Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1581/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi A. w C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Z akt administracyjnych wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z częścią biurową położony w C. przy ul. [...] (obecnie [...]) realizowany był na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] marca 1999 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...].
Po wznowieniu postępowania, rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] maja 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Częstochowa i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził, że wobec zrealizowania przedmiotowej inwestycji w znacznej części, rozpatrywanie odwołania od decyzji pierwszej instancji orzekającej o udzieleniu pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Skarga wniesiona na powyższą decyzję przez E. i R. małżonków J. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2005 r. II SA/Gl 440/04.
W związku z powyższym dalsze postępowanie prowadzone było już przez organy nadzoru budowlanego.
Decyzją z dnia [...] października 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy zatwierdził projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji i zezwolił inwestorowi na wznowienie robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r. Następnie wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. II SA/Gl 154/06 WSA w Gliwicach uchylił ww. decyzje.
Rozpoznając po raz kolejny sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., m.in. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), umorzył postępowanie dotyczące budowy wymienionego budynku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że cały budynek wybudowano w czasie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a roboty wykończeniowe prowadzono w czasie ważności decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. W jego ocenie brak jest robót, które wykonywane były nielegalnie, tj. bez pozwolenia na budowę.
Ponadto organ ten wyjaśnił, że w prowadzonym obecnie postępowaniu organ uzyskał aktualną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, potwierdzając, że na wskazanym terenie istnieje możliwość zabudowy budynkiem mieszkalnym, budynkiem usługowym lub o funkcji mieszanej. Nadto organ ustalił, że wskazana jest lokalizacja w pierzei ulicy [...] i dopuszcza się zabudowę przy granicach sąsiednich działek budowlanych. Na podstawie takich ustaleń organ przyjął, że wymieniony budynek został wybudowany zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Dalej organ wskazał, że w jego ocenie, inwestycja nie narusza § 271 ww. rozporządzenia oraz nie wpływa na zacienianie pokoi mieszkalnych w sąsiednim budynku. Nadto nie powoduje kierowania wód opadowych na teren nieruchomości sąsiedniej.
W konsekwencji poczynionych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy wskazał, iż nie znalazł podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym brak jest podstaw prawnych uzasadniających wydanie decyzji w oparciu o przepisy merytoryczne, gdyż nie zachodzi żaden z przypadków określonych w art. 51 ust. 1 ww. ustawy, a samo postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe winno być na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzone.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.J.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję z dnia [...] maja 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2014 r. II SA/Gl 1702/14. W swojej decyzji organ drugiej instancji nie polemizował z ustaleniami organu pierwszej instancji, wskazując jedynie na potrzebę zbadania, które roboty prowadzone były w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a które bez takiej decyzji. Zdaniem Sądu, poprzedni wyrok uchylający (II SA/Gl 154/06) nie wskazywał na potrzebę takiego ustalenia, tym bardziej, że w obu przypadkach wykonane prace podlegać muszą trybowi określonemu w art. 51 ust. 1 lub ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Zatem rozpoznając ponownie wniesione odwołanie organ odwoławczy winien zanalizować całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uwzględniając przedstawione oceny prawne i w zależności od poczynionych ustaleń wydać właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając.
Rozpoznając po raz kolejny wniesione odwołanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, decyzją z dnia [...] października 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. i nałożył na A. z siedzibą w [...] (zwanej dalej "A.") jako właściciela działki nr [...] w [...] obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią biurową przy ul. [...] w [...] (decyzja sprostowana postanowieniem z dnia [...] października 2014 r.). W obszernym uzasadnieniu organ stwierdził, że wydane w sprawie prawomocne wyroki powodują związanie organów nadzoru budowlanego.
Następnie wskazał, że prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 oraz uwzględniając wskazania Sądu w wyroku z dnia 30 maja 2007 r. II SA/Gl 154/06, iż legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, należało zbadać zgodność spornego budynku pod kątem zgodności jego usytuowania i stanu technicznego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy budynek jest niezgodny z obecnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, bowiem narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, a przedmiotowy budynek został zrealizowany w granicy działek nr [...] i nr [...].
Dalej organ wskazał, że w analizowanej sprawie nie można też zastosować § 12 ust. 2 omawianego rozporządzenia, zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku o którym w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy lub w bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż teren działki nr [...], na której znajduje się sporna inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dla spornej inwestycji nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu będącej w obiegu prawnym w chwili orzekania przez tut. organ. Zdaniem organu decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] października 1998 r. o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji wygasła z mocy prawa, gdyż była ważna do dnia 31 grudnia 1999 r., a nadto jak wskazał Sąd w wyroku z dnia 7 maja 2014 r. II SA/Gl 1702/13 – dla przedmiotowej inwestycji nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy.
Nie można także w niniejszej sprawie zastosować § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż odnosi się on do zabudowy jednorodzinnej, podczas gdy przedmiotowy budynek ma być użytkowany jako wielorodzinny. Nadto w sprawie nie zachodzą przypadki określone w poszczególnych punktach 1 do 4 zamieszonych w § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia.
Ustalono także w toku postępowania, że przedmiotowego budynku nie można doprowadzić w inny sposób do stanu zgodnego z prawem. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza techniczna ze stycznia 2009 r. pt. "Ekspertyza techniczna konstrukcji budynku mieszkalnego z częścią biurową przy ul. [...] w [...] pod kątem możliwości i warunków rozbiórki jego części, na odcinku 3m od granicy zachodniej". W ekspertyzie tej stwierdzono, że likwidacja skrajnego przęsła podciągów żelbetowych w rezultacie może doprowadzić do uszkodzeń konstrukcji lub zagrożenia katastrofą budowlaną. Zatem rozbiórka części budynku stworzy zagrożenie katastrofą budowlaną. Stąd nie można go, w ocenie organu, doprowadzić do stanu zgodności z prawem.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nie można było umorzyć postępowania z uwagi na istnienie budynku niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zgadza się z argumentacją organu pierwszej instancji co do możliwości usytuowania spornego budynku w granicy działki, co miałoby wynikać z pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 5 listopada 2012 r. oraz z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 1998 r. zalecającej zabudowę spornego budynku w pierzejach ulicy.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A., zarzucają jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a.; art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 20 marca 2015 r. R.J. wskazał, iż jedyne możliwe rozwiązanie sprawy to rozbiórka.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w "postępowaniu legalizacyjnym" dotyczącym budowy budynku wielorodzinnego wraz z częścią biurową na działce nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...] (obecnie przy ulicy [...]), a realizacja tej budowy była już przedmiotem wyrokowania tak Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z siedzibą w Gliwicach, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Istotne dla niniejszego postępowania są dwa ostatnie wydane w sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a mianowicie wyrok z dnia 30 maja 2007 r. II SA/Gl 154/06 oraz ostatni wyrok z dnia 7 maja 2014 r. II SA/Gl 1702/13. Analiza uzasadnień powyższych wyroków musi doprowadzić do stwierdzenia, że zostały w nich wskazane zasady i tryb postępowania organów nadzoru. W obu wymienionych wyrokach Sąd wskazał w uzasadnieniu, że w toku dalszego postępowania organy mają obowiązek ustalić, jaka część robót została wykonana w oparciu o ważne pozwolenie na budowę i w stosunku do wykonanych robót, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w zależności od jego wyniku, podjąć decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Dalej wskazał, że w analizowanej sprawie wykonując zalecenia zawarte w powołanych powyżej wyrokach organ pierwszej instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Częstochowy ustalił, i co Sąd wyraźnie podkreślił, do ustaleń tych organ odwoławczy nie wnosił zastrzeżeń, że przedmiotowy budynek wielorodzinny wraz z częścią biurową wzniesiono aż po kalenicę dachu do dnia 22 lutego 2002 r., czyli w czasie gdy pozostawało w obrocie prawnym pozwolenie na budowę udzielone decyzją Prezydenta Miasta Częstochowy nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. Dopiero bowiem decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Wojewoda Śląski uchylił powyższą decyzję oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a fakt ten potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r., oddalając skargę E.J. i R.J. na wyżej wymienioną decyzję Wojewody Śląskiego (II SA/Gl 440/04).
Wobec uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany przez organ architektoniczno-budowlany – Wojewodę Śląskiego, postępowanie dotyczące przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią biurową przy ulicy [...] nr [...] przekazane zostało do organu nadzoru budowlanego – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy. W czasie gdy organ ten wstrzymał roboty budowlane właśnie z powodu wyeliminowania z obiegu prawnego pozwolenia na budowę (z dniem 6 grudnia 2004 r.), to budynek był już wybudowany. Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego obiekt, po wykonaniu robót zabezpieczających, był w stanie surowym zamkniętym.
Z kolei roboty wykończeniowe zrealizowano na podstawie decyzji z dnia [...] października 2005 r., którą organ powiatowy zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt zamienny i zezwolił na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., i aż do dnia 14 czerwca 2006 r. prowadzono roboty wykończeniowe, czyli w czasie, gdy wymienione decyzje pozostawały w obrocie prawnym, gdyż dopiero wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił tak decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy z dnia [...] października 2005 r.
Na podstawie tych ustaleń, w ocenie Sądu, nie można uznać działania inwestora przedmiotowego budynku jako dokonanego w warunkach samowoli.
Dokonując jednak oceny zgodności tego budynku z obowiązującymi przepisami organ odwoławczy, przeciwnie niż ustalił to organ pierwszej instancji, doszedł do przekonania, że przedmiotowy budynek jest niezgodny z obecnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, bowiem narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy przywołując treść wskazanego przepisu dokonał jego dokładnej analizy stwierdzając ostatecznie, że nie zachodzi żaden z przypadków, który umożliwiałby legalizację przedmiotowego budynku. Jednakże, zdaniem Sądu, nie wziął organ drugiej instancji pod uwagę możliwości uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Art. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że obiekt należy projektować i budować m.in. w sposób określony w przepisach przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, tzn. z zachowaniem określonym tym przepisem odległości od granicy działki, przy czym art. 9 ust. 1 stwierdza, iż przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, wskazując, że odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia (...).
Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych problematyczna jest kwestia, czy zgoda na takie odstępstwo może być udzielona wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a więc w przypadku przyszłych inwestycji, czy także po wykonaniu robót budowlanych czy to wskutek wykonania decyzji pozwalającej na budowę, czy też zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej na etapie legalizacji samowoli budowlanej. W orzecznictwie brak jest jednolitości poglądów na ten temat. Sąd dostrzega, iż dominujące pozostaje nadal stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych po wykonaniu robót budowlanych, czy to wskutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zrealizowanych samowolnie, to jednak pojawiają się również poglądy odmienne, które dopuszczają zastosowanie instytucji uregulowanej w art. 9 ustawy Prawo budowlane również w postępowaniu legalizacyjnym do obiektów zrealizowanych.
W uzasadnieniu tego stanowiska podkreśla się, że chociaż literalna wykładnia art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych istnieje wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, to jednak przy wykładni tego przepisu należy dać prymat wykładni celowościowej.
Dalej Sąd wyjaśnił, iż jeśli jednak ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę uzyska zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, to otwiera to możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego, który nie spełnia wprost wynikających z tych przepisów wymogów. Zgoda na odstępstwo zastępuje wówczas przepis rozporządzenia. Decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydawana w postępowaniu legalizacyjnym jest w istocie odpowiednikiem decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym – jej kontrola następcza. Dokonując takiej kontroli organ administracji oceniając możliwość doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem powinien uwzględnić instytucję zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 ust. 1 do 4 ustawy Prawo budowlane.
Wykładnia funkcjonalna przywołanego powyżej art. 9 przemawia za możliwością stosowania wynikającej z jego treści instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji zrealizowanego obiektu budowlanego, gdy decyzja o pozwoleniu na jego budowę została uchylona po wykonaniu robót budowlanych. A zatem Sąd stanął na stanowisku, że nie ma przeszkód do dokonania na etapie postępowania legalizacyjnego oceny zgodności z przepisami techniczno-budowanymi zrealizowanego obiektu budowlanego w powiązaniu z możliwością uzyskania zgody na odstępstwo od tych przepisów. Przesłanką uzyskania zgody na odstępstwo jest wyłącznie istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego wyrażenie takiej zgody, a istnienie tej przesłanki nie jest uzależnione od terminu złożenia wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo.
Dodał także, że z wnioskiem o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo może także wystąpić sam organ administracji prowadzący postępowanie legalizacyjne, by po uzyskaniu takiego upoważnienia – udzielić zgody na odstępstwo. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd podkreślił, że organ drugiej instancji dokonał wnikliwej i dokładnej analizy zapisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także dokładnie zbadał pozostałe zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym także zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań dla terenu działki nr [...]. Ustalono także w toku postępowania m.in. na podstawie przygotowanej "Ekspertyzy technicznej konstrukcji budynku mieszkalnego z częścią biurową przy ul. [...] w [...]", że brak jest możliwości częściowej rozbiórki przedmiotowego obiektu na odcinku 3m od granicy zachodniej, gdyż likwidacja skrajnego przęsła podciągów żelbetowych może doprowadzić do uszkodzeń konstrukcji i zagrożenia katastrofą budowlaną.
Uwzględniając zatem jednocześnie szczególną sytuację, gdy inwestor rozpoczął prace budowlane i kontynuował je w czasie obowiązywania uzyskanego pozwolenia na budowę, które dopiero następnie, już po wybudowaniu w stanie surowym obiektu, zostało wyeliminowane z obiegu prawnego, organ odwoławczy, a także organ pierwszej instancji nie dostrzegły i nie rozpatrzyły okoliczności związanych z możliwością zastosowania na tym etapie postępowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.
Zdaniem Sądu, taka sytuacja umożliwia przyjęcie poglądu, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający rozważenie skorzystania z instytucji odstępstwa w postępowaniu naprawczym, oczywiście nie przesądzając treści mającego zapaść rozstrzygnięcia.
Rozpoznając zatem ponownie sprawę Sąd zaznaczył, iż organy dokonają analizy całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy uwzględniając przy tym możliwość wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, względnie zobowiążą do takiego wystąpienia inwestora, a następnie w zależności od uzyskanych dokumentów ponownie rozstrzygną w sprawie wydając odpowiednią decyzję należycie ją uzasadniając.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionując wydany wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
1/ art. 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w przedmiocie legalizacji robót budowlanych są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem do właściwego ministra o upoważnienie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowanych, względnienie – są uprawnione do zobowiązania do takiego wystąpienia inwestora;
2/ art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez błąd subsumcji oraz przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym i prawnym możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania przez organami nadzoru budowlanego, pomimo że dla terenu na którym położony jest obiekt brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w obrocie prawnym obowiązuje prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 maja 2014 r. II SA/Gl 1702/13, który jednoznacznie i wprost wyklucza możliwość domagania się od inwestora przez organy nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepianych.
Jednocześnie organ wniósł o rozważenie przedstawienia zagadnienia prawnego przedstawionego w niniejszej skardze kasacyjnej do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w trybie art. 187 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 k.p.a. lub przejęcie sprawy do rozpoznania przez NSA w składzie siedmiu sędziów.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.
R. i E.J. oświadczyli, że popierają skargę kasacyjną wywiedzioną przez organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i nałożenia na A. obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego było uznanie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż budynek ten jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi – narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w sytuacji gdy przedmiotowy budynek został zrealizowany w granicy działek nr [...] i nr [...], oraz nie można go doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie jest możliwe nakazanie rozbiórki części budynku w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na zagrożenie wywołania katastrofy budowlanej.
Natomiast Sąd pierwszej instancji uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i decyzję organu pierwszej instancji podnosząc, że dokonując analizy norm § 12 rozporządzenia organ odwoławczy nie wziął pod uwagę możliwości uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zwalcza skarga kasacyjna zarzucając naruszenie art. 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 k.p.a. "poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w przedmiocie legalizacji robót budowlanych są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem do właściwego ministra o upoważnienie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowanych, względnienie – są uprawnione do zobowiązania do takiego wystąpienia inwestora".
Odnosząc się zatem do zagadnienia dotyczącego uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych po zrealizowaniu robót budowlanych stwierdzić trzeba, że przepisu art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie można ograniczyć jedynie do jego wykładni literalnej (por. wyroki NSA z: 22.12.2009r. II OSK 1951/08; 4.09.2014 r. II OSK 542/13). Analizując to zagadnienie wyjaśnić należy, że podstawowym celem postępowania opartego na art. 51 ww. ustawy jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, polega zatem na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 ww. ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
Z kolei zgoda na odstępstwo z art. 9 ustawy Prawo budowlane, będąca częścią porządku prawnego, zastępuje przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uwzględnienie udzielonej zgody powoduje, że przepisy rozporządzenia, w danej konkretnej sytuacji, zostaną zastąpione normą indywidualnie dostosowaną do konkretnej sytuacji. Organ administracji ocenia wówczas zgodność wykonanych robót budowlanych z tą indywidualną normą techniczno-budowlaną, której celem pozostaje przede wszystkim umożliwienie modyfikacji szczegółowych oraz bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, dopuszczalne w myśl regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w konkretnym stanie faktycznym chroni interes inwestora, który nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej (por. wyrok NSA z 23.02.2007 r. II OSK 381/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 134 oraz W. Piątek. Prawo budowlane. Komentarz. A. Gliniecki (red. nauk). Wyd.
2. Warszawa 2014, str. 143- 144). Nie oznacza to jeszcze każdorazowego obowiązku występowania o uzyskanie zgody na takie odstępstwo, ale tylko w sytuacji zaistnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.
Podzielić należy stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 27 września 2016r. II OSK 3152/14, że "odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych. Organ nadzoru budowlanego uwzględnia uzyskane przez inwestora odstępstwo w toku tzw. postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego), jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem". W podobnym tonie wypowiedział się także NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. II OSK 1330/16, wyjaśniając, że dokonywana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ocena, czy obiekt budowlany bądź jego część nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, winna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1-4 tejże ustawy.
Wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w tzw. postępowaniu naprawczym (art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane) i postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części.
A zatem zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także i zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował bowiem tego, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 maja 2014 r. wiążą w tej sprawie. Ponadto przypomnieć trzeba, że podstawową przyczyną jaka legła u podstaw uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia nakazu rozbiórki było ustalenie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przedmiotowy budynek jest niezgodny z obecnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i nie jest możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Z treści decyzji organu odwoławczego nie wynika, by podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia niemożności, z uwagi na związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 7 maja 2014 r., żądania od inwestora przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, była przyczyną stwierdzenia, że z tego powodu nie jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem.
Lapidarne rozważania organu w tym zakresie dotyczyły tylko kwestii niemożności zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Przedstawione wyżej rozważania wskazywały na niezasadność wniesionej skargi kasacyjnej, a jednoczenie pozwalają na wyprowadzenie stwierdzenia, iż w okolicznościach tej sprawy nie zachodziła konieczność przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., czy też przejęcia sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z 2.03.2016 r. II FSK 412/15), o poważnych wątpliwościach prawnych można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona art. 187 § 1 p.p.s.a., jest również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W sprawie, która zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zachodziła konieczność przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA, nie tylko w ostatnim okresie nie ma rozbieżności, lecz w orzecznictwie NSA przeważa pogląd, że "odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych, jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem".
Dotychczasowe rozważania wskazują na brak uzasadnionych podstaw wniesionej skargi kasacyjnej, stąd też mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.