnienia decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym, niezgodność pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, art. 77 §1 kpa i art. 78 §1 i 2 kpa poprzez wydanie decyzji niezgodnej ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z pominięciem wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego oraz nierozpoznanie w całości twierdzeń i zarzutów podniesionych w odwołaniu i pominiecie tych kwestii w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skargi powtórzono i rozwinięto argumentację przytoczoną na etapie postępowania administracyjnego, w tym w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Powtórzono zarzut, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, nieprecyzyjna i niezrozumiała. Zdaniem skarżącego skoro w decyzji dopuszczono szerokość elewacji 15,5 m, to wobec ustalonej w postępowaniu szerokości działki przy ul. S. 9 wynoszącej 16,5 m, w istocie dopuszczono zabudowę na granicy nieruchomości. Twierdzenia organu odwoławczego, iż organ I instancji nie przesądził o lokalizacji nowej zabudowy w granicy z żadną z działek są zatem błędne i niezgodne z treścią zaskarżonej decyzji. Dopuszczając możliwość zabudowy w granicy z działkami przy ul. S. 7 i 11 organ nie wyjaśnił motywów takiego rozstrzygnięcia i nie wykazał w oparciu o jakie argumenty i dane taką zabudowę uznał za możliwą.

Skarżący wskazał, iż nie wyjaśniono w toku postępowania szerokości działki objętej zamiarem inwestycyjnym (w różnych postępowaniach określą się ją od 16,5 do 17m). Gdyby okazało się, że przedmiotowa działka ma szerokość 17 m, możliwa była realizacja zamierzenia w oddaleniu od działki skarżącego o 1,5 m. Zarzut ten został powtórzony w piśmie procesowym złożonym w dniu 7 maja 2013 roku. Nadto w piśmie tym podniósł, że pełnomocnik uczestniczki postępowania podał nieprawdziwe dane dot. lokalizacji budynków na nieruchomościach przy ul. L. 23 i 27. Na dowód, iż zabudowa nie jest w granicy działek, załączył 4 fotografie

W dalszej części skargi R. K. podniósł, że organy obu instancji pominęły kwestię sporządzenia pierwotnej analizy urbanistycznej z dnia 22 lipca 2011 r. oraz sporządzonego na jej podstawie projektu decyzji, w którym wskazano, iż ma zostać zachowana odległość zabudowy 1,5 m od granicy jego działki. Organ I instancji z niezrozumiałych względów i samowolnie zmienił to rozstrzygnięcie zezwalając na zabudowę bezpośrednio na granicy. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, że w obszarze analizowanym występuje tendencja do zagęszczania zabudowy, co uzasadniało zwiększenie dla wnioskodawcy wszystkich współczynników zabudowy.

Skarżący podkreślił, że wszystkie budynki na ul. S. od ul. L. do ul. K. budowane były w zasadzie na podstawie jednego projektu o takiej samej bryle architektonicznej, tworzącej spójną całość, co zostało do dziś zachowane. Wskazana w decyzji szerokość zabudowy na całej szerokości działki inwestora spowoduje zburzenie tego charakteru.

Zdaniem skarżącego organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu nie wyjaśnił, czy w obszarze analizowanym zabudowa w granicy jest elementem ładu przestrzennego, czy następstwem indywidualnego skorzystania z odstępstw od ogólnych zasad sytuowania obiektów względem granic działek. Całkowicie pominięto charakter zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Polemizując z przytoczoną w zaskarżonej decyzji argumentacją o braku podstaw do wyłączenia pracownika, który sporządzał projekt decyzji wydanej na wniosek K. K. skarżący odwołał się do wyroku TK z 15.12.2008 r. sygn. P 57/2007 i podniósł, że podstawy do wyłączenia w tym przypadku były oczywiste. Wskazał, iż wniosek I. K. w istocie niewiele różnił się od wniosku K. K., a zmiana wniosku miała charakter kosmetyczny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Kolegium podkreśliło, że sprawa dotyczy rozbudowy i przebudowy już istniejącego budynku, nie zaś powstania nowego. Z przepisu art. 54 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie, co zostanie dokonane w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Okoliczność, że w innym postępowaniu ustalono inną szerokość frontu działki inwestora nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Kolegium nie ma obowiązku badania akt postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej działki w sytuacji, gdy zgromadzony w konkretnej sprawie materia dowodowy pozwala zweryfikować ustalenia organu I instancji. W tym przypadku mapa użyta do przeprowadzenia analizy spełnia kryterium przewidziane w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania I. K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 14 marca 2013 r. Sąd na posiedzeniu niejawnym oddalił wcześniejsze wnioski skarżącego R. K. oraz uczestnika postępowania A. H. o przeprowadzenie mediacji.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz, że nie budzi wątpliwości, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzją Prezydenta Miasta P. ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przestawionego we wniosku przez I. K. zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. oraz ustalenia wymienione w § 1 wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem). Podkreślono, że wprowadzona przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa winna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego na danym terenie.

Stwierdzenie czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego zostaje dokonane w oparciu o sporządzoną przez uprawniony podmiot analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu. W przedmiotowej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło z zachowaniem wymogów określonych w § 3 rozporządzenia, a granice tego obszaru wyznaczono na aktualnej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego kartografii kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Na kopii mapy wykreślono również linie rozgraniczające teren inwestycji. Mapa opatrzona jest klauzulą, wskazano numer pod którym zaewidencjonowany został jej oryginał przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wskazano datę zaewidencjonowania, jej aktualność została poświadczona przez pracownika Zarządu Geodezji i Katastru G. w P.. Ustosunkowując się do zarzutu niewyjaśnienia przez organy faktycznej szerokości frontu działki objętej inwestycją i zachowania odległości co najmniej 1,5m planowanej rozbudowy od granicy jego działki, Sąd wskazał, że tak sformułowany zarzut nie może stanowić podstawy do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, albowiem ustalając warunki zabudowy organ nie przesądził o możliwości zrealizowania inwestycyjnego w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.).

W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie maksymalne parametry planowanej budowy. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę właściwy organ budowlany ustali szczegóły techniczne planowanej inwestycji i dokona oceny, czy w świetle przepisów prawa budowlanego możliwa jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzenia inwestycyjnego. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający możliwie w najszerszy sposób winien ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym dotyczące odległości budynku od granicy działki i istniejących już budynków, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa są przeprowadzane na etapie pozwolenia na budowę. Powyższe okoliczności uzasadniały również oddalenie wniosku skarżącego o przeprowadzenie mediacji. Proponowaną przez inwestora rozbudowę organ przeanalizował w odniesieniu do nieruchomości położonych w granicach prawidłowo wyznaczonego w tym celu obszaru.

Zdaniem Sądu w oparciu o tą analizę organy zasadnie przyjęły, że budynek po rozbudowie wkomponuje się w już istniejącą na tym obszarze zabudowę, co w sposób wyczerpujący wykazano w wynikach analizy i co zostało prawidłowo ocenione przez organy w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Ustalone w decyzji parametry inwestycji dotyczące maksymalnej powierzchni zabudowy i elewacji budynku odbiegające od średnich w analizowanym terenie organy uzasadniły zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku i mają oparcie w sporządzonej analizie urbanistycznej.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tej oceny. Podkreślił, że punktem odniesienia do planowanej inwestycji jest zabudowa istniejąca na całym obszarze analizowanym, a nie tylko przy ulicy S.., jak wywodzi strona skarżąca. Pojęcie,,działki sąsiedniej" użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy bowiem interpretować szeroko, jako nieruchomości tworzące pewną całość urbanistyczną. Dla ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść zarówno do zabudowy dostępnej z tej samej drogi, jak i zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego wyznaczony na potrzeby danej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu, że planowana inwestycja narusza,,bliźniaczość" zabudowy w rejonie, Sąd opierając się na poglądach reprezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcia kontynuacji funkcji nie można rozumieć w sposób zawężający, tj. taki, który dopuszcza możliwość powstania jedynie obiektów tożsamych lub bliźniaczo podobnych do już istniejących, pojęcie działki sąsiedniej należy odnieść do nieruchomości położonych wokół tej której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, które tworzą całość urbanistyczną. Sąd wskazał, że przy ulicy S. do brył budynków mieszkalnych dostawione są werandy i garaże. Garaże wkomponowane w bryłę budynków, lokalizowane są również na granicy działek, jak i budynki gospodarcze. Ustalenia poczynione przez organ odpowiadają wymogom z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i znalazły odpowiedni wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji, które odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 k.pa.

Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, iż A. K. jako nie posiadającej tytułu własności do działki nr 90 nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Rozpatrzeniu wniosku I. K. w sytuacji, gdy wcześniej złożyła inny wniosek wraz z mężem, było również uprawnione, albowiem każdy z małżonków ma prawo do samodzielnego występowania o ustalenia warunków zabudowy. Do potencjalnych inwestorów należy następnie wybór, który ewentualnie wariant zrealizują. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Uznając że organy prawidłowo określiły wymagania przestrzenne wnioskowanej rozbudowy, nie doszło się w działaniu organów naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd stwierdził, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Składając skargę kasacyjną R. K. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organ na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W złożonej skardze kasacyjnej podniesiono następując zarzuty:

1. - naruszenia art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w całości twierdzeń i zarzutów podniesionych przez skarżącego R. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w piśmie uzupełniającym oraz pominięcie tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,
2. - art. 133 § 1 i art. 134 § 1 i art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 1 p.ps.a. i art. 174 pkt 2 p.ps.a. poprzez błędne przyjęcie, iż parametry nowej zabudowy, a ustalone decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 30 listopada 2011 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej dla realizacji na działce nr 91 ark. 1 obręb D. położonej w Poznaniu przy ulicy S. 9 w zakresie powierzchni zabudowy i szerokości oraz dopuszczenia zabudowy na granicy z działkami sąsiednimi wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy,
3. - art. 141 § 1 w zw. z art. 172 pkt 2 p..ps.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku,
4. - art. 141 § 1 p.ps.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym,
5. - art. 106 § 3 w zw. z art. 174 § 2 p.p.s.a. poprzez dokonanie nowych ustaleń dowodowych bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego,
6. - art. 61 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 2 pkt 5, § 3, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie rozpoznał (nie odniósł się do) trzech zarzutów zawartych w skardze złożonej od decyzji organu II instancji tj. naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.pa. dotyczącego wyłączenia pracownika organu Katarzyny Podlewskiej, która wydała decyzję w imieniu organu I instancji w niniejszej sprawie mimo, że pierwsza decyzja uchylona następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i przekazana do ponownego rozpoznania została wydana przez tego samego pracownika. Nadto skarżący zwrócił uwagę na podobieństwo niniejszej sprawy i sprawy prowadzonej z wniosku I. i K. małżonków K. dotyczącej również ustalenia warunków zabudowy tej samej nieruchomości. Kolejnym zarzutem zgłoszonym w skardze, a nie rozpoznanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny był zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i wydanie decyzji z uwzględnieniem interesu jedynie wnioskodawczyni, bez ustalenia obiektywnego stanu faktycznego w sprawie oraz niezgodność uzasadnienia decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także niezgodność pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem.

W szczególności nie odniesiono się do ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej noszącej datę 22 lipca 2011 roku, z której wynikało w sposób jednoznaczny wyłączenie zabudowy w odległości do 1,5 metra od granicy z nieruchomością stanowiącą własność skarżącego. Mimo, że wnioskodawczyni na żądanie organu zmodyfikowała w ten sposób swój pierwotny wniosek, organ nie uwzględnił powyższego w zaskarżonej decyzji. Nadto organy administracji nie uwzględniły wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów pozwalających przyjąć, iż na terenie objętym analizą urbanistyczną istnieje nie tak jak przyjęły organy tendencja do zagęszczania zabudowy co uzasadniało zwiększenie wszystkich współczynników zabudowy, lecz wręcz przeciwnie do jej ograniczenia.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podnosił, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest ogólnikowe, nie odnosi się do konkretnych zarzutów zawartych w skardze dotyczących ustalonych w decyzji poszczególnych parametrów nowej zabudowy, w szczególności maksymalnej powierzchni zabudowy i jej szerokości. Sąd nie ustosunkował się do zarzutu dotyczącego nie wyjaśnienia szerokości działki, na której planowana jest rozbudowa budynku mieszkalnego, co może świadczyć, że mapa w oparciu, o którą sporządzono analizę urbanistyczną może nie być aktualna oraz świadczy o niewyjaśnieniu tak istotnej do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jaką jest faktyczna szerokość działki objętej inwestycją. Zdaniem skarżącego faktyczna szerokość działki ma szczególne znaczenie między innymi do ustalenia czy po rozbudowie nowy budynek będzie w odległości 1,5 metra od granicy jego działki, na którą on wyrażał zgodę.

Nieprawidłowo też Sąd I instancji przyjął, że nie zachodzi sprzeczność między sentencją decyzji organu, zgodnie z którą w zakresie lokalizacji rozbudowy znajdują zastosowanie przepisy § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a są to przepisy dopuszczające zabudowę bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią lub w odległości 1,5 metra od niej. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazuje się, że organ tej kwestii nie rozstrzygnął. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takie sformułowanie sentencji decyzji dopuszcza możliwość zabudowy na granicy działki. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 2 pkt 5, § 3, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący podniósł, że niezgodne z naczelną zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego wynikającą z art. 1 wskazanej ustawy jest pogłębianie zróżnicowania terenu, na którym ma być sytuowana nowa inwestycja.

Sporządzona analiza urbanistyczna na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy musi mieć charakter obiektywny. Incydentalnie występujące w niej cechy, funkcje, wskaźniki nie mogą być wyłączną podstawą określenia warunków zabudowy. Natomiast pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, o której w znaczeniu urbanistycznym można powiedzieć, że istnieje wówczas gdy pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 2 u.p.z.p., tworząc ład przestrzenny. Zastosowana przez Sąd instancji wykładnia art. 61 u.p.z.p. jest więc nieprawidłowa i ukierunkowana wyłącznie na zaspokojenie oczekiwań jednej strony postępowania – inwestora. Przyjęte w zaskarżonej decyzji a zaakceptowane przez Sąd I instancji parametry nowej planowanej zabudowy nie zapewniają kontynuacji zabudowy już istniejącej tj. gabarytów, formy architektonicznej istniejących obiektów, linii zabudowy oraz co bardzo ważne intensywności wykorzystania terenu ipogłębi zróżnicowanie urbanistyczne na obszarze objętym analizą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej,,p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej podniesionych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy przedstawione przez Sąd I instancji odnośnie charakteru decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla dalszego toku procesu budowlanego. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.

Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po siebie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Decyzja o warunkach zabudowy, jak zasadnie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Dopiero w następnym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (w tym usytuowanie budynku na działce) i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego.

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w całości twierdzeń i zarzutów podniesionych przez skarżącego R. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i w piśmie uzupełniającym oraz pominięcie tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji rozpoznał zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w imieniu organu I instancji przez pracownika organu Katarzynę Podlewską, która wydała w imieniu tego organu również decyzję w innej sprawie z udziałem strony skarżącej dotyczącej warunków zabudowy, którą następnie uchylono i przekazano do ponownego rozpoznania.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia powyższego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego czemu dał wyraz na stronie 22 uzasadnienia swojego wyroku. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Dotyczy to rozpatrywania środka odwoławczego od wydanego w toku instancyjnym rozstrzygnięcia. Pracownik podlega również wyłączeniu z mocy ustawy od rozpoznania przez ten sam organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidzianego przez ustawę. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Błędne jest stanowisko skarżącego, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy pierwsza decyzja organu I instancji zostanie uchylona i sprawa jest ponownie rozpatrywana przez ten organ. Nie stanowi również przesłanki wyłączenia z urzędu pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w danej sprawie okoliczność, że w innym toczącym się postępowaniu wydał w imieniu organu decyzję, która następnie została uchylona do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób dokładny wyjaśnił kwestię związaną z ustaloną w decyzji organu I instancji szerokością elewacji frontowej zamierzonej inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego i związanego z tym zarzutu dotyczącego odległości od granicy z nieruchomością stanowiącą własność skarżącego. Mając na uwadze wcześniej poczynione uwagi dotyczące istoty decyzji ustalającej warunki zabudowy jak i treść sentencji decyzji organu I instancji należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że organ nie przesądził o odległości podlegającego rozbudowie budynku od granicy z działką skarżącego kasacyjnie. W sentencji decyzji określono warunki rozbudowy istniejącego budynku według maksymalnych wskazanych parametrów, w tym szerokości elewacji frontowej, jednocześnie wyjaśniając, że lokalizacja rozbudowy względem granic z sąsiednimi działkami przesądzona zostanie na etapie pozwolenia na budowę przy zachowaniu wymogów określonych między innymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Określenie maksymalnej szerokości frontowej elewacji w decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że ewentualny projekt inwestora przewidujący taką szerokość elewacji frontowej budynku zostanie zatwierdzony przez organ nadzoru architektoniczno-budowlanego. Konkretyzacja tego parametru podobnie jak innych warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy nastąpi na etapie pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu norm technicznych określonych m.in. w przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o delegację zawartą w ustawie Prawo budowlane. Tym samym za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego nie uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy zastrzeżenia zawartego w analizie urbanistycznej z dnia 22 lipca 2012 roku dopuszczającego rozbudowę wejścia do budynku w odległości 1,5 metra od granicy z działką o nr ewidencyjnym 90 stanowiącej jego własność.

Wskazać również należy, że zarówno art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują na etapie ustalania warunków zabudowy obowiązku ustalania obok linii zabudowy od frontu działki, ustalania linii zabudowy od strony sąsiednich działek. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści § 3 cytowanego rozporządzenia. Usytuowanie budynku od strony sąsiednich działek, jak wyżej wskazano, następuje na etapie wydawania pozwolenia na budowę w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący braku uzasadnienia zarówno przez organy, jak i przez Sąd I instancji, przyjęcia maksymalnych parametrów dotyczących szerokości zabudowy, jak i jej maksymalnej powierzchni zabudowy. Możliwość wyznaczenia tych wskaźników w wielkościach odbiegających od średnich wartości, jak zasadnie podniósł organ w uzasadnieniu decyzji, a którą to ocenę podzielił Sąd I instancji, znajduje podstawę prawną w § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku i znajduje oparcie w sporządzonej analizie urbanistycznej, w której jej autor logicznie i wyczerpująco wyjaśnił z jakich przyczyn odstępstwa te nie naruszają ładu przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił - a Sąd I instancji argumentację tą uznał za trafną- jakie rozwiązania architektoniczne pozwalają ład ten zachować, wskazując przede wszystkim na odsunięcie planowanej rozbudowy od frontu ulicy, zróżnicowaną wysokość budynku i określenie geometrii dachu co spowoduje, że rozbudowany budynek będzie miał zróżnicowaną formę i nie zdominuje otoczenia, ani też nie zakłóci dotychczas istniejącej formy zabudowy występującej na ulicy S. Wskazać należy, że zachowanie ładu przestrzennego nie oznacza, że nowa planowana zabudowa ma być identyczno, bliźniaczo podobna z zabudową już istniejącą.

Sąd I instancji nie tylko w sposób należyty uzasadnił swoje stanowisko, ale także przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono podobne stanowisko (wyrok NSA z 18.04.2007r., Sygn. akt II OSK 957/06, lex nr 322451, wyrok NSA z 4.12. 2008 sygn. akt 957/08), a które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sporządzenia w toku postępowania przed organami administracji dwóch analiz urbanistycznych noszących datę 22 lipca 2012 roku i 12 września 2012 roku należy wskazać, że pierwsza zawiera ogólne ustalenia i wyniki obliczeń wartości średnich i maksymalnych. Natomiast druga, sporządzona przez tą samą uprawnioną osobę, została jedynie uzupełniona o zestawienie tabelaryczne przedstawiające parametry budynków położonych w obszarze analizowanym pozwalające skontrolować dokonane obliczenia dotyczące parametrów określonych następnie w sentencji decyzji organu I instancji. Kwestia ta została wyjaśniona zarówno w uzasadnieniu organu I, jak i II instancji.

Nie można więc twierdzić, że są to dwie odrębne analizy. Dokument oznaczony datą 12 września 2012 roku stanowi jedynie uzupełnienie o powyższe dane analizy oznaczonej datą 22 lipca 2012 roku, co potwierdza zresztą pozostała część analizy. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do powyższego zarzutu, w powyższej wskazanych realiach niniejszej sprawy sam przez się nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Nie jest to bowiem naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również rozważania Sądu I instancji dotyczące odczytania szerokości działki, na której planowana jest inwestycja. Zarzut ten został sformułowany w powiązaniu z zarzutem dotyczącym zachowania minimalnej odległości 1,5 m planowanej rozbudowy od granicy z działką stanowiącą własność skarżącego. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny taki sformułowany zarzut nie mógł stanowić podstawy do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, albowiem ustalenia zawarte w tej decyzji nie przesądziły o możliwości usytuowania planowanej rozbudowy na granicy z działkami sąsiednimi oraz o ostatecznej szerokości elewacji frontowej. W zaskarżonej decyzji określono jedynie maksymalne parametry rozbudowy, które zostaną uszczegółowione dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a o czym już była mowa również w niniejszym uzasadnieniu. W niniejszej sprawie teren analizowany wyznaczony został na aktualnej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopii mapy zasadniczej.

Stanowiąca podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego kopia mapy odpowiada wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Strona skarżąca nie podważyła powyższych przesłanek. Brak dokładności w odczytaniu szerokości działki nie upoważnia jeszcze do stwierdzenia, że mapa nie jest aktualna. Wszystkie cechy jakie decydują o przyjęciu, że dołączona do akt sprawy kopia mapy jest kopią aktualnej i przyjętej do państwowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych mapy danego terenu wskazana mapa posiada. Jest to -zgodnie z w/w powołanymi przepisami - odpowiednia klauzula dotycząca zgodności z oryginałem, wskazanie numeru pod którym zaewidencjonowano oryginał przyjęty do zasobów, wskazanie dat zaewidencjonowania, a jej aktualność została poświadczona przez upoważnionego pracownika jednostki ją wydającej.

Nadto mapa została sporządzona w odpowiedniej skali tj. 1:500. Fakt odczytania innej szerokości działki objętej planowaną inwestycji nie wynika, a w każdym razie powyższe nie zostało podniesione, z posługiwania się dwoma różnymi mapami dotyczącymi tego terenu, a w szczególności przedstawiającymi różne położenie poszczególnych punktów granicznych. Wskazać należy, że ewentualna rozbieżność dotycząca ustalenia szerokości przedmiotowej działki wynosząca około 40 centymetrów nie miała wpływu na ustalenia zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 2, § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra infrastruktury i z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym tego zarzutu ustalenie warunków dla planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego nie sprowadzało się do znalezienia przynajmniej jednej działki położonej na obszarze analizowanym o najkorzystniejszym dla inwestora danym parametrze.

Sąd I instancji dokonując oceny w tym zakresie zaskarżonej decyzji nie tylko stwierdził, że organy w tym zakresie dokonały wnikliwej i prawidłowej oceny, ale także wskazał przesłanki uzasadniające przyjęcie takiej oceny. Wskazał nie tylko konkretne przepisy dopuszczające wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy większego niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, jak i szerokości elewacji (§ 5 pkt 2 i § 6 pkt 2 cytowanego rozporządzenia), ale także wskazał w oparciu o te przepisy jakie przesłanki uzasadniają powyższe ustalenia znajdujące oparcie w sporządzonej analizie urbanistycznej. Przyjmując, że zapewnienie ładu przestrzennego nie oznacza, jak już w niniejszym uzasadnieniu podnoszono, możliwości powstawania jedynie obiektów tożsamych lub bliźniaczo podobnych do istniejących, przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry nowej zabudowy nie doprowadzą wbrew twierdzeniom skarżącego do pogłębienia zróżnicowania terenu, na którym ma być sytuowana nowa inwestycja.

Zapewniają to w szczególności pozostałe ustalenia, a dotyczące chociażby cofnięcia obowiązującej linii zabudowy minimum o 1 metr dla planowanej rozbudowy, określenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki zarówno od strony wschodniej, jak i zachodniej oraz rozbudowy budynku od strony tarasu, czy też określenie geometrii dachu. Planowana rozbudowa zapewnia kontynuację zabudowy znajdującej się na obszarze objętym analizą zarówno co do funkcji (funkcja mieszkalna), linii zabudowy (wyznaczona linia zabudowy nie przekracza już istniejącej). Przyjęte rozwiązania dotyczące cofnięcia linii zabudowy odnośnie wskazanych w decyzji części planowanej rozbudowy, jak i wysokości elewacji fortowej oraz geometrii dachu dla rozbudowy zapewni również kontynuację formy architektonicznej obiektów. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, a co zostało podniesione zarówno przez organy, jak i Sąd I instancji, na obszarze objętym analizą, w tym przy ulicy S., istnieją budynki mieszkalne, do których z jednej strony jest dostawiony garaż, a z drugiej znajduje wejście do budynku.

Nie wpłynie negatywnie na zróżnicowanie urbanistyczne również określenie powierzchni zabudowy w stosunku do działki na poziomie max. 35% (łącznie istniejącej i planowanej zabudowy). Organ wyznaczając dodatkową maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 21 metrów od frontowej granicy działki z ulicą S. ograniczył zabudowę w głąb działki, a tym samym zapewnił, jak to określił skarżący w skardze,,,określony udział roślinności w powierzchni działki".

Tak określone przez organ warunki rozbudowy zdaniem Sądu zapewniają realizację na tym etapie procesu inwestycyjnego zasad wynikających z art. 61 u.p.z.p., jak również wynikającej z art. 6 tejże ustawy zasady swobody wykonywania prawa własności uwzględniającej prawo właściciela działki do zagospodarowania terenu przy uwzględnieniu jednocześnie chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich.

Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze stanowisko pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu ustosunkował się w szczególności do zarzutów zawartych w skardze, dokonując wykładni przepisów prawa budowlanego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, odniósł się następnie do realiów niniejszej sprawy, a nie tylko jak podnosi skarżący, ograniczył się,,w większości do przytoczenia podstawy prawnej oraz zamieszczenia sztampowych i oderwanych od konkretnych realiów sprawy". Uzasadniając swoje stanowisko Sąd niejednokrotnie na poparcie swojego stanowiska powołał się na konkretne dane zawarte w aktach sprawy, a w szczególności dane zawarte z sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy urbanistycznej, wręcz je cytując i na tej podstawie formułował swoje wnioski, istotne do oceny zasadności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wskazać również należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów – zarzutów, powołanych w skardze, jeżeli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z 8.04.2008r., sygn. akt II FSK 1695, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz pod redakcją prof. R. Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, rok wydania 2011, str. 523).

Powyższe prowadzi do wniosku, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, podobnie jak zarzuty naruszenia przepisów postępowania, okazały się niezasadne.

Wobec powyższego skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a należało oddalić.