Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 297/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz A. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Jak wynika z akt sprawy, w związku z wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy części budynku przy ul. [...] w S. poprzez zabudowę tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 4.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 199 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie (w 2008 r.) części budynku przy ul. [...] w S. poprzez zabudowę, konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem, tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 4 wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w Sopocie jako inwestora, obowiązek przedstawienia następujących dokumentów: zaświadczenia Prezydenta Miasta Sopotu o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez uprawnioną osobę; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nakazał [...] Spółce z o.o. w S. rozbiórkę rozbudowanej w 2008 r. części budynku przy ul. [...] w S.: jednokondygnacyjnej konstrukcji drewnianej, wypełnionej szkłem, o wymiarach 3,8 m x 1,4 m, stanowiącego zabudowę tarasu, położonego od strony południowej budynku, przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 4. Organ stwierdził, że przedmiotem sprawy jest rozbudowa, poprzez co należy rozumieć "dobudowywanie nowych obiektów lub nowych elementów, a także powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego", co wynika z treści art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Wobec nie złożenia przez [...] Spółka z o.o. w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, po sprawdzeniu w dniu 18 października 2011 r., że przedmiotowa rozbudowa nie została rozebrana, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie zaskarżoną decyzją nakazał Spółce rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku przy ul. [...] w S. Odwołanie od ww. decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z dnia [...] lutego 2012 r. złożyli [...] Spółka z o.o. w S. oraz A. O., właścicielka lokalu mieszkalnego nr 4 w wielorodzinnym budynku przy ul. [...] w S. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyjaśniono, iż zaanektowany kubaturowo do pokoju lokalu mieszkalnego taras (brak trwałej przegrody budowlanej) nie może zostać zakwalifikowany jako przydomowa oranżeria (ogród zimowy) ani weranda, których budowa wymagałaby zgłoszenia (art.30 ust.1 pkt 1), a jego brak – wszczęcia postępowania w trybie art.49b Prawa budowlanego. Za niezasadne zostały uznane zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego w tym zarzut niezawiadomienia stron o "drugich" oględzinach przedmiotu sprawy. Była to dodatkowa czynność organu w celu definitywnej weryfikacji stanu budynku przed podjęciem decyzji, z przebiegiem której (protokół) strony miały możliwość zapoznać się, podobnie jak z zebranym materiałem dowodowym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję PWINB w Gdańsku z dnia [...] lutego 2012 r. wnieśli [...] Spółka z o.o. w S. oraz A. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 297/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ wstrzymał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązki wynikające z ust. 3 wspomnianego art. 48 Prawa budowlanego. Ustalono też, w ocenie Sądu wystarczająco długi, termin do realizacji nałożonych obowiązków do dnia 30 listopada 2011 r. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów wskazanych w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i stąd zdaniem Sądu organ prawidłowo zastosował art. 48 ust.1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ wykazał w postępowaniu dowodowym, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej i stąd niezasadny jest zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego. Bezsporne jest, iż inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę na wykonanie obudowy tarasu oraz demontaż istniejącej uprzednio w ścianie zewnętrznej przy tarasie stolarki okiennej (dwa okna balkonowe otwierane i jedno nieotwieralne), w związku z czym powstał w ścianie otwór o szerokości 270 cm. Wskutek tych działań powierzchnię tarasu – 5,5 m2 – włączono do powierzchni mieszkania nr 4.Sąd podkreślił, że roboty budowlane objęły nie tylko wykonanie szklanej obudowy tarasu ale także demontaż stolarki. Bez wątpienia konsekwencją jest zmiana kubatury budynku. Bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostaje funkcja jaką pełni obecnie obudowana szkłem powierzchnia tarasu. Najistotniejsze jest, że nie jest to już taras, a część powierzchni budynku.
Powyższa okoliczność determinuje obowiązek uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonanych robót, gdyż była to rozbudowa budynku, wskutek wykonanych robót zwiększeniu uległa bowiem powierzchnia i kubatura obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego umożliwiły inwestorowi legalizacje wykonanych robót, zobowiązując do przedłożenia określonych dokumentów. Dokumentacja ta nie została jednak przez adresata postanowienia przedłożona, co wykluczyło możliwość legalizacji obiektu i zobligowało organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Zadaniem Sądu zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 8, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Organ wydając decyzję dokonał bowiem ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozpatrzenia sprawy. Sporządzone w sprawie uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia jest przejrzyste, czytelne i logiczne, z łatwością dają się z niego wywieść motywy rozstrzygnięcia, jak również ustalenia leżące u jego podstaw. Natomiast dokonanie przez organ oględzin w dniu 18 października 2011 r., celem ustalenia czy obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem bez powiadomienia strony istotnie miało miejsce, tylko uchybienie to nie miało żadnego wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] Spółka z o.o. w S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 3 pkt 1, 6 i 7 Prawa budowlanego przez błędna jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonane przez [...] Sp. z o.o. prace miały charakter robót budowlanych na obiekcie budowlanym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że do wykonania prac konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę;
- 2) art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię w zakresie wymienionych tam pojęć: powierzchni zabudowy oraz kubatury, nie uwzględniającą znaczeń, które zostały im nadane odpowiednio w § 63 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz w § 3 pkt 24 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i tym samym brak zastosowania w niej art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 § 1 i 2 polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, w sytuacji gdy organy te ustaliły stan faktyczny w oparciu o oględziny zewnętrzne budynku, mające miejsce bez udziału skarżącego i przez to nie uwzględniły faktu, że stolarka okienna została ponownie zamontowana tworząc stałą przegrodę budowlaną.
Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na wątpliwości związane z kwalifikacją prawną wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego.
Jak wynika z akt sprawy ww. roboty budowlane organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie, zakwalifikowały jako rozbudowę, a nie przebudowę w rozumieniu definicji ustawowych zamieszczonych w pkt 6 i 7a art. 3 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował ten pogląd, nie mając żadnych wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości takiego stanowiska. Tymczasem mając na uwadze charakter i zakres wykonanych robót budowlanych oraz inne przepisy definiujące pojęcia: powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, czy też kubatury budynku, można mieć poważne wątpliwości, co do przyjętej kwalifikacji prawnej w niniejszej sprawie. Trafnie podnosi się w pkt 3 skargi kasacyjnej, iż przyjmując, że przedmiotowa zabudowa tarasu spowodowała zwiększenie powierzchni i kubatury obiektu budowlanego, nie odwołano się do definicji legalnych tych pojęć zamieszczonych w § 63 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.
Nr 38, poz. 454 ze zm.) oraz § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jeżeli akt ustawodawczy nie zawiera definicji legalnych wszystkich pojęć w nim występujących bądź niezbędnych do interpretacji przepisów ustawy, należy takich definicji poszukiwać w innych aktach prawnych, w tym również w aktach wykonawczych do ustaw (rozporządzenia), takie postępowanie jest zgodne z przyjętymi regułami wykładni (patrz: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 331 i nast.).
Ustalenie prawidłowego znaczenia pojęć mających istotne znaczenie dla rozumienia budowy, rozbudowy czy przebudowy, zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego, ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W związku z powyższym należy również zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów art. 3 pkt 1, 6 i 7 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, zamieszczonym w pkt 1 skargi kasacyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego i niezastosowania art. 50–51 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy tarasu konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem nie można kwalifikować jako rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wykonana w tym przypadku konstrukcja składa się z trzech ram wypełnionych szkłem. W podobny sposób powszechnie zabudowuje się również logie w budynkach, co chroni przed hałasem i opadami atmosferycznymi z zewnątrz.
Mało tego, tego typu konstrukcje, nie przewidziane wprost w przepisach Prawa budowlanego, mają często okna uchylne, przesuwane lub otwierane oraz zainstalowane rolety przeciwwłamaniowe. Trudno taką konstrukcję traktować z całą powaga jako obiekt budowlany lub jego część, a montaż takiej nietrwałej konstrukcji zabudowy jako budowy w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wydaje się, że w tym stanie faktycznym należałoby raczej mówić co najwyżej o przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, gdyż jest to inny przypadek, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
Należy zauważyć, że inne roboty budowlane, wykonywane w szerszym zakresie, polegające na budowie np. wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, nie wymagają pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Instalowanie krat na obiektach budowlanych, co może dotyczyć okien, balkonów, logii czy tarasów w budynkach wymaga zgłoszenia jedynie w przypadkach zainstalowania krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 14 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego).
Prawdą jest, iż przyjęto w orzecznictwie sądowym pogląd, że wykonywanie wszelkich robót budowlanych zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli nie podlegają one wyłączeniom wynikającym z art. 29–31 Prawa budowlanego. Nie można jednak tego poglądu w każdym przypadku rozumieć dosłownie i bez zastanowienia, pamiętając, że życie jest bogatsze zazwyczaj niż prawo, które najczęściej nie nadąża za postępem. Ponadto należy pamiętać też, że przepisy Prawa budowlanego wprowadzają ograniczenia prawa własności, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji, jednocześnie mówiąc w art. 4 Prawa budowlanego, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tak więc, aby inwestorowi odmówić prawa wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego, należy precyzyjnie wykazać, że jego zamierzenie budowlane jest niezgodne z konkretnymi przepisami, co wiąże się z dokonaniem prawidłowej wykładni przepisów, o czym chyba zapomniano w niniejszej sprawie, przyjmując bezrefleksyjnie pogląd organów nadzoru budowlanego.
Wbrew poglądom organów nadzoru budowlanego i Sądu w niniejszej sprawie przez fakt zabudowy tarasu konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem nie doszło do realizacji wizji szklanych domów z powieści Stefana Żeromskiego pt. Przedwiośnie. Tymczasem dokonując wykładni przepisów Prawa budowlanego i mając na uwadze, że wprowadzają one liczne ograniczenia własności, należy kierować się też zasadą wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zachowując racjonalne proporcje przy ocenie wykonanych robót budowlanych.
Należy również uznać za trafny zarzut zamieszczony w pkt 3 skargi kasacyjnej, skoro dokonanie przez organ wyłącznie oględzin budynku z zewnątrz spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez nieuwzględnienie faktu, "że stolarka okienna została ponownie zamontowana tworząc stałą przegrodę budowlaną", czym naruszono wskazane tam przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można więc podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzenie wadliwie oględzin w dniu 18 października 2011 r. "nie miało żadnego wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia".
Ponadto należy zauważyć, że gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, iż w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego, to postępowanie zmierzające do ewentualnej legalizacji zabudowy tarasu zostało przeprowadzone nieprawidłowo i czym został naruszony art. 134 p.p.s.a.
Wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na inwestora obowiązki zgodnie z brzmieniem ust. 3 art.
48. Tymczasem w pkt 2 postanowienia z dnia 4 lipca 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie, nałożono na inwestora jedynie obowiązek przedstawienia zaświadczenia Prezydenta Miasta Sopotu o zgodności rozbudowy budynku (...) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapominając, że w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor powinien przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Tak więc w sytuacji braku planu miejscowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, inwestor nie mógł prawidłowo w wyznaczonym terminie wykonać obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2011 r., gdyż postanowienie to zostało sformułowane niezgodnie z ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego. Nie było więc podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
Reasumując dotychczasowe rozważania należy uznać, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. także znajduje uzasadnienie w realiach niniejszej sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.