Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 348/20, na skutek skargi N. N. H. uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., którymi odmówiono na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- - art. 145 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na mylnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach; zdaniem skarżącego kasacyjnie, wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, do czego miało dojść na skutek niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne.
Z ostrożności procesowej organ administracji zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że:
- - treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględnienia deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące,
- - organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia.
Zarzucając naruszenie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach skarżący kasacyjnie organ administracji twierdził, że ww. przepis nie powinien być wykładany w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że sporne zagadnienie, które występuje w rozpoznawanej sprawie, dotyczy wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 z zm.). W ocenie organu administracji "należało uwzględnić fakt, że deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, to cel zgodny z obowiązującymi przepisami, akceptowany przez ustawodawcę, i to nie tylko na płaszczyźnie abstrakcyjnej (jako generalnie dopuszczalny), ale również w konkretnym przypadku". Zdaniem skarżącego kasacyjnie "(z) reguły wykonywanie pracy będzie stanowiło taki zgodny z przepisami cel".
Dalej przedstawiono argumentację sprowadzającą się do stwierdzenia, że udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, gdy cudzoziemiec wjeżdża do Polski na podstawie wizy wydanej w celu odwiedzin u rodziny i przyjaciół, w celu turystycznym lub w innym nietrwałym celu, w celu wykonywania pracy i bez zamiaru realizacji celu wskazanego podczas ubiegania się o wydanie wizy, prowadzi do obejścia przepisów prawa regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce i na całym obszarze Schengen i stanowi nadużycie prawa. Nadużycie to – jak wyjaśniono – polega na podaniu podczas ubiegania się o wydanie wizy nieprawdziwych informacji odnośnie do rzeczywistego celu przyjazdu i następnie podawanie podczas ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę celu o charakterze zarobkowym, nieujawnionym podczas ubiegania się o wydanie wizy.
Dalej powołano się na art. 25 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz przedstawiono przepisy regulujące wydanie wiz, podkreślając, że powodami ubiegania się o wydanie wizy mogą być m.in. odwiedziny u rodziny lub przyjaciół, cel turystyczny oraz wykonywanie pracy. Z przedstawionych przepisów wynika, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że cudzoziemiec powinien uzasadnić cel i warunki pobytu nie tylko podczas ubiegania się o wizę, ale także w każdym czasie, gdy podczas pobytu na obszarze Schengen uprawnione organy tego zażądają. Wskazano, że niewywiązanie się z tego obowiązku stanowi podstawę cofnięcia wizy lub jej unieważnienia. Zwrócono uwagę, że w obecnym stanie prawnym nieakceptowana przez przepisy prawa zmiana celu pobytu lub ujawnienie rzeczywistego celu pobytu odmiennego od deklarowanego stanowi podstawę wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach).
Podniesiono, że odwołanie się do przepisów dotyczących wjazdu cudzoziemców do strefy Schengen, przepisów regulujących wydawanie i cofanie wiz oraz do art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach służy zwróceniu uwagi, iż ocena, czy wskazany we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cel pobytu jest akceptowany przez polskiego ustawodawcę, wymaga uwzględnienia nie tylko przepisów działu V ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wymaga wzięcia pod uwagę brzmienia także innych przepisów powołanej ustawy.
Następnie, powołując się na okoliczności faktyczne sprawy, stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie doszło do próby obejścia przepisów prawa dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy przez wykorzystanie posiadanej wizy do innego celu niż deklarowany. Okoliczności te sprowadzają się do tego, że skarżący, posiadając wizę wydaną w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, ważną przez 22 dni w okresie od 11 lutego 2018 r. do 18 marca 2018 r., wjechał do Polski 20 lutego 2018 r. i 5 marca 2018 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie świadczą one o tym, że już podczas ubiegania się o wizę skarżący zamierzał do Polski przyjechać w celu wykonywania pracy.
W ocenie skarżącego kasacyjnie uwzględniając wskazane okoliczności usprawiedliwione było stanowisko organu administracji, według którego nieakceptowana przez przepisy prawa zmiana deklarowanego celu wjazdu lub pobytu jest równoznaczna z niewykazaniem okoliczności uzasadniających pobyt cudzoziemca w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę wskazana argumentacja dowodzi, że skarżący kasacyjnie uważa, że art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach powinien być wykładany w ten sposób, że podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest okoliczność polegająca na tym, że cudzoziemiec podczas ubiegania się o wydanie wizy podał nieprawdę w zakresie celu pobytu. Ponadto z zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wynika, że zdaniem skarżącego kasacyjnie podanie przez cudzoziemca nieprawdy w zakresie celu pobytu podczas ubiegania się o wizę powinno być uważane za równoznaczne temu, że okoliczności podane podczas ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy, mające uzasadniać ten pobyt czasowy, nie uzasadniają, bez względu na to, jakie one by nie były, pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.
Tym samym skarżący kasacyjnie wyprowadza z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w drodze wykładni swoistą sankcję w postaci odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy za czyny, które nie mają bezpośredniego związku z okolicznościami dotyczącymi pobytu czasowego cudzoziemca. Taka wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest wykładnią contra legem.
Jest oczywiste, że wprowadzenie organów administracji w błąd podczas ubiegania się o wydanie wizy w zakresie celu pobytu, a więc celu wydania wizy jest naganne. Jednakże sankcje z powodu takiego nagannego zachowania powinny wyraźnie wynikać z przepisów prawa, a nie być wynikiem wykładni prawa. Wyraźnie sankcję z powodu podania podczas ubiegania się o wydanie wizy nieprawdziwego celu pobytu przewiduje art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach, w którym stanowi się, że gdy cel i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są niezgodne z deklarowanymi wydaje się decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, chyba że przepisy prawa dopuszczają ich zmianę. Sformułowanie powołanego przepisu wskazuje na jego szeroki zakres zastosowania. Obejmuje on także sytuację, która polega na tym, że niezgodność celu i warunków pobytu z deklarowanymi wynika z tego, że podczas ubiegania się o wizę podano inny cel pobytu niż rzeczywisty.
Zauważyć też należy, że przepisy dotyczące wiz przewidują określone skutki podania przez cudzoziemca nieprawdziwych lub niewiarygodnych okoliczności albo po prostu uzyskania wizy w sposób nieuczciwy. Tylko tytułem przykładu można wskazać na art. 65 ust. 1 pkt 7 lit. a i pkt 10 oraz art. 91 ustawy o cudzoziemcach, a także na art. 32 ust. 1 lit. b i 34 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz.U. UE. L. z 2009 r. nr 243, str. 1 ze zm.).
W świetle powołanych przepisów nieuprawniona jest wykładnia przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, sprowadzająca się w istocie do wykreowania sankcji w postaci odmowy udzielenia takiego zezwolenia z powodu podania w postępowaniu o udzielenie wizy celu pobytu niezgodnego z rzeczywistym.
Dodatkowego argumentu przeciwko takiej wykładni dostarcza zmiana ustawy o cudzoziemcach, która wynika z ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 577). Wskazaną nowelizacją zmieniono m.in. art. 116 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z dniem 27 kwietnia 2019 r. wprowadzając przepis (art. 116 ust. 1 pkt 5), na podstawie którego właściwy organ administracji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jeżeli cudzoziemiec w dniu złożenia wniosku w tej sprawie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół. Z uzasadnienia projektu wskazanej nowelizacji wynika, że jednym z jej celów było przeciwstawienie się wykorzystywaniu liberalizacji przepisów ustawy o cudzoziemcach w celu ich obejścia w ramach tak zwanej "turystyki wizowej".
Nowelizacja, o której mowa, i wynikająca z niej ingerencja ustawodawcy wskazuje na dwie kwestie. Po pierwsze, skoro ustawodawca zdecydował się na wyraźne uregulowanie sytuacji takiej jak ta, która występuje w rozpoznawanej sprawie, to oznacza, że dotychczas obowiązujące przepisy prawa jej nie regulowały. Po drugie, w przypadku ograniczeń praw cudzoziemców lepszym rozwiązaniem jest wyraźnie wprowadzenie ograniczeń, np. sankcji w postaci odmowy wszczęcia postępowania, w drodze ustawy, a nie w drodze wykładni dokonywanej przez organy administracji i następnie sądy administracyjne.
W ocenie NSA wskazana nowelizacja, wbrew odmiennym twierdzeniom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Nie ma istotnego znaczenia, że - co podkreśla się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - jej skutkiem jest dodanie podstawy odmowy wszczęcia postępowania, w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a nie dodanie podstawy odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Istotne jest, że ratio legis tej nowelizacji jest zbieżne z celem wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach przyjętej przez organy administracji w rozpoznawanej sprawie. W obu przypadkach był to zamiar przeciwstawienia się możliwości obchodzenia przepisów prawa.
Odnosząc się do argumentu skarżącego kasacyjnie, według którego skargi w podobnych sprawach były przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalane, zauważyć należy, że żaden z powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków nie uprawomocnił się na skutek oddalenia od niego skargi kasacyjnej. Jeden natomiast, z 1 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1765/19, został na skutek skargi kasacyjnej uchylony przez NSA wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 284/20, w którym przyjęto, że nie jest trafne stanowisko, "aby na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 i art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach odmówić (...) wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na to, że okoliczności związane z ubieganiem się (...) o wizę, wjazdem do Polski na podstawie tej wizy i złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wskazują, że cel pobytu (...) w Polsce deklarowany podczas ubiegania się o wizę był inny niż rzeczywisty cel pobytu".
Wskazać też należy na inne jeszcze orzeczenia NSA, w których w sprawach podobnych do rozpoznawanej uznano sposób wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonany przez organy administracji za niezasadny. Są to m.in. wyrok z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2127/20, wyrok z 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1594/20, wyrok z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2292/20, wyrok z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2867/20, oraz wyrok z 16 lutego 20121 r., sygn. akt II OSK 3968/19.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie są zasadne.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wystarczy stwierdzić, że skoro zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że przyjęta przez organy administracji obu instancji wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, stanowiąca jedyny powód odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, była wadliwa, to trafne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego naruszono powołane przepisy postępowania, gdyż nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy.
Mając na uwadze, że podstawy kasacyjne są niezasadne NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.