Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019r., sygn. akt II SA/Kr 946/19, po rozpoznaniu skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...], na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nakazał I. sp. z o.o. z siedzibą w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...] [...], na działce [...] obręb [...] [...] w [...], w zakresie parteru, a użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołań I. sp. z o.o. z siedzibą w [...] i M. W., przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. uchylił w całości ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. i ustawy Prawo budowlane w zakresie prowadzącym do wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, w której postępowanie prowadzone w oparciu o treść art. 71 i 71a ustawy - Prawo budowlane jest bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, akta spraw prowadzonych przez organ I instancji o znaku [...] i znaku [...] w sposób nie budzący wątpliwości dokumentują, że uruchomienie lokalu gastronomicznego "[...]" poprzedzone zostało robotami budowlanymi, które PINB zalegalizował w ramach procedury określonej treścią art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.
Po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w toku którego ustalono iż wykonane roboty doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania, brak jest podstaw prawnych do prowadzenia następczego postępowania administracyjnego opartego o treść art. 71a ustawy - Prawo budowlane, jako że niebudzące wątpliwości ustalenie, iż do zmiany sposobu użytkowania doszło w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, daje podstawy wyłącznie do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane
I. sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, podnosząc, że najemca nie ma przymiotu strony w sprawach budowlanych, ani też prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzucono, iż organ odwoławczy pomija fakt zanieczyszczenia gruntu, na którym położony jest przedmiotowy budynek. Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy nie powinien mechanicznie uznawać, że jak była zalegalizowana jakaś samowola budowlana, to już nie może być samowoli użytkowej. Decyzja organu I instancji była adresowana wyłącznie do Spółki, która zamierzała ją wykonać, aby zapobiec dalszemu narażaniu życia i bezpieczeństwa ludzi oraz zapewnić ochronę zabytkowemu budynkowi, który obecnie jest degradowany przez rabunkową gospodarkę najemców, zajmujących lokale bez zgody spółki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał sprawę za bezprzedmiotową jest wadliwa, gdyż nie zaistniała żadna z przesłanek uprawniających organ do umorzenia postępowania. Podmioty tego postępowania nie utraciły bytu prawnego, a sprawa dotycząca samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu objętego zaskarżoną decyzją, w sposób oczywisty podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym. Wydana przez organ II Instancji decyzja prowadzi do niedopuszczalnej sytuacji, że samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą organów administracji publicznej. Tymczasem z przepisów ustawy - Prawo budowlane wynika, że przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego powinno być nie tylko samowolne wykonywanie robót budowlanych, ale również samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części.
Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50 – 51 ustawy - Prawo budowlane (akta znak [...], zakończone decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2017r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził je w sposób niepełny, tj. tylko, co do samych robót budowlanych (stwierdzono "stan bezpieczny i zgodny z prawem" na podstawie przedłożonych dokumentów technicznych), a bez uwzględnienia konieczności podjęcia próby zalegalizowania nielegalnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, naruszając w ten sposób prawo materialne. W tej sytuacji brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie.
W ocenie Sądu wadliwa była także decyzja organu I instancji. Organ I instancji orzekł decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ust 4 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie rację ma organ II instancji wskazując, że do takiej sytuacji nie ma zastosowania podstawa prawa materialnego z art. 71a Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 71 ust 6 pkt 1 tej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z kolei art. 71a ust 4 swoim zakresem obejmuje jedynie konsekwencje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonane bez wymaganego zgłoszenia tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust 2 ustawy (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta winna była być rozstrzygnięta w pozwoleniu na budowę, to brak podstaw by stosować regulację z art. 71a ustawy. Sąd wskazał, że ustawodawca wprowadzając odmienną regulację w stosunku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie wprowadza odrębnej regulacji dotyczącej zwalczania skutków niezastosowania się przez inwestora do ciążącego obowiązku – obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W tym przypadku stosować należy tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 ustawy. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 ustawy - Prawo budowlane wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba zdaniem Sądu przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. A zatem, dyspozycją art. 71a ustawy objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.
W tej sytuacji organ I instancji orzekając w poprzednio prowadzanym postępowaniu na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, powinien był łącznie rozstrzygać o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych. Skoro jednak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.) wydana już w tym trybie, to ponownie prowadząc postępowanie organy będą obowiązane rozważyć w pierwszej kolejności czy zastosowanie właściwego trybu postępowania nie naruszy zakazu wydawania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość spraw, stron itp.), względnie rozważą ewentualną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji PINB.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że nakazanie "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania" budynku oznaczonego jako nr [...] określone zostało zbyt ogólnie i rzeczywiście powstają uzasadnione wątpliwości, na czym konkretnie miałoby w niniejszej sprawie polegać działanie zobowiązanego, zmierzające do wykonania tak sformułowanej decyzji. Określając obowiązki zobowiązanego organ musi mieć bowiem na względzie tę okoliczność, że kompleks poprzemysłowy na ul. [...] po likwidacji [...] przez lata nie był użytkowany w żaden konkretny sposób. Nie jest ponadto rzeczą organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie sporów w zakresie istnienia lub nieistnienia stosunków obligacyjnych -najmu pomiędzy stronami. Organ jest jedynie obowiązany kierować nakazy wydawane w procedurze legalizacyjnej do podmiotów posiadających aktualne prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Innymi słowy jest obowiązany ustalić stan faktyczny i prawny, ale nie jest uprawniony aby rozstrzygać o stanie prawnym, bo w sprawach tego rodzaju właściwy jest sąd powszechny.
Skargą kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. i art. 16 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ustawy - Prawo budowlane, przez uznanie, iż niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i możliwe jest dalsze jego prowadzenie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych wraz z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku, co w ocenie WSA w Krakowie uzasadniało uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz decyzji organu I instancji, pomimo iż w ww. decyzji organ odwoławczy stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej, bowiem w obrocie prawnym pozostają decyzje organu I instancji, wydane w tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawie, co sprawia, że wyłączona jest możliwość ponownego orzekania przez organ w sprawie samowolnych robót budowlanych i związanej z nimi zmiany sposobu użytkowania obiektu;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i przekonywujących motywów stanowiących konsekwentną, niesprzeczną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, zwłaszcza brak odniesienia się przez Sąd do okoliczności wydania w odrębnym postępowaniu decyzji w tożsamej sprawie i ich wpływu na niniejsze postępowanie, a także brak jednoznacznych, zgodnych z prawem zaleceń co do dalszego postępowania organu;
- 3) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie skargi z przekroczeniem granic niniejszej sprawy, polegające na dokonaniu oceny decyzji organu I instancji, która została wydana w innej sprawie i w odrębnym postępowaniu administracyjnym;
- 4) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi;
- II. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym dopuszczeniu przez Sąd możliwości merytorycznej weryfikacji legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego łącznie z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę w kontrolowanym, niniejszym postępowaniu, pomimo iż wcześniejsze postępowanie naprawcze w sprawie robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania zostało zakończone merytoryczną i ostateczną decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej organu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania jej na rozprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także uczestnik postępowania M. W. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji będące następstwem dokonania przez Sąd I instancji błędnej i powierzchownej oceny legalności kontrolowanego aktu, co w efekcie prowadziło do nieuprawnionej tezy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania narusza prawo. Istota wadliwości polega na tym, że w co do zasady prawidłowo zrekonstruowanym stanie faktycznym sprawy i przy co do zasady trafnej wykładni prawa materialnego w zakresie odnoszącym się do trybu likwidacji samowoli użytkowej obiektu budowlanego poprzedzonej i warunkowanej uprzednim samowolnym wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, Sąd I instancji wyraził wadliwy pogląd o braku podstaw prawnych do umorzenia postępowania w kontrolowanej tu sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tymczasem w realiach analizowanego przypadku postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją było jednak faktycznie bezprzedmiotowe, skoro jego kontynuowanie i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego prowadziłoby do skutku w postaci wydania decyzji z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych i wynikającego z jej istoty zakazu wydawania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ocena prawna sprawy wyrażona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nienależycie uwzględnia bowiem implikacje procesowe wynikające z faktu, że w sytuacji aktualnej na datę orzekania przez organ odwoławczy o umorzeniu postępowania w kontrolowanej decyzji, organy nadzoru budowlanego prowadziły odrębne postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego w warunkach objętych tożsamością sprawy z pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego wydaną w trybie postępowania naprawczego z art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych związanych z kwestionowaną zmianą sposobu użytkowania tegoż obiektu budowlanego, a co za tym idzie - w warunkach wyłączających ponowne orzekanie w odniesieniu do sprawy samowoli użytkowej opartej o zalegalizowane już roboty budowlane z nią związane;
- b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. - poprzez sporządzenie lakonicznego, wewnętrznie sprzecznego wywodu odnoszącego się do przesłanek uchylenia kontrolowanej decyzji organu nadzoru budowlanego II instancji, co uniemożliwia pełną kontrolę prawidłowości rozumowania Sądu; a także wobec niezawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konstruktywnych i zgodnych z prawem wskazań co do dalszego postępowania, przy równoczesnym sformułowaniu zaleceń, które rażąco wykraczają poza granice kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy;
Wskazane wyżej uchybienia przy dokonywaniu przez Sąd I instancji kontroli legalności decyzji organu odwoławczego miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały uchyleniem zaskarżonego aktu w sytuacji, w której bez ich zaistnienia skarga winna podlegać oddaleniu jako bezzasadna.
2) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. polegające na nieuprawnionym dopuszczeniu przez Sąd I instancji możliwości merytorycznej weryfikacji legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego połączonej z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w kontrolowanym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, w sytuacji, w której ostatecznemu, merytorycznemu zakończeniu uległo już postępowanie naprawcze przeprowadzone w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego mające za przedmiot roboty budowlane wykonane przez skarżącego kasacyjnie i jego wspólnika w spornym budynku bez pozwolenia na budowę, które pozostawały ściśle związane z kwestionowaną zmianą sposobu użytkowania tegoż obiektu budowlanego.
Z uwagi na wskazane wyżej zarzut w skardze kasacyjnej uczestnika postępowania wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w opisanym zakresie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, względnie - na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i równocześnie zachodzi możliwość wydania orzeczenia o charakterze reformatoryjnym, z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy wniesiono o uchylenie wyroku Sądu l instancji w całości i oddalenie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W tej skardze kasacyjnej również zwarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania jej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są trafne.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez organ podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ustawy - Prawo budowlane, a także powiązany z powyższym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust 1 w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a., a w skardze kasacyjnej wniesionej przez M. W. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 133 § 1 I art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Mimo pewnych różnic w ich sformułowaniu, tak organ jak i M. W. zasadniczo kwestionują stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania pomimo, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy należało uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, co prawidłowo uczynił organ odwoławczy.
Stosownie do treści art. 71 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl jednak art. 71 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe prowadzi do wniosku, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajmowane w orzecznictwie (vide: wyroki NSA: z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 80/18, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1883/14, z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2330/17, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 138/14 – publik.
CBOSA), że postępowanie legalizacyjne w przypadku samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę powinno być prowadzone w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego).
Stanowisko to, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podziela także Sąd I instancji. W ocenie tegoż Sądu, decyzja wydana przez organ II instancji w niniejszej sprawie prowadzi do niedopuszczalnej sytuacji, w której samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą organów administracji publicznej. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest zdaniem Sądu I instancji to, że w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym zakończonym wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...], znak: [...]organ rozstrzygnął tylko co do samych robót budowlanych, podczas gdy orzekając w postępowaniu prowadzanym na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, organ ten powinien był łącznie rozstrzygać o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem tym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można się zgodzić. Stosownie do powołanych wyżej przepisów ustawy – Prawo budowlane, sprawy dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, z woli ustawodawcy, w zależności od tego, czy zostały dokonane w związku z wykonaniem robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, czy też wymagających takiego pozwolenia, rozpatrywane powinny być w dwóch różnych postępowaniach. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej bez wykonywania robót wymagających pozwolenia na budowę, postępowanie powinno się toczyć na podstawie art. 71a w zw. z art. 71 Prawa budowlanego.
Natomiast w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu w związku z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę powinno się toczyć na podstawie art. 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Są to zatem dwa odrębne postępowania, w których rozstrzygnięcia oparte są na częściowo odmiennych podstawach materialnoprawnych.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego był niesporny. W obrocie prawnym znajdowały się: zaskarżona odwołaniem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], nr [...], wydana na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), którą nakazano I. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (właścicielowi – użytkownikowi wieczystemu) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...] [...], na działce [...] obręb [...] [...] w [...], w zakresie parteru, użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz ostateczna decyzja tego samego organu z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...], znak: [...], wydana w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdzająca, że roboty budowlane wykonane w związku z przebudową wskazanego wyżej obiektu, zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
Należy zwrócić uwagę, że dopuszczając możliwość rozstrzygania w dwóch odrębnych postępowaniach, w jednym o legalizacji robót budowlanych, a w drugim w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zachodziłaby potencjalna możliwość wydania wykluczających się orzeczeń. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu naprawczym organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ostateczną decyzję sanującą wykonane roboty budowlane, a w drugim nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. W konsekwencji inwestor wykonując nakaz przywrócenia stanu poprzedniego musiałby dokonać rozbiórki elementów obiektu, które zostały wykonane celem przystosowania obiektu do innego niż dotychczasowy sposób użytkowania, a które to roboty zostały wcześniej ocenione, jako wykonane zgodnie z prawem. Taka sytuacja nie może być zaakceptowana. Przy tym wskazać należy, że z uzasadnienia opisanej powyżej decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - dokonując oceny wykonanych przez inwestorów robót budowlanych (bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę), zakresem swojej oceny objął również związaną z tymi robotami zmianę sposobu użytkowania spornego obiektu, a zatem kwestię stanowiącą przedmiot postępowania w niniejszej sprawie.
Na stronie 3 uzasadnienia tej decyzji organ - powołując się na przedłożoną inwentaryzację wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową opracowaną przez mgr inż. arch. K. S. (uzgodnioną przez specjalistę do spraw Bezpieczeństwa Pożarowego inż. P. L.) i ekspertyzę techniczną wykonanych robót opracowaną przez mgr inż. Ł. Ś. - wskazał, że roboty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną, a nadto odnośnie zamierzonego sposobu użytkowania obiektu autor ekspertyzy stwierdził, że zmiana funkcji obiektu ze stołówki na pomieszczenia usługowe pubu nie wpływa w sposób negatywny na stan techniczny obiektu i może zostać zrealizowana. Na następnej stronie uzasadnienia ww. decyzji organ podkreślił, że przedłożona dokumentacja, w tym także "Inwentaryzacja instalacji mechanicznej" sporządzona przez mgr. inż. M. O. i "Ekspertyza stanu technicznego wewnętrznej instalacji wod.-kan." sporządzona przez W. N. oraz "Ekspertyza techniczna instalacji elektrycznych" sporządzona przez mgr inż.
G. T., stwierdza zgodność przeprowadzonych robót z przepisami techniczno-budowlanymi i w związku z tym nie wskazuje robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia zrealizowanej przebudowy budynku do stanu zgodnego z prawem. Organ powołał się także na zatwierdzoną przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków "Inwentaryzację powykonawczą parteru" opracowaną przez mgr inż. arch. J. M. i pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 16 marca 2017r., którym organ ten przyjął do wiadomości wykonane roboty budowlane w przedmiotowym budynku.
Nadto na str. 5 uzasadnienia omawianej decyzji organ wskazał, że "w związku z oceną osób uprawnionych, zawartą w przedłożonych dokumentach technicznych, stwierdzających prawidłowość i zgodność ze sztuką budowlaną wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych (...) ustalił, iż wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu bezpiecznego i zgodnego z prawem", oraz stwierdził, że "nie znaleziono również żadnych podstaw, aby kwestionować prawidłowość wykonania przez osoby uprawnione przedłożonych dokumentów". Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wynika zatem, że organ ten dokonując w trybie legalizacyjnym oceny zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych, rozważał także związaną z tymi robotami kwestię zmiany sposobu użytkowania tego obiektu i podzielił wynikające z przedłożonych w sprawie dokumentów stanowisko co do dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu.
Powyższa okoliczność uzasadnia uchylenie, zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...], znak [...] i umorzenie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Przyjąć zatem należy, że w przedstawionych powyżej okolicznościach niniejszej sprawy, załatwienie przez organ I instancji decyzją nr [...] sprawy w postępowaniu naprawczym czyniło postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania bezprzedmiotowym, co uzasadniało jego umorzenie.
Wprawdzie w rozstrzygnięciu opisanej wyżej decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym brak jest rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, to jednak nie uzasadnia to prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, w którym to postępowaniu poddawano by - z uwagi na treść art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane - ponownej ocenie zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Ewentualna "korekta - uściślenie" decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym może nastąpić ewentualnie w postępowaniu mającym na celu weryfikację tej decyzji.
Uwzględniając powyższe uznać należy, że stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, jest nietrafne a sformułowane w tym zakresie zarzuty w skargach kasacyjnych są zasadne.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. O naruszeniu powołanego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że ocena prawna Sądu I instancji była wadliwa nie oznacza, że doszło do naruszenia powyższego przepisu.
Chybione są również zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznając sprawę orzekał na podstawie akt sprawy jak również nie wyszedł poza jej granice. Decyzje organu wydane w postępowaniu naprawczym załączone były do akt sprawy i niezbędnym było odniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Nie doszło też do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jedynie zwrócił uwagę na to, że organ I instancji orzekając w poprzednio prowadzanym postępowaniu na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, powinien był łącznie rozstrzygać o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych i zaznaczył, że skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. wydana już w tym trybie, to ponownie prowadząc postępowanie organy będą obowiązane rozważyć w pierwszej kolejności czy zastosowanie właściwego trybu postępowania nie naruszy zakazu wydawania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość spraw, stron itp.), względnie rozważą ewentualną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 140 k.p.a. wskazać natomiast należy, iż brak jest wyjaśnienia w skardze kasacyjnej na czym by to polegało, co uniemożliwia odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.