Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016r. sygn. akt II SA/Gl 536/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach z dnia [...] lutego 2016r. nr [...].
Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tychach, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej powoływanej również jako "P.b.", nałożył na współwłaścicieli parceli nr [...]13 M. W., M. K., J. L. – K., P. W., D. B. – W., E. K. i I. K. obowiązek wykonania dwóch wpustów ulicznych zlokalizowanych na placu manewrowym oraz drodze dojazdowej, wykonaniu odpływów o średnicy 200mm i włączenia ich do istniejących studzienek "k109" i "k110".
Ponadto organ nakazał także ww. inwestorom uzupełnienie nawierzchni kostką brukową betonową oraz zamulenie jej spoin piaskiem, a po zakończeniu tych robót uporządkowania terenu oraz przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej po zakończeniu wszystkich nakazanych robót. Wykonanie tych obowiązków miało na celu doprowadzenie do zgodności z obowiązującymi przepisami samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu parceli wskazanej w osnowie decyzji, która stanowi dojazd do prywatnych posesji położonych przy ul. M. w Tychach. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w oparciu o zawiadomienie J. P. będącego jednym ze współwłaścicieli parceli nr [...]13. Podczas przeprowadzonych oględzin organ stwierdził, że inwestorzy nie posiadają żadnych dokumentów formalno – prawnych uprawniających do wykonania utwardzenia terenu parceli mającego na celu wykonanie placu manewrowego wraz z dojazdem do ich posesji.
Organ wskazał nadto, że wykonane w listopadzie i grudniu 2010r. roboty budowlane zostały zrealizowane z naruszeniem art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. oraz, że inwestorzy wykonali w terminie nałożony na nich wcześniej obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ich oceny technicznej.
Od powyższej decyzji odwołał się J. P. podnosząc, że nakazane roboty nie doprowadzą do pełnej zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych. Roboty te doprowadziły bowiem do zmiany naturalnego spływu wód opadowych kierując je na teren jego działki, co narusza postanowienia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Odwołujący wskazał także na niezgodność przekroju wykonanej drogi z § 17 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że powziął wątpliwość co do prawidłowości zastosowanego przez organ I instancji trybu postępowania. W szczególności uznał, że w zaistniałej sytuacji właściwym jest zastosowanie trybu określonego w art. 48 P.b. Pogląd ten organ oparł na przekonaniu, że realizacja przedmiotowych robót budowlanych doprowadziła do wybudowania placu manewrowego o powierzchni 534m2 wraz z drogą dojazdową do posesji, który stanowi samodzielną budowlę.
Wskutek skargi M. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 maja 2012r. sygn. akt II SA/Gl 921/11 uchylił ww. decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż organ ten nieprawidłowo przyjął, iż współwłaściciele działki nr [...]13 (z wyjątkiem J. P.) zrealizowali na niej plac manewrowy wraz z drogą dojazdową do prywatnych posesji, rozumiany jako fragment działki o określonych wymiarach.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku, wniesione przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przez I. i J. małżonków P. zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2398/12.
Po ponownym rozpoznaniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał M. W., J. L. – K., M. K., D. B. – W., P. W., I. K. oraz E. K. rozbiórkę wykonanego na działce [...]13 przy M. w Tychach utwardzenia powierzchni przedmiotowej działki kostką brukową, tak aby po wykonanej rozbiórce powierzchnia utwardzona działki nie przekraczała 375m2.
Skargę na powyższą decyzję wniósł ponownie M. W. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2015r. sygn. akt II SA/Gl 1123/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzją, a także decyzję organu I instancji wskazując, iż objęte postępowaniem legalizacyjnym roboty budowlane należało zakwalifikować jako polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, które zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. wymagały zgłoszenia, którego inwestorzy nie dokonali. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że roboty te polegały na realizacji drogi jako obiektu liniowego i budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3a i pkt 3 P.b., ich realizacja była bowiem związana z wykonaniem urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. Przesądza to zatem, że do robót tych nie mają zastosowania przepisy powoływanego przez uczestnika J. P. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.
Wobec wykonania spornych robót bez wymaganego zgłoszenia zasadne było – zdaniem Sądu – w związku z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. wszczęcie i prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 tejże ustawy. Sąd przypomniał, że na rozprawie sądowej w dniu 27 lutego 2015r. J. P. oświadczył, że nie kwestionuje potrzeby wykonania utwardzenia wspólnej działki jako dojazdu do działek sąsiednich, kwestionuje jedynie sposób realizacji robót. Oznaczałoby to – w ocenie Sądu – że brak jest podstaw do przyjęcia, iż inwestorzy nie dysponowali nieruchomością na cele budowlane.
Jak dalej wyjaśnił Sąd w stanie faktycznym sprawy nie może ulegać wątpliwości, że w związku z realizacją spornych robót doszło do zmiany zagospodarowania działki nr [...]13, co w świetle treści art. 4 ust. 1 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.p.z.p.", oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. oznacza, że ich legalizacja jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia zgodności wykonywanych robót z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie podzielono zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że skoro wykonane roboty miały na celu realizację wewnętrznej obsługi komunikacji sąsiednich działek budowlanych i położonych na nich budynków mieszkalnych, to takie wykorzystanie działki nr [...] 13 jest zgodne z treścią § 7 pkt 2a i 2b Rozdziału 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania z dnia 1 września 2005r.
Umożliwia to zatem z powyższego punktu widzenia, legalizację spornych robót budowlanych. Zdaniem Sądu do rozważenia pozostawała natomiast kwestia oceny zgodności tych robót z innymi jeszcze przepisami tego planu. Oceny tej, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji reformatoryjnej, Sąd nie podzielił, wskazując że została ona wyrażona bez dostatecznej analizy treści § 7 i § 8 ww. miejscowego planu zagospodarowania w zw. z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W świetle treści tych przepisów – zdaniem Sądu – nie może ulegać wątpliwości, że zawarte tam ograniczenia dotyczą typowej działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.p.z.p., którego to kryterium objęta postępowaniem działka nr [...] 13 nie spełnia.
Przy przyjęciu, że przedmiotowa działka pełni funkcję działki dojazdowej oraz przeznaczonej na umieszczenie w niej sieci i urządzeń infrastruktury technicznej Sąd stanął na stanowisku, że może być ona utwardzona zgodnie z tym planem na całej powierzchni. W tym zatem zakresie nie było bowiem, wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 P.b., podstaw do wydania nakazu rozbiórki części utwardzenia przedmiotowej działki kostką brukową, o czym orzekł organ odwoławczy. Nie określono też terminu wykonania nałożonego obowiązku.
W przekonaniu Sądu I instancji w świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawa nie została też dostatecznie wyjaśniona i rozważona, gdy chodzi o spełnienie przez objęte postępowaniem roboty budowlane wymogu z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który to przepis dotyczy wszystkich robót budowlanych bez względu na to czy są one realizowane na działce budowlanej, na której usytuowane są budynki. W tym względzie decyzje organów obu instancji nie zawierają żadnych ustaleń i rozważań. Sąd I instancji wskazał dalej, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wyjaśnić i rozważyć, czy istotnie – jak to podnosi J. P. – w następstwie wykonania objętych postępowaniem robót budowlanych doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na jego działkę nr [...]13, a jeżeli tak to jakie roboty budowlane należy wykonać aby przy uwzględnieniu treści art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. naruszenie to wyeliminować.
Sąd wskazał, iż organy orzekające powinny odnieść się do twierdzeń J. P. przy uwzględnieniu i przeanalizowaniu treści oceny technicznej spornych robót z marca 2011r. W razie potrzeby dopuściły dowód z oględzin nieruchomości, z udziałem stron, jak również dowód z uzupełniającej oceny technicznej.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. umorzył postępowanie w sprawie. Jednakże wskutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] października 2015r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...]organ I instancji powtórnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ powołując się na wynik kolejnych oględzin z dnia 1 lipca 2015r. oraz cztery mapy, pochodzące z projektów budowlanych zatwierdzonych decyzjami o pozwoleniu na budowę budynków jednorodzinnych, których inwestorami były strony postępowania, z lat 2006 i 2008, tj. sprzed realizacji przedmiotowych robót i po przeanalizowaniu znajdujących się na nich punktów wysokościowych, stwierdził że naturalny spadek terenu przebiegał wówczas w kierunku północno – wschodnim. Taki też jest obecny spadek terenu, co wynika z przedłożonej przez inwestorów inwentaryzacji i oceny technicznej z marca 2011r., dołączonej do niej mapy wysokościowej, wydruku z Systemu Informacji o Terenie w mieście Tychy w skali 1:500 oraz wykonanych w toku oględzin pomiarów pochylenia terenu.
Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie spowodowała zmiany naturalnego spływu wód. Ponadto organ przypomniał, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku w sprawie II SA/Gl 1123/14, inwestorzy jako współwłaściciele utwardzonej działki budowlanej, dysponują też nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja jest też zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2005r. Zatem w ocenie organu I instancji brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 P.b.
W odwołaniu od ww. decyzji J. P. zarzucił:
- 1) błędne stwierdzenie zgodności robót z zasadami sztuki budowlanej, w sytuacji gdy w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. nałożono na inwestorów obowiązek wykonania szeregu robót budowlanych,
- 2) pominięcie braku jego zgody na wykonanie robót i sankcjonowanie samowoli,
- 3) błędne ustalenie, że inwestycja nie spowodowała zmiany naturalnego spływu wód opadowych.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach stwierdził, że zostało przesądzone wyrokiem w sprawie II SA/Gl 1123/14, że sporne roboty polegały na utwardzeniu terenu, a nie drogi dojazdowej, a ponadto, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zbadano także zgodność robót z planem miejscowym, który przeznacza teren na funkcję komunikacyjną względem przyległych do niej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego zanegowanie ustaleń organu nastąpiło w oparciu o dokumentację poświadczającą, że kierunek spływu wód przed wykonaniem spornego utwardzenia jest tożsamy z istniejącym po jego realizacji, a to oznacza, że zarzuty odwołania nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
W skardze do sądu administracyjnego J. P. wniósł o uchylenie ww. decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego w postaci map archiwalnych,
- 2) art. 8 K.p.a. – poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego.
Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie poczynił żadnych własnych ustaleń faktycznych i nie odniósł się do okoliczności zawartych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego układ poziomic jest odmienny, co potwierdza jednoznacznie, że kierunek spływu wód został zmieniony i skierowany na zachodnią część jego działki. Nie można przyjąć, że brak zmiany nazwy kierunku jest tożsamy z brakiem jakiejkolwiek zmiany samego kierunku. Roboty budowlane naruszają zatem § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W toku rozprawy sądowej skarżący wskazał, że utwardzenie sąsiedniej działki zajmuje około 700m2 co powoduje, że cała woda z tego terenu tj. ok. 90% sumy opadów spływa na jego działkę. Podał, iż nie występował o wydanie pozwolenia na zabudowę należącej do niego działki. Oświadczył, że jest inżynierem w specjalności konstrukcyjno – budowlanej i został wpisany do rejestru rzeczoznawców budowlanych, na dowód czego okazał kserokopię decyzji z dnia [...] lutego 2007r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jego ocenie krawężniki, które zostały posadowione wzdłuż wybrukowanej jezdni nie zabezpieczają przed spływem wody na teren jego nieruchomości, zwłaszcza że spadek poprzeczny jest większy od spadku podłużnego. Jego zdaniem, aby woda z drogi nie dostawała się na jego posesję, niezbędne jest wykonanie tej drogi ze spadkiem do osi drogi.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach z dnia [...] lutego 2016r. nr [...]wskazując w uzasadnieniu, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w prawomocnym wyroku w sprawie II SA/Gl 1123/14, a tym samym umorzenie postępowania jest przedwczesne.
Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie w dalszym ciągu nie została wyjaśniona sprawa spełnienia wymogu z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sąd wskazał również, że w sprawie II SA/Gl 1123/14 nakazano aby organy odniosły się do twierdzeń skarżącego przy uwzględnieniu i przeanalizowaniu oceny technicznej spornych robót z marca 2011r., którą w razie potrzeby należało uzupełnić. Co prawda przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przeprowadził z udziałem stron kolejne oględziny, a także zgromadził materiał w postaci map archiwalnych, dołączonych do projektów budowlanych, które zostały zatwierdzone decyzjami o pozwoleniu na budowę, udzielonymi inwestorom spornego utwardzenia terenu, jednakże wbrew wiążącym wytycznym Sądu, organ nie rozważył potrzeby uzupełnienia oceny technicznej i nie odniósł się precyzyjnie i wnikliwie do twierdzeń skarżącego. Nadto Sąd dodał, że organ odwoławczy wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, nie rozważył zarzutów zawartych w odwołaniu.
Sąd I instancji uznał, że motywy zaskarżonej decyzji są niejasne i nieprecyzyjne, a zatem nie jest możliwa ich ocena w postępowaniu sądowym z punktu widzenia zgodności z prawem, tj. z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Brak też stanowiska organów obydwu instancji co do potrzeby przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej oceny technicznej. Zdaniem Sądu potrzeba taka zachodziła z uwagi na znaczny upływ czasu od daty jej opracowania oraz fakt, że nie zawiera ona oceny spełnienia wymogu z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z treści oceny wynika, że dla omawianego terenu nie przeprowadzono badań gruntowo – wodnych. Opierając się jedynie na informacji inwestorów przyjęto, że warunki gruntowe są dobre, a grunt jest przepuszczalny.
Co więcej, w treści oceny zawarto zalecenie, że w celu poprawnego odwodnienia terenu należy wykonać dodatkowe wpusty uliczne, wskazane na mapie i dopiero po zastosowaniu tych rozwiązań utwardzony plac będzie spełniał wymagania ustanowione przepisami P.b. i normami. Tymczasem wbrew treści tej oceny, organ I instancji uznał, że roboty są zgodne z zasadami sztuki budowlanej. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie ma przy tym znaczenia fakt, że poprzednia decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011r. nakładająca na inwestorów obowiązki, zgodnie z zaleceniami oceny technicznej, została uchylona.
Zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie naruszenia § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mogło skutkować potrzebą nałożenia na inwestorów innych, dalej idących obowiązków. Należy mieć również na uwadze fakt, że ustalenia co do braku naruszenia tego wymogu zostały poczynione przez organ I instancji samodzielnie, po analizie map archiwalnych. Z uwagi na brak oznaczenia kierunków spadków i precyzyjnego wskazania rzędnych i sposobu obliczenia procentowego spadku, weryfikacja stanowiska organu nie jest jednak możliwa w postępowaniu sądowym. Tym bardziej, że – wbrew wytycznym Sądu, zawartym w poprzednim wyroku – organ nie odniósł się wnikliwie do twierdzeń skarżącego, sprecyzowanych w piśmie z dnia 4 stycznia 2016r.
Sąd podkreślił, że ocena techniczna nie zawiera żadnych obliczeń i danych co do układu poziomic i spadków terenu przed realizacją spornych robót. Tymczasem organ nadzoru budowlanego może skorzystać z trybu art. 81c P.b. i zobowiązać inwestorów do dostarczenia ocen co do stanu technicznego robót budowlanych lub ekspertyzy, a w razie niedostatecznego wyjaśnienia sprawy może zlecić wykonanie takich dokumentów na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
Zdaniem Sądu I instancji, nawet stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie uzasadniało umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego nie podważyły zaleceń zawartych w ocenie technicznej z marca 2011r. Ponadto stwierdzono, że kwestie podniesione przez skarżącego w toku ponownego rozpoznania sprawy mogą wskazywać, że cofnął on zgodę na legalizację robót budowlanych. Co prawda, w motywach ww. wyroku przesądzono, że skarżący jako współwłaściciel działki post factum wyraził zgodę na wykonanie robót, co oznacza, że inwestorzy dysponowali nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b., jednak tak wyrażona wola może być cofnięta. W piśmie z dnia 4 stycznia 2016r., jak i w odwołaniu od decyzji I instancji, skarżący oświadczył, że nie ma i nigdy nie było jego zgody na samowolne utwardzenie przedmiotowej działki.
Skoro skarżący był uprawniony do cofnięcia zgody i tym samym sanowania wykonanych samowolnie robót budowlanych, to w takiej sytuacji spór na tym tle mógł być rozstrzygnięty jedynie przez sąd powszechny. Organy nadzoru budowlanego nie są władne do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy współwłaścicielami i w takim wypadku zachodziła przesłanka do zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i odesłania inwestorów na drogę postępowania sądowego.
Podsumowując Sąd stwierdził, że naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a", oraz reguł procedury administracyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Sąd I instancji wskazał nadto, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego w pierwszym rzędzie winien wezwać skarżącego do jednoznacznego oświadczenia, czy cofa zgodę na legalizację spornych robót budowlanych. O ile zgoda zostanie cofnięta, postępowanie w przedmiocie samowolnie wykonanych robót winno ulec zawieszeniu w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś w zw. z art. 100 § 1 K.p.a., należy wezwać inwestorów do wystąpienia na drogę postępowania przed sądem powszechnym. W przypadku zaś legitymowania się przez inwestorów tytułem prawnym do wykonania utwardzenia działki, niezbędne jest ponowne zbadanie przesłanek z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz analiza oceny technicznej i rozważenie potrzeby jej uzupełnienia celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego, ukształtowania terenu przed wykonaniem spornych robót oraz zaleceń co do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
Brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzasadniać będzie wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Jeżeli zaś organy nadzoru budowlanego stwierdzą jakiekolwiek naruszenia prawa budowlanego w zakresie wymienionym w art. 5 ust. 1 P.b. zachodzić będzie podstawa do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Sąd podkreślił jednocześnie, że wydanie rozstrzygnięcia winno być należycie uzasadnione, a stanowisko skarżącego rozważone, tak aby była możliwa jego weryfikacja w postępowaniu sądowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. W., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów:
- 1) prawa materialnego, w szczególności przepisu § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez nieuznanie, iż inwestycja polegająca na utwardzeniu kostką brukową nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]12 w Tychach przy ul. M. spełnia wymogi tegoż przepisu;
- 2) przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 147 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., a także art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w konsekwencji dokonanie błędów w ustaleniu stanu faktycznego, tj. uznanie, iż organy nadzoru budowlanego nie zweryfikowały i nie wyjaśniły w sposób wystarczający, iż nie doszło do naruszenia warunków z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;
uchybienie wymogom formalnym uzasadnienia wyroku, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zamiast oddalenia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż organ I instancji wyraźnie wskazał w jaki sposób ustalono rzędne terenu, podał owe rzędne oraz określił kierunek spadku terenu. Tym samym twierdzenie Sądu I instancji, iż kwestia ta nie została wyjaśniona w wystarczający sposób stoi w opozycji do treści uchylonych decyzji. Tym samym Sąd I instancji dopuścił się naruszenia § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez jego błędne zastosowanie.
Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie brak jest podstaw do czynienia organom zarzutu w zakresie niewykonania oceny technicznej lub ekspertyzy skoro Sąd w wyroku z dnia 27 lutego 2015r. uznał, iż uzupełniającą ocena techniczna winna być dopuszczona jako dowód wyłącznie w razie potrzeby, a taka potrzeba w przedmiotowej sprawie nie zachodziła, bowiem stan faktyczny sprawy od czasu sporządzenia w marcu 2011r. inwentaryzacji i oceny technicznej nie uległ zmianie.
Skarżący kasacyjnie wskazał nadto, iż nie podziela zapatrywania Sądu I instancji, iż umorzenie postępowania było przedwczesne. Zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 2015r. jedyną kwestią budzącą wątpliwości co do dopuszczalności legalizacji robót budowlanych na przedmiotowej działce była zgodność inwestycji z przepisem § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wówczas Sąd I instancji przyznał, iż nie doszło do naruszenia innych przepisów P.b., norm technicznych i przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem kwestia zgodności z prawem spornych robót budowlanych nie budziła już wątpliwości, to postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Przyjmując stanowisko odmienne Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
Nadto skarżący kasacyjnie wskazał, iż wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji w kwestii zgody J. P. na legalizację utwardzenia drogi skoro ten sam Sąd w wyroku z dnia 27 lutego 2015r. wskazał, iż J. P. post factum wyraził zgodę na wykonanie przedmiotowych robót, a tym samym przesądzone zostało, iż inwestorzy utwardzając teren dysponowali nieruchomością na cele budowlane. Przy czym w skardze kasacyjnej przyznano jednocześnie, iż zgoda wyrażona przez J. P. mogła być w każdym czasie cofnięta.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do kwestii prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 K.p.a.), należy już na wstępie wskazać, iż ustalenia organów prowadzące do konkluzji o bezprzedmiotowości pomijają kluczową okoliczność wynikającą z oceny technicznej z marca 2011. Należy w tym zakresie podkreślić, iż powyższa ocena techniczna – opracowana na zlecenie inwestorów – wyraźnie wskazuje we wnioskach i zaleceniach, że zachodzi konieczność wykonania określonych robót budowlanych "w celu poprawnego odwodnienia terenu" działki nr [...]13 i dopiero wykonanie tych robót doprowadzi przedmiotową inwestycję do stanu zgodności z przepisami P.b. (k. 8 – 9 ww. oceny technicznej). Zalecone roboty to m.in. wykonanie wpustu ulicznego w miejscu określonym w ocenie wraz z odpływem o średnicy 200mm i włączeniu go do istniejącej studzienki kanalizacyjnej (k109), a także wykonanie dodatkowego wpustu ulicznego w drodze dojazdowej w miejscu określonym w ocenie wraz z odpływem o średnicy 200mm i włączenie go do istniejącej studzienki kanalizacyjnej (k110).
Powyższe zalecenia w toku kilkuletniego postępowania nie zostały zdezawuowane – co podkreślono także w skardze kasacyjnej – a w szczególności strony postępowania nie przedłożyły opracowania wskazującego na wadliwość, czy też nieaktualność powyższych wniosków, zaś organy ferując kolejne decyzje w sprawie okoliczności te zupełnie pominęły. Okoliczność tę natomiast zasadnie dostrzegł Sąd I instancji podkreślając jej istotność w prowadzonym postępowaniu i to niezależnie od tego czy potwierdzona zostanie teza stawiana przez J. P. o zmianie spadku naturalnego spływu wód opadowych w następstwie dokonanego utwardzenia terenu.
Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprawidłowej oceny zastosowania § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to w powyższym zakresie wypada również zgodzić się z Sądem I instancji, iż dokonana w toku postępowania administracyjnego analiza archiwalnych map terenu nie jest dostatecznie jasna i precyzyjna, a to wobec braku takich elementów, jak chociażby: oznaczenie wielkości i kierunków spadków terenu, a przez to analiza ta nie poddaje się weryfikacji w toku postępowania sądowego. Dla podważenia powyższej argumentacji Sądu I instancji w skardze kasacyjnej nie podniesiono konkretnych zarzutów wskazujących na czytelność procesu dochodzenia organów do konkluzji o nienaruszeniu, wykonanym utwardzeniem terenu, zakazu przewidzianego w § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skarga kasacyjna w powyższym zakresie posługuje się wyłącznie ogólnikową tezą o tym, że "kwestia zgodności z prawem spornych robót budowlanych nie budziła już wątpliwości".
Ten sposób argumentowania zarzutów kasacyjnych uznać wypada za dalece niewystarczający w konfrontacji z precyzyjnie wskazanymi przez Sąd I instancji wadami przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Wadliwe jest także stanowisko skarżącego kasacyjnie w zakresie braku wątpliwości co do zgody J. P. na dokonane utwardzenie przedmiotowego terenu. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 P.b. jest kluczowa i organy winny ją w tym postępowaniu badać, a w razie ustalenia, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane organ winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i wydać, stosowne do ustalonego stanu faktycznego, rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, iż inwestor nie dysponował i nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane (vide: uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt II OPS 2/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, iż J. P. zgodę taką wyraził, co wynika w sposób jednoznaczny z uzasadnienia prawomocnego wyroku Sądu I instancji z dnia 27 lutego 2015r.
Skarżący kasacyjnie zasadnie dostrzega tę okoliczność, ale jednocześnie prawidłowo konkluduje, iż zgoda taka może być cofnięta w każdej chwili. W takiej sytuacji brak jest kontrowersji pomiędzy skarżącym kasacyjnie, a Sądem i instancji co do tego, iż oświadczenie woli J. P. złożone w odwołaniu od decyzji I instancji może wskazywać, że w toku postępowania naprawczego cofnięta została jego zgoda w zakresie prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane (art. 3 pkt 11 P.b.). Sąd I instancji okoliczności te trafnie dostrzega i domaga się od organów ich jednoznacznego wyjaśnienia, upatrując w nich nie tylko przeszkody do zastosowania w sprawie art. 105 § 1 K.p.a., ale także do satysfakcjonującego inwestorów zakończenia postępowania legalizacyjnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.).
Podniesione powyżej uwagi jednoznacznie wskazują na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wskutek uznania w zaskarżonym wyroku, iż kontrolowane postępowanie legalizacyjne nie stało się bezprzedmiotowe.
Wadliwy jest także zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. Powyższe przepisy mają charakter wyłącznie wynikowy i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jednocześnie wypada dostrzec, iż żaden z tych przepisów nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregokolwiek z przepisów wynikowych jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innego konkretnego przepisu, któremu, jego zdaniem, uchybił sąd I instancji (vide: wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011r. sygn. akt II GSK 1387; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej brak takich powiązań.
Ponadto to do autora skargi kasacyjnej należy podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkich tych elementów pozbawione jest uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. Zarzut ten nie poddaje się zatem kontroli kasacyjnej.
Bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia był przepis art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 P.p.s.a., który został wyraźnie wskazany w treści uzasadnienia, a jego zastosowanie jasno umotywowane. Prawidłowość zastosowania powyższej podstawy prawnej nie została nawet zakwestionowana skarga kasacyjną, a tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się zupełnie chybiony.
Nieuwzględnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania petryfikuje stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę subsumpcji dokonanej w zaskarżonym wyroku. Petryfikacja ta obejmuje m.in. stanowisko Sądu I instancji o brak dostatecznego wyjaśnienia kwestii zmiany naturalnego spływu wód opadowych wskutek dokonanego samowolnie utwardzenia terenu. Brak jednoznacznego wyjaśnienia powyższej kwestii w postępowaniu administracyjnym czyni przedwczesnym, a zatem nieadekwatnym do aktualnych okoliczności sprawy, zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.