Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 371/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego:
- - uchylił zaskarżoną decyzję oraz
- - zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Spółdzielni [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni [...], zwanej dalej "Spółdzielnią", od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2012 r., nr [...], nakazującej [...] Spółce z o.o. z siedzibą w [...], zwanej dalej: "Spółką", rozbiórkę osłony agregatów chłodniczych przy zewnętrznej ścianie pawilonu handlowego wykonanej z leksanu w ramach aluminiowych, to jest ścianki o wymiarach 3,65 x 3,20 m, równoległej do ściany obiektu, ścianki o wymiarach 2,32 x 3,50 m, prostopadłej do ściany obiektu oraz płaskiej części zadaszenia wspartej na konstrukcji daszku łukowego i ściance równoległej do ściany budynku położonego na działce nr ewid. [...]:
- 1. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji,
- 2. uchylił w całości postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] 2011 r. oraz z dnia [...] 2011 r., o numerach [...],
- 3. umorzył postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.
Wskazana decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy:
W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 29 kwietnia 2011 r. na działce nr ewid. [...], PINB w [...] stwierdził, że na tylnej elewacji budynku znajdującego się na wspomnianej działce zamontowane zostały w 2008 r. agregaty chłodnicze (służące do chłodzenia obiektu handlowego prowadzonego przez Spółkę, położonego na parterze budynku) oraz elementy osłony tych urządzeń, która to osłona wykonana była z leksanu w ramie aluminiowej, stanowiąc zadaszenie i ściankę o wysokości około 3,40 m i szerokości około 2,32 m przymocowaną prostopadle do ściany budynku. W kwietniu 2011 r. do wcześniej wykonanych elementów zamontowano równolegle do ściany ww. budynku osłonę z takich samych materiałów o szerokości około 3,65 m i wysokości około 3,20 m. Całość obiektu, to jest dwie ściany i zadaszenie, stanowi osłonę (ekran) przed hałasem emitowanym przez omawiane agregaty.
Wobec ustalenia, że powyższe roboty budowlane prowadzone były przez Spółkę samowolnie, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia [...] 2011 r., nr [...], organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał Spółce prowadzenie robót budowlanych związanych z montażem przedmiotowych agregatów chłodniczych oraz ich osłony i nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia organowi odpowiednich dokumentów.
Wyjaśniając wątpliwości co do zakresu postępowania organ postanowieniem z dnia [...] 2011 r., wydanym na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., wyjaśnił, że wstrzymanie dotyczyło robót budowlanych polegających na montażu osłony agregatów chłodniczych i było uzasadnione w świetle art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie dotyczy demontażu agregatów chłodniczych zainstalowanych na zewnętrznej ścianie obiektu.
LWINB postanowieniem z dnia [...] 2011 r., nr [...], uchylił powyższe postanowienie z dnia [...] 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na pominięcie udziału w postępowaniu pełnomocnika Spółki.
Postanowieniem z dnia [...] 2011 r., nr [...], organ pierwszej instancji, ponownie wstrzymał Spółce prowadzenie robót budowlanych związanych z montażem opisanej wyżej osłony agregatów chłodniczych oraz nakazał przedłożenie określonych dokumentów w terminie do dnia 30 grudnia 2011 r. W ocenie organu wydanie tego postanowienia było konieczne wobec uchylenia wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] 2011 r. poprzedniego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w tym przedmiocie.
Postanowieniami z dnia [...] 2012 r. oraz z dnia [...] 2012 r., o numerach [...], organ pierwszej instancji zmienił powyższe postanowienie z dnia [...] 2011 r. wskazując nowe terminy wykonania nałożonych obowiązków (odpowiednio do dnia [...] 2012 r. oraz do dnia [...] 2012 r.).
Wobec niewykonania nałożonych obowiązków decyzją z dnia [...] 2012 r., PINB w [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał Spółce rozbiórkę osłony przedmiotowych agregatów chłodniczych.
W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia wniosła o wydanie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia co do całości robót budowlanych samowolnie wykonanych przez Spółkę, to jest stóp betonowych oraz agregatów chłodniczych wraz z ich zadaszeniem.
Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 136 K.p.a., organ odwoławczy zlecił organowi pierwszej instancji, w terminie do dnia 20 lutego 2013 r., przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenie, czy dokonano rozbiórki stóp fundamentowych pod ścianki osłony przedmiotowych agregatów chłodniczych.
W dniu 13 lutego 2013 r. pracownicy PINB w [...] dokonali oględzin nieruchomości, stwierdzając wykonanie przez inwestora rozbiórki omawianych stóp fundamentowych. W toku tych oględzin przedstawiciel Spółdzielni ponownie zażądał rozbiórki samowolnie zamontowanych przez Spółkę agregatów chłodniczych.
Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2012 r., nr [...], a także dwa postanowienia tego organu z dnia [...] 2011 r. oraz z dnia [...] 2011 r., o tych samych numerach oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dokonał kwalifikacji, w świetle przepisów Prawa budowlanego, robót będących przedmiotem postępowania. Przepis art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie w razie samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z § 3 pkt 24 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do kubatury budynku nie wlicza się kubatury m.in. daszków i osłon. Oznacza to, że w wyniku wykonania przedmiotowej osłony agregatów chłodniczych nie została zmieniona kubatura obiektu. W związku z tym, wykonanych przez Spółkę robót nie można traktować jako budowę (rozbudowę, nadbudowę lub odbudowę) obiektu budowlanego lub jego części, która podlegałaby rygorom art. 48 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy stwierdził, iż organu pierwszej instancji bezpodstawnie wydał kolejne postanowienie z dnia [...] 2011 r., albowiem wbrew stanowisku tego organu, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] 2011r., nie uchylił postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] 2011 r., lecz postanowienie z dnia [...] 2011 r., wyjaśniające treść postanowienia z dnia [...] 2011 r.
Stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Z uwagi jednak na fakt, iż w wyniku rozebrania spornej osłony agregatów chłodniczych przestał istnieć przedmiot postępowania, postępowanie w tej sprawie stało się w całości bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., co uzasadniało jego umorzenie.
Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła Spółdzielnia [...], wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, iż w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni z dnia 14 listopada 2011 r. W piśmie tym Skarżąca Spółdzielnia zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie działań na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi przez Spółkę przy pawilonie handlowym znajdującym się na działce nr ewid. [...].
W konsekwencji, jak podkreślił sąd pierwszej instancji, w przypadku gdy przepisy prawa materialnego przewidują podjęcie określonego rozstrzygnięcia w danej sprawie, to postępowania tego w żadnym razie nie można umorzyć. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. nakazuje umorzenie postępowania administracyjnego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przepis ten mówi o bezprzedmiotowości postępowania, będącej odzwierciedleniem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania. Ustalenie istnienia tej przesłanki obliguje organ administracji publicznej do zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wyjaśnił, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza stan tego postępowania, charakteryzujący się brakiem elementu materialnego stosunku prawnego, który to stan skutkuje niemożnością zakończenia postępowania poprzez podjęcie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 391). Natomiast w sytuacji, gdy strona postępowania domaga się merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a obowiązujące przepisy prawa materialnego regulują kwestie będące przedmiotem postępowania, organ obowiązany jest do wydania decyzji rozstrzygającej o zasadności żądania strony, a nie może orzec o umorzeniu postępowania.
Ponadto jak wskazał Sąd pierwszej instancji należy mieć na względzie, iż w rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że Spółka oprócz zamontowania agregatów chłodniczych na zewnętrznej stronie budynku wykonała roboty prowadzące do powstania dodatkowej części tego budynku, składającej się z dwóch ścianek wykonanych z leksanu w ramach aluminiowych: równoległej do ściany obiektu o wymiarach 3,65 x 3,20 m oraz prostopadłej do ściany obiektu o wymiarach 2,32 x 3,50 m, płaskiej części zadaszenia, wspartej na konstrukcji daszku łukowego i ściance równoległej do ściany budynku. Stanowiące elementy tej osłony pionowe ścianki wzniesione zostały na betonowych stopach fundamentowych umocowanych w gruncie.
W dalszej części Sąd pierwszej instancji wskazał, iż mając na uwadze § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:
- a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,
- b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.
W tej sytuacji Sąd uznał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, że wskazana część budynku znajdującego się na działce nr [...] stanowi "przekrytą część zewnętrzną tego budynku", której kubaturę wlicza się do kubatury brutto budynku stosownie do § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że roboty budowlane polegające na wznoszeniu "przekrytych części zewnętrznych budynku" stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, to jest odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego. Stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie, że roboty takie wykonane zostały przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakładało na nie obowiązek prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 48 ustawy. Przyjęcie zaś, że trwale związana z gruntem część budynku powstała w wyniku wylania betonowych stóp fundamentowych, na których zamontowano konstrukcję z leksanu z ramach aluminiowych przymocowaną do ściany zewnętrznej budynku, która to część budynku stanowi zadaszenie i ściankę o wysokości około 3,40 m, jest jedynie "osłoną" agregatów chłodniczych zamontowanych na ścianie zewnętrznej budynku, prowadziłoby do obejścia prawa.
Tym samym Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z oceną organu odwoławczego, który stwierdził, że powstała w wyniku robót budowlanych część obiektu budowlanego stanowi "daszek" lub "osłonę", której kubatury nie wlicza się do kubatury obiektu na podstawie § 3 pkt 24 lit. b rozporządzenia. Zdaniem tego organu, skoro opisanych robót nie można uznać za budowę (rozbudowę, nadbudowę lub odbudowę) obiektu budowlanego lub jego części w myśl art. 3 pkt 6 ustawy, to w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 48 ustawy, a wszczęte na podstawie tego ostatniego przepisu postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
W tej sytuacji w ocenie Sądu pierwszej instancji brak było podstaw do uznania, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe w całości oraz do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. W sprawie nie zachodził bowiem żaden przypadek bezprzedmiotowości postępowania, a zatem obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.
Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej wskazał też, że w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Obowiązki wynikające z tych przepisów spoczywały również na organie odwoławczym, albowiem z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) wynika, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest tylko ocena prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła ta decyzją. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, czego wyrazem jest również art. 136 K.p.a., zobowiązujący organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego także z urzędu (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 79, 483).
Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy administracji nie ustaliły należycie, czy z całą pewnością inwestor dokonał rozbiórki wszystkich elementów wskazanej części zewnętrznej budynku. Nie zostało bowiem wyjaśnione, czy dokonano rozbiórki stóp fundamentowych, na których wsparte były pionowe ściany tej części obiektu. Pomimo przeprowadzenia dodatkowych oględzin w toku postępowania odwoławczego, w dniu 20 grudnia 2012 r. oraz w dniu 13 lutego 2013 r., na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy nie można rozstrzygnąć tej kwestii. Wprawdzie w protokole z oględzin z dnia 13 lutego 2013 r. zawarte jest stwierdzenie, że strony obecne w tej czynności procesowej "oświadczyły, że stopy fundamentowe zostały rozebrane", jednakże pracownicy organu pierwszej instancji nie podjęli jakichkolwiek działań zmierzających do zweryfikowania tych twierdzeń i to pomimo faktu, że, jak wynika z postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] 2013 r., nr [...], organ ten zlecił dokonanie tych oględzin wyłącznie w celu ustalenia, czy dokonano rozbiórki stóp fundamentowych pod ścianki "osłony" przedmiotowych agregatów chłodniczych.
Dołączona do protokołu oględzin z dnia 13 lutego 2013 r. dokumentacja fotograficzna nie potwierdza faktu rozbiórki opisanego elementu osłony agregatów, gdyż została ona wykonana z dość znacznej odległości od miejsca posadowienia tych stóp (co potwierdzają zdjęcia załączone do odwołania Spółdzielni), zaś w dacie oględzin w tym miejscu oględzin zalegał śnieg. W ocenie Sądu, w tej sytuacji obowiązkiem pracowników organu było śnieg ten usunąć i potwierdzić fakt rozbiórki opisanych stóp fundamentowych w sposób niebudzący wątpliwości, zwłaszcza że, jak wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powodem zobowiązania organu pierwszej instancji do powtórzenia oględzin był fakt, iż "sporządzony w trakcie oględzin [w dniu 20 grudnia 2012 r.] materiał fotograficzny obrazuje w miejscu stóp fundamentowych warstwę śniegu" (s. 5 zaskarżonej decyzji; k. 41 akt adm. II inst.).
Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.
Mając na uwadze art. 153 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, iż obowiązkiem organu będzie przede wszystkim podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, należyte udokumentowanie stanu faktycznego sprawy w aktach administracyjnych oraz dokonanie wszechstronnej oceny legalności całości robót przeprowadzonych przez Spółkę na opisanej wyżej działce. Organ odwoławczy powinien również zgodnie z wytycznymi Sądu wyjaśnić podnoszony przez stronę skarżącą zarzut kontynuowania przez inwestora robót budowlanych pomimo toczących się w innych sprawach postępowań przed Wojewodą Lubelskim oraz organami nadzoru budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka [...].
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 105 § 1 kpa przez uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] pomimo, iż decyzja tą organ prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne wobec jego bezprzedmiotowości, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i § 4 kpa w związku z art. 80 i 80 kpa przez uchylenie decyzji z uwagi na uznanie za niepotwierdzony fakt rozbiórki stóp fundamentowych, pomimo, że fakt ten należy uznać za potwierdzony zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy, naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich przyczyn w ustalonym stanie faktycznym sprawy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, naruszenie art. 153 przez nakazanie organowi podjęcia czynności i wyjaśnienia okoliczności nie mających związku z przedmiotem postępowania.
Zarzucono również naruszenie prawa materialnego art. 48 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7 i 77 § 1 i § 4 kpa w związku z art. 80 i 80 kpa przez uchylenie decyzji z uwagi na uznanie za niepotwierdzony fakt rozbiórki stop fundamentowych, pomimo, że fakt ten należy uznać za potwierdzony zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy. Od trafności tego zarzutu zależy bowiem ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji uznał, iż sprawa rozbiórki fundamentów nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Powyższe ustalenie ma o tyle znaczenie w sprawie, iż od niego zależna jest również ocena, czy sprawa stała się bezprzedmiotowa przed organem II instancji. Ocena powyższa ma również wpływ na dokonana przez Sąd pierwszej instancji oceny zaskarżonej decyzji.
W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin z dnia 13 lutego 2013 r. z miejsca budowy. w którym organ wskazuje, iż stopy fundamentowe osłony zostały rozebrane. Pod tym dokumentem podpisali się zarówno pracownicy organu jak i przedstawiciele skarżącej kasacyjnie [...], jak i Spółdzielni [...]. Do protokołu dołączono zdjęcia. Jednocześnie Spółdzielnia [...] nie cofnęła odwołania od decyzji, wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego, zaś na rozprawie domagała się rozbiórki zarówno agregatów jak i ich osłony.
W tej sytuacji mogło budzić wątpliwości Sądu pierwszej instancji czy istotnie decyzja organu I instancji została wykonana w całości, w szczególności w sytuacji, gdy materiał dowodowy (zdjęcia) nie potwierdzał wyniku oględzin zawartego w protokole. Bez wyjaśnienia tej podstawowej w niniejszej sprawie kwestii nie była możliwa ocena zgodności z prawem decyzji organu II instancji. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, zaś zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania ujęty w tym zarzucie należy uznać za bezzasadny.
Powyższe ma wpływ również na ocenę zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w niniejszej sprawie kontrolowana przez niego decyzja zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Mimo lakoniczności wypowiedzi Sądu uzasadniającego powyższe stanowisko, ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest trafna. Tak jak wskazał Sąd pierwszej instancji w przypadku gdy przepisy prawa materialnego przewidują podjęcie określonego rozstrzygnięcia w danej sprawie oraz jest strona zainteresowana rozstrzygnięciem merytorycznym to postępowania tego nie można umorzyć.
Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z wniosku Spółdzielni [...] i dotyczyło ono prac podjętych przez skarżącą kasacyjnie bezpośrednio przy budynku stanowiącym własność Spółdzielni. Niewątpliwie zatem postępowanie wszczęto na wniosek podmiotu posiadającego przymiot strony w tym postępowaniu. W toku tego postępowania organ I instancji wydał decyzje merytoryczną nakazującą skarżącej kasacyjnie rozbiórkę części obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Po wydaniu przedmiotowej decyzji, i po wniesieniu przez Spółdzielnię [...] odwołania od powyższej decyzji, protokołem z dnia 13 lutego 2013 r. stwierdzono rozbiórkę ław fundamentowych.
Niezależnie od prawidłowości ustaleń ujętych w protokole, w warunkach niniejszej sprawy rozważyć należy czy wykonanie decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę obiektu sprawia, iż postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe.
Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie odpowiedź na tak udzielone pytanie musi być negatywna. Bezprzedmiotowość postępowania o jakiej jest mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa musi mieć miejsce w dacie orzekania przez organ I instancji. W takim przypadku organ odwoławczy stwierdza iż od samego początku postępowania nie było podstaw, podmiotowych bądź przedmiotowych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie i wydaje decyzję opartą o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie przed organem I instancji. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W dacie orzekania przez organ I instancji niewątpliwe obiekt będący przedmiotem sprawy istniał, w sprawie z żądaniem nakazu jego rozbiórki wystąpił podmiot uprawniony. Zasadne było zatem wydanie decyzji merytorycznej przez organ I instancji w tym stanie sprawy. Strona występująca w sprawie miała zatem prawo do tego aby zasadność nakazu rozbiórki, jego zakres, kwalifikacje prawną obiektu ocenił również organ odwoławczy.
Uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji może oznaczać, iż obiekt budowlany powstał zgodnie z prawem, organ I instancji dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej obiektu bądź z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpiła osoba nieuprawniona.
Podkreślenia wymaga, iż powyższe ma związek z zasadą dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa. Stosownie do treści art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Strona ma prawo do poddania kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji. Celem zaś postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ I instancji
W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Podkreśla się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak, j.w., s. 85 i 518).
W świetle przedstawionych unormowań oraz stanowiska orzecznictwa, strona miała prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy przez dwa różne organy.
Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. w powiązaniu z art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. Wykonanie decyzji nie oznacza bowiem, iż sprawa stała się bezprzedmiotowa, i nie zwalnia organu odwoławczego od rozstrzygnięcia merytorycznego. Zarzut obejmujący naruszenie art. 138 par. 1 pkt 2 i art. 105 par. 1 kpa należało zatem uznać za niezasadny.
Chybiony okazał się także zarzut naruszenia 141 § 4 P.p.s.a., aczkolwiek należy przyznać rację skarżącej kasacyjnie, iż uzasadnienie wyroku jest lakoniczne. Skarżąca upatruje naruszenia tego przepisu poprzez brak wyjaśnienia motywów dokonanego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ, uzasadnienie powinno zawierać także wskazania co do dalszego postępowania. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało wszystkich elementów określonych w tym przepisie. W orzecznictwie przyjmuje się też, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną kwestionowania ustaleń, jeżeli uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39).
W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wynika z niego również, jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Analiza treści uzasadnienia zakwestionowanego wyroku i jej konfrontacja z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej nie wskazuje, aby w swojej ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dopuścił się uchybień polegających na pominięciu lub zignorowaniu istotnych elementów stanu faktycznego rozpoznanej sprawy. Wbrew zarzutowi skargi Sąd pierwszej instancji wskazał jaka była przyczyna uznania, iż w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania.
Sąd wskazał, iż w sprawie występuje uprawniony podmiot – Spółdzielnia [...] domagająca się rozstrzygnięcia sprawy, istnieje przepis prawa materialnego uprawniający podmiot do żądania przez organ rozstrzygnięcia sprawy, jak również istnieją wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, w szczególności czy istotnie zostały rozebrane fundamenty. Brak ustaleń faktycznych w tym ostatnim zakresie powoduje, że umorzenie postępowania przed organem I instancji Sąd miał prawo uznać za co najmniej przedwczesne.
Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a.. Istotnie w części w której Sąd pierwszej instancji nakazał organowi odwoławczemu ponowne zbadanie sprawy w zakresie kontynuowania robót pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy. Naruszenie to nie ma wypływu jednakże na rozstrzygnięcie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej Spółki, w sprawie zastosowanie winien mieć przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak również akt sprawy wynika, że przedmiotem nakazu rozbiórki była osłona agregatów chłodniczych przy zewnętrznej ścianie pawilonu handlowego wykonana z leksanu w ramach aluminiowych o wymiarach 3,65x2,32m przykryta dachem. Całość obiektu to dwie ściany i zadaszenie.
Sąd I instancji, zakwalifikował powyższe jako rozbudowę, nadbudowę lub odbudowę obiektu budowlanego, do których to robót ma zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego, wskazując jednocześnie na treść § 3 pkt 24 lit. a Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd pierwszej instancji potraktował zatem wspomniane roboty jako rozbudowę obiektu budowlanego, nie dokonując szczegółowej kwalifikacji prawnej powstałego obiektu. Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję wskazał jedynie iż doszło do wybudowania obiektu kubaturowego na którego wybudowanie konieczne jest pozwolenie na budowę.
Sąd nie przesądził jakiego rodzaju jest to obiekt pozostawiając ocenę prawną, w tym kwalifikację prawną, organowi odwoławczemu. W wytycznych Sąd pierwszej instancji nakazał bowiem "dokonanie wszechstronnej oceny legalności całości robót przeprowadzonych przez Spółkę". Stanowiska Sądu pierwszej instancji nie podważa ww. zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie jest trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż do montażu przedmiotowych osłon i stóp fundamentowych miał zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Przepis ten ma bowiem zastosowanie jedynie do wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Obiekt stanowiący przedmiot tej sprawy został wybudowany na własnych fundamentach, nie jest urządzeniem, posiada ponadto dwie własne ściany, z trzeciej strony przylega do budynku Spółdzielni.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.