Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1433/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.B.
i H.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 roku, znak [...] przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 roku, stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z dnia [...] czerwca 2009 roku.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 roku nakazano M.B. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Następnie organ powiatowy wydał w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2009 roku, którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę pięciu budynków (mieszkalno – pensjonatowego i 4 budynków rekreacyjno – letniskowych) wraz z instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, drogami wewnętrznymi i miejscami postojowymi na działce nr 1033, obr. Pobierowo przy ul. Krakowskiej w Pobierowie, gm. Rewal.
Organ odwoławczy stwierdził, że badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 51 ust 4 ww. ustawy. Zatwierdzony projekt budowlany zamienny jest bowiem niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Rewal z dnia 18 czerwca 1998 roku, Nr XL VII/334/98 w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal miejscowości Pobierowo (Dz. Urz. Woj. Szczecińskiego z 1998r. Nr 18, poz. 134), dalej zw. planem, co z kolei rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W ocenie organu II instancji budynki nr 1A, 1B, 1C, ID, z uwagi na wyposażenie każdego z nich w instalację co, nie stanowią budynków rekreacyjno -letniskowych, lecz wielorodzinne całoroczne budynki mieszkalne, służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkalnych, nie zaś rekreacyjno-letniskowych. Mieszkalny, wielorodzinny charakter inwestycji potwierdza również wyposażenie każdego z lokali we własny aneks kuchenny, pomieszczenie higieniczno-sanitarne, przy jednoczesnym braku wydzielenia recepcji oraz pomieszczenia gospodarczego.
Powyższe oznacza, że rażąco naruszony został pkt 3.1. miejscowego planu gm. Rewal, dopuszczający realizację wyłącznie zabudowy rekreacyjnej.
Organ odwoławczy podniósł ponadto, że zatwierdzony projekt narusza również postanowienia miejscowego planu, co do dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Z analizy projektu budowlanego (rys. 31, 39, 47, 56) wynika jednoznacznie, że "poziom 1" wszystkich zaprojektowanych budynków oparty został na podporach, co wypełnia dyspozycję § 63 ust. 2 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 54 ze zm.). Oznacza to, że powierzchnię zabudowy stanowi pole powierzchni wyznaczone przez zewnętrzne ściany "poziomu 1" inwestycji, nie zaś jak przyjęto przyziemia. Tym samym powierzchnia zabudowy wynosi 1355,97 m2, co stanowi 40,80%, gdzie 3323,00 stanowi powierzchnię całkowitą działki nr ew. 1033 (wypis z rejestru gruntów z dnia 15 grudnia 2008r), przekraczając tym samym maksymalną dopuszczalną na tym obszarze wartość.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M.B. i H.B. wnosząc o jej uchylenie w całości zarzucając naruszenie:
- 1) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że weryfikowaną decyzję wydano z pominięciem ustaleń miejscowego planu;
- 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że badaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezawierającej uzasadnienia, co do zarzutów odwołania oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę wydania decyzji przez organ I instancji.
W ocenie skarżących organ odwoławczy z naruszeniem powołanego przepisu obliczył powierzchnie zabudowy ww. budynków i nieprawidłowo przyjął, że rozwiązania konstrukcyjne świadczą, iż zaprojektowano budynki wielorodzinne, a nie rekreacji indywidualnej w rozumieniu § 3 pkt 7 warunków technicznych. Wskazali, że wyposażenie każdego lokalu w węzeł sanitarny oraz aneks kuchenny nie dyskwalifikuje takiego lokalu, jako lokalu przeznaczonego do rekreacji. Ponadto, zaprojektowane budynki oparte są na kondygnacji przyziemia i dodatkowych podporach. Definicja filaru (wskazana w internetowej encyklopedii Wikipedia) nie znajduje zastosowania do podpory, która rozszerza się ku górze, nie ma zatem na całej długości takiego samego kształtu przekroju poprzecznego jak filar.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 21 października 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1433/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2010 roku, znak DON/ORZ/7100/840/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., może mieć miejsce tylko wtedy, gdy organ administracji jednoznacznie, a zatem w sposób oczywisty i bezsporny wykaże, że decyzja narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Zdaniem Sądu, jako prawidłowe należało ocenić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzję z dnia [...] czerwca 2009 roku wydano z rażącym – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn przyjętych przez organ.
Sąd stwierdził, że przede wszystkim wskazać należy, iż podstawę prawną weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił art. 51 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym obowiązkiem właściwego organu – przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i pozwalającej na wznowienie robót budowlanych (...) – jest sprawdzenie, czy obowiązek, o którym nowa w ust. 1 pkt 3 art. 51, został wykonany. W art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje się m.in., że do zmian zawartych w projekcie zamiennym, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z kolei stanowi, że projekt budowlany winien odpowiadać ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z projektu zamiennego, zatwierdzonego decyzją wydaną w postępowaniu zwyczajnym wynika, że narusza on postanowienia planu w zakresie przekroczenia dopuszczalnej na tym terenie powierzchni zabudowy.
Zgodnie bowiem z wypisem z ww. planu działka inwestorów o nr [...] obręb Pobierowo (powstała po scaleniu działek nr [...]) położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 28 UT, dla którego określono dopuszczalną powierzchnię zabudowy, to jest 25% powierzchni w przypadku działek mieszkalno -pensjonatowych oraz 20% w przypadku działek rekreacyjnych. Natomiast jak wynika z ww. projektu budowlanego powierzchnia zabudowy dla planowanych budynków wynosi: budynek nr 1 - 239,69 m2; budynek 1A - 254,76 m2, budynek 1B - 254,76 m2, budynek 1C - 352 m2, budynek 1 D 254,76 m 2, zatem w sumie 1355,97 m2, co stanowi 40,80% powierzchni całkowitej działki nr 1033 wynoszącej 3323 m2.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie wskazał, że sposób dokonanych w projekcie obliczeń powierzchni zabudowy jest wadliwy i niepełny. Zgodnie bowiem z § 63 ust. 2 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku powierzchnią zabudowy jest "pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, w a budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach".
Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że jeżeli budynek posadowiony jest na filarach, to przy obliczaniu powierzchni zabudowy bierze się pod uwagę powierzchnię kondygnacji opartej na filarach. Wprawdzie zaprojektowane budynki w części opierają się na przyziemiu, a w części na filarach, tym niemniej powierzchnię ich zabudowy – zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem – winna stanowić płaszczyzna wyznaczona przez rzut poziomy ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku powiększona o płaszczyznę poziomą, tych części budynku, które oparte są na filarach. Fakt ten nie został uwzględniony podczas dokonywania obliczeń powierzchni zabudowy w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego jej ustalenia.
Sąd I instancji wskazał, że przez filary należy rozumieć każdą wolno stojącą podporę, na której opiera się kondygnacja budynku, bez względu na to, czy przekrój poprzeczny zachowuje identyczny kształt na całej wysokości filaru, czy też nie. Nie można było zatem zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną w skardze, zgodnie z którą podpory projektowanych budynków nie stanowią filarów w rozumieniu § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżących, naruszenie powołanych wyżej przepisów, zdaniem Sądu należało ocenić, jako rażące.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego, dotyczącego zakwalifikowania planowanych obiektów budowlanych o nr 1A, 1B, 1C, 1D, jako budynków mieszkalnych, nie zaś budynków rekreacji indywidualnej. W świetle § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej warunkami technicznymi, przez budynek rekreacji indywidualnej rozumieć należy budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku.
Zdaniem Sądu, sam fakt wyposażenia każdego z wymienionych obiektów w aneks kuchenny i pomieszczenie sanitarne, jak również brak wydzielenia pomieszczeń recepcyjnych, czy gospodarczych nie przesądza o tym, że niemożliwe jest uznanie ich za budynki rekreacji indywidualnej. O powyższym nie przesądza również zamontowanie w wymienionych obiektach instalacji centralnego ogrzewania. Przy dokonywaniu kwalifikacji danej inwestycji, jako budynku mieszkalnego bądź rekreacyjnego za kryterium decydujące uznać należy przeznaczenie obiektu. Niewątpliwie wyposażenie powyższych obiektów, a w szczególności instalacja centralnego ogrzewania, pozwala na ich zajmowanie o każdej porze roku, także w warunkach zimowych. Tym niemniej z treści powołanego wyżej § 3 pkt 7 warunków technicznych nie wynika, że wyposażenie konkretnego budynku w sposób umożliwiający jego użytkowanie o każdej porze roku wyklucza możliwość uznania go za budynek rekreacji indywidualnej. Tym samym stanowisko organu odwoławczego, należało w tym zakresie uznać za chybione.
Analogicznie Sąd ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 8, 9 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z brakiem odniesienia się do wniesionego odwołania. Zdaniem Sądu nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Sądu, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest zatem wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji.
Taka sytuacja, pomimo braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, nie miała zaś miejsca w kontrolowanej sprawie. Organ odwoławczy obowiązany był bowiem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji, zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości, co też uczynił. Kontrola organu odwoławczego musi być bowiem zawsze kontrolą całościową. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim, że organ odwoławczy uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie zawarte w sentencji tej decyzji W sentencji decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu. Niewątpliwie rozstrzygnięcie obejmuje również powołaną przez organ podstawę prawną. Dopuszczalne było zatem, wbrew zarzutom skargi, inne uzasadnienie decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wnieśli M.B. i H.B. podnosząc zarzuty naruszenia:
- I. prawa materialnego, to jest:
- 1) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany i udzielająca zgody na wznowienie robót budowlanych została wydana z pominięciem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2) § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że podpory, na których opierają się kondygnacje budynków skarżących się są wolnostojące i należy je zakwalifikować, jako filary,
- 3) Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany i wyrażającą zgodę na wznowienie robót budowlanych została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
- II. przepisów postępowania, to jest:
- 1) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wszechstronnej kontroli zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna wniesiona przez M.B. i H.B. ma usprawiedliwione podstawy.
W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) może mieć zastosowanie dla ustalenia powierzchni zabudowy budynków w celu dokonania oceny, czy powierzchnia ta nie przekracza powierzchni zabudowy określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego?
Odpowiadając na powyższe pytanie stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6 września 2011 roku, sygn. akt II OSK 1283/10 (www.nsa.gov.pl, orzeczenia.nsa.gov.pl).
We wskazanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że pojęcie "powierzchnia zabudowy" jest niewątpliwie pojęciem nieostrym (budzącym poważne wątpliwości interpretacyjne) i wymaga zdefiniowania. Wobec jednak braku w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak również w ustawie – Prawo budowlane definicji pojęcia "powierzchnia zabudowy", w rozpoznawanej sprawie posłużono się definicją ustaloną rozporządzeniem wykonawczym do ustawy nie pozostającej w kręgu regulacji procesu inwestycji budowlanych, lecz normującej problematykę ewidencji gruntów, czyli zawartą w regulacji prawnej zupełnie z innej dziedziny, nie należącej do prawa z zakresu inwestycji budowlanych (Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak wprost przenosić regulacji prawnych wprowadzonych dla jednych potrzeb, jak w tym przypadku celów ewidencyjnych wiążących się ze sferą podatków, do załatwiania innych celów (potrzeb), jak w niniejszej sprawie z zakresu realizacji procesu inwestycyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można takiego sposobu stosowania prawa traktować, jako wykładni prawa (np. wykładni systemowej). Nie można bowiem poszukiwać odpowiedzi na pytanie, jaką przyjąć definicję jakiegoś pojęcia, w całym bogatym systemie prawa, na który składają się normy z bardzo różnego zakresu przedmiotowego.
Jak to zostało już na wstępie wskazane, przytoczony wyżej pogląd Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Pogląd ten ma odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie.
Organy administracji uznały, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z [...] czerwca 2009 roku o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych rażąco narusza prawo, gdyż zezwala na kontynuację inwestycji niezgodnej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność ta polegać miała na przekroczeniu dopuszczalnej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powierzchni zabudowy działki. Dla określenia powierzchni zabudowy organy administracji posłużyły się definicją tego pojęcia zawartą w § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem przepis ten, jak to zostało wyżej wskazane, nie może być stosowany w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 – tekst jednolity ze zm.).
W konsekwencji ustalona przez organy administracji powierzchnia zabudowy działki w oparciu o kryteria wynikające z § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku nie mogła być postawą do stwierdzenia, że powierzchnia ta przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
To z kolei oznacza, że brak było w realiach niniejszej sprawy podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie zaistniała tym samym przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do niemożności stosowania § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków w celu ustalenia powierzchni zabudowy działki w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Pojęcie "powierzchnia zabudowy działki" musi zostać ustalone w drodze wykładni chociażby poprzez sięgnięcie do definicji słownikowej słowa "powierzchnia".
Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. stwierdzić należy, że jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia tego przepisu w tym, że Sąd podzielił stanowisko organów administracji, iż doszło do naruszenia art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego przewidującego powierzchnię zabudowy budynków niezgodną z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to więc w istocie powtórzenie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, które to zarzuty zostały już poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.B. i H.B. solidarnie kwotę 550 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.