Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2948/13

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, którym to wyrokiem po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. E. w E. na decyzję Wojewody W. z dnia 5 czerwca 2013r., Nr... w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru rozbiórki miejsc postojowych oddalono skargę.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu 14 marca 2013 r. ""A."" Sp. z o.o. w E., działająca na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. E. w E., zgłosiła zamiar rozbiórki miejsc postojowych wykonanych z kostki betonowej, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym..., położonej w E.. Wskazano, że planowana przez Wspólnotę inwestycja jest konieczna, bowiem siedem istniejących miejsc parkingowych, które mają zostać rozebrane w ramach tej inwestycji, zostało wykonanych przez dewelopera niezgodnie z obowiązującymi przepisami - § 19 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U., Nr 75, poz. 690) oraz z pominięciem zastrzeżeń zawartych w uzgodnieniach projektu budynku pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, bowiem zlokalizowano je w zbyt małej odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi (lokali mieszkalnych), jak również z dokumentacją projektową obiektu. Ponadto taka lokalizacja tych miejsc parkingowych jest przyczyną licznych skarg ze strony lokatorów mieszkań, pod których oknami się one znajdują.

Po rozpatrzeniu zgłoszenia, Starosta E. decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r., wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia. Stanowisko swoje organ I instancji uzasadnił naruszeniem uregulowań zawartych w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zagospodarowania, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Działka o nr... położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 4MW, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami A., E. O., T. K. i F. C. ""E."". Z ustaleń tego planu wynika, że dla obszaru oznaczonego symbolem MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - winny być zabezpieczone miejsca postojowe, co najmniej 1 stanowisko na 1 mieszkanie, dla funkcji usługowych należy zapewnić minimum 2 miejsca parkingowe na każde 100 m kw. powierzchni sprzedaży.

Organ I instancji podniósł również, że będące przedmiotem niniejszego postępowania miejsca postojowe wykonane zostały w ramach inwestycji objętej decyzją Starosty E. nr... z dnia 15 września 2008 r., zmienionej decyzją nr... z dnia 21 lipca 2009r., dotyczącą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego. Po zakończeniu realizacji inwestycja została przekazana do użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E., który nie stwierdził istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji.

Organ nadto stwierdził, że podczas realizacji budynków wielorodzinnych zapewniono odpowiednią dla powstających budynków ilość miejsc postojowych.

W związku z powyższym rozebranie miejsc postojowych, objętych zgłoszeniem z dnia 14 marca 2013r., naruszyłoby zapisy zawarte w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. E. w E.. Wskazano, że Starosta E. wniósł sprzeciw jedynie na podstawie twierdzenia, iż wykonanie robót objętych zgłoszeniem narusza przepisy § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie przedstawiając stanu faktycznego zrealizowanej inwestycji. Natomiast w ocenie odwołującego planowana inwestycja nie narusza tego przepisu.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia 5 czerwca 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że wymóg dokonania zgłoszenia robót rozbiórkowych dotyczy tylko budynków i budowli, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej zwanej w skrócie Prawo budowlane). Natomiast rozbiórka obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie wymaga ani pozwolenia na rozbiórkę, ani zgłoszenia. W niniejszej sprawie zgłoszenie z dnia 14 marca 2013r. dotyczy rozbiórki miejsc postojowych, wykonanych z kostki betonowej na działce o nr... w E.. W piśmie z dnia 9 maja 2013 r., przedstawiciel inwestora uściślił, że przedmiotem zgłoszenia jest rozbiórka siedmiu miejsc postojowych. Przedmiotowe miejsca postojowe zrealizowane zostały w ramach inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, zatem należy traktować je jako urządzenia budowlane (art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego).

Budowa siedmiu miejsc postojowych nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 1 pkt 1 pkt 10, w związku z art. 30 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego). Dlatego też w sytuacji gdyby teren, na którym przedmiotowe miejsca postojowe zostały usytuowane nie podlegał ochronie konserwatorskiej, ich rozbiórka nie wymagałaby ani pozwolenia na rozbiórkę, ani zgłoszenia. Organ wskazał również, że z pozwolenia Nr... W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 kwietnia 2013r., wynika, że są one zlokalizowane w zabytkowym układzie urbanistycznym miasta E.. Objęte są ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 pkt.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 listopada 1956 r. oraz z dnia 20 lutego 1979 r. znak:..., wpisującej zespół urbanistyczny miasta E. do rejestru zabytków.

Tym samym rozbiórka przedmiotowych miejsc postojowych, z uwagi na ich lokalizację na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, wymaga zarówno odrębnego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków jak i pozwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Zgłoszenie dotyczyło wykonywania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wniesienie sprzeciwu w niniejszej sprawie było zasadne.

Skargę na ww. decyzję wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa ul. E. w E. wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8 i art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. t.j. z 2013 r. poz. 267 dalej zwanej k.p.a.) oraz przepisów art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane i przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie skarżącej roboty te podlegają wyłącznie zgłoszeniu właściwemu organowi, co wynika wprost z treści obowiązujących przepisów. Odmiennego twierdzenia organu II instancji nie potwierdza treść przepisów Prawa budowlanego (art. 29 i 30), ani ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Według skarżącej poglądu takiego nie podzielił również Starosta E. oraz W. Wojewódzki Konserwator Zabytków oraz sam Wojewoda W., w toku innego postępowania lecz z udziałem tych samych stroni w zakresie tej samej nieruchomości.

Skarżąca bowiem na tej samej działce..., zgłosiła zamiar wykonania miejsc parkingowych Staroście E. w dniu 31 sierpnia 2012r. i zgłoszenie to zgodnie z ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia 23 listopada 2012r., znak:... nie zostało objęte sprzeciwem organów administracji architektoniczno-budowlanej. Według autora skargi stanowisko i rozstrzygnięcie organu II instancji nie tylko jest sprzeczne z obowiązującymi przepisy prawa materialnego (Prawo budowlane), ale również godzi w podstawową zasadę postępowania administracyjnego - pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.

Dalej wskazano, że siedem istniejących miejsc parkingowych, które mają zostać rozebrane w ramach zgłoszonej inwestycji zostało wykonanych przez dewelopera niezgodnie z obowiązującymi przepisami - § 19 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz z pominięciem zastrzeżeń zawartych w uzgodnieniach projektu budynku pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, bowiem zlokalizowano je w zbyt małej odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi (lokali mieszkalnych), jak również z dokumentacją projektową obiektu.

Ponadto taka lokalizacja miejsc parkingowych jest przyczyną licznych skarg ze strony lokatorów mieszkań, pod których oknami się one znajdują. Podkreślono, że przedmiotowe miejsca parkingowe nie są zakwalifikowane i oznakowane jako miejsca służące wyłącznie osobom niepełnosprawnym, nie mają wobec nich zatem zastosowania zmniejszenia odległości minimalnej od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Strona skarżąca podniosła, że eksploatowanie spornych miejsc postojowych jest obecnie uciążliwe dla mieszkańców. Zaznaczyła również, że z materiałów uzyskanych z rozbiórki miejsc zobligowała się do zbudowania takich miejsc postojowych w innym miejscu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy podkreślił, że sprzeciw w niniejszej sprawie był konieczny i uzasadniony przede wszystkim z uwagi na przesłankę określoną w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 września 2013 roku oddalił skargę.

Powołując się na art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądowa kontrola administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem oraz art. 145, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej zwana w skrócie p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) wymienione w tych przepisach rodzaje budów i robót budowlanych wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Celem wprowadzenia do prawa budowlanego instytucji zgłoszenia było uproszczenie i przyspieszenie procesu budowlanego. Wyrazem tego jest możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego, o ile właściwy organ w termie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu (art. 30 ust. 5 tej ustawy) i to tylko w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek. Sprzeciw wniesiony przez organ w przewidzianym ustawowo terminie oznacza brak zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych robót budowlanych. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem drugiej instancji, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. W świetle art. 30 ustawy Prawo budowlane, regulującego zgłoszenie robót budowlanych, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy zgłasza sprzeciw.

Sprzeciw natomiast zgłasza w przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 (zdanie ostatnie), art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 w terminie 30 dni od zgłoszenia, albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji przywołał na wstępie rozważań treść przepisu art. 31 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, według którego pozwolenia na budowę nie wymaga rozbiórka: budynków i budowli – niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską – o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest mniejsza niż połowa wysokości (pkt 1); obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki.

Zdaniem Sądu w sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe miejsca postojowe zrealizowane zostały w ramach inwestycji objętej decyzją Starosty E. Nr... z dnia 15 września 2008 r., zmienionej decyzją nr... z dnia 21 lipca 2009 r., dotyczącą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z parkingami, z przyłączami: wod.-kan., c.o., kanalizacji deszczowej oraz rozbiórki budynków gospodarczych szt. 2 i stacji trafo szt. 1, zlokalizowanych w obrębie 1 - miasta E., przy ul. O., na działkach o nr geod. [...]. Z akt sprawy wynika, że są one zlokalizowane w zabytkowym układzie urbanistycznym miasta E..

Tym samym zostały objęte ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 listopada 1956 r. oraz z dnia 20 lutego 1979 r. znak:..., wpisującej zespół urbanistyczny miasta E. do rejestru zabytków. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, co oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Tym samym rozbiórka przedmiotowych miejsc postojowych, z uwagi na ich lokalizację na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, wymaga zarówno odrębnego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak i pozwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Objęcie ochroną konserwatorską terenów, na których położone są sporne miejsca parkingowe, potwierdza Załącznik Nr 1 do Uchwały Nr...

Rady Miasta E. z dnia 29 stycznia 2008r., w sprawie uchwalenia zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ograniczonego ulicami A., E. O., T. K. i F. C. ""E."", na obszarze położonym w obrębie I miasta E., obejmującym dz. nr [...] - ogł. Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2008 r. Nr 45, poz. 957 (akta adm. organu I instancji, k. – 8).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgłoszenie z dnia 14 marca 2013 r., dotyczyło wykonywania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też organ I i II instancji jak najbardziej zasadnie wniosły na gruncie niniejszej sprawy sprzeciw co do zamiaru podjęcia rzeczonej inwestycji, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu I instancji argumentacja strony skarżącej zawarta w zgłoszeniu jak i w skardze dotycząca prawidłowości wykonania i zgodności z prawem wykonanych miejsc parkingowych przeznaczonych przez Wspólnotę Mieszkaniowa do rozbiórki nie jest trafna w kontekście przedmiotu rozpoznawanej sprawy, czyli sprzeciwu w sprawie rozbiórki takich miejsc. Strona skarżąca mając zastrzeżenia co do prawidłowości wykonanej inwestycji ma możliwość przedłożenia wniosku o wszczęcie postępowania do organu nadzoru budowlanego, który ewentualnie będzie mógł podejmować stosowne rozstrzygnięcia w tzw. trybie naprawczym.

Sąd nie mógł w niniejszym postępowaniu oceniać prawidłowości podjętych prac budowlanych polegających na budowie miejsc parkingowych, nie był też władny brać pod uwagę wskazanych w skardze niedogodności jakie ponoszą osoby mieszkające w pobliżu miejsc parkingowych. Decyzja Starosty wnosząca sprzeciw jest zasadna, to jednak argumentacja w niej przywołana, zdaniem Sądu jest w dużej części nietrafiona, właśnie dlatego, że odnosi się w znacznej mierze do legalności wykonania spornej inwestycji. Natomiast uzasadnienie decyzji organu II instancji jest już jak najbardziej słuszne i w pełni wyczerpujące. Twierdzenie strony skarżącej mówiące, że na tej samej działce uzyskała ona już, za aprobatą tych samych organów, możliwość realizacji miejsc postojowych bez pozwolenia na budowę, nie ma waloru argumentu prawnego w niniejszej sprawie. Sąd nie jest władny bowiem oceniać innych postępowań organów, nawet jeżeli dotyczą podobnego przedmiotu i tych samych stron, co w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa położona przy ulicy E. w E.. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez:

1. - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7 ust. ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzące do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż siedem miejsc postojowych (wykonanych po 2008roku w ramach inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji Starosty E. nr... z dnia 15 września 2008 roku zmienionej decyzją nr... z dnia 21 lipca 2009 roku zlokalizowanych na działce oznaczonej numerem geodezyjnym... w E.), które objęte zostały zgłoszeniem ich rozbiórki – wpisane są do rejestru zabytków,
2. - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane prowadzące do przyjęcia przez sąd I instancji, iż siedem miejsc postojowych zlokalizowanych na działce oznaczonej numerem geodezyjnym... położonej w E., które objęte zostały zgłoszeniem rozbiórki – wpisane zostały do rejestru zabytków oraz objęte zostały ochroną konserwatorską,
3. - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane prowadzące do przyjęcia przez sąd I instancji, iż rozbiórka betonowych miejsc postojowych wykonanych po 2008 roku w ramach inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji Starosty E. nr... z dnia 15 września 2008 roku, zmienionej decyzją nr... z dnia 21 lipca 2009 roku – zlokalizowanych w zabytkowym układzie urbanistycznym objętym ochrona konserwatorską – wymaga pozwolenia na budowę.

Powołując się na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wywołanych niniejszą skargą według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy administracji publicznej dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a Sąd I instancji w sposób nienależyty wykonał w tym zakresie funkcję kontrolną. Przepis art. 3 pkt 12 powołanej ustawy stanowi, że historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zagospodarowania zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy. Nie oznacza, że wszystkie budowle sytuowane na tym terenie są zabytkami. W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym jest, iż w toku postępowania administracyjnego nie wykazane zostało, w jaki sposób planowana rozbiórka siedmiu miejsc parkingowych wpływa negatywnie na wartości chronione układem urbanistycznym.

Sąd I instancji błędnie przyjął w niniejszej sprawie, że sporne siedem miejsc parkingowych zostało objęte ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 listopada 1956 roku i z dnia 22 lutego 1979 roku wpisującej zespól urbanistyczny miasta E. do rejestru zabytków.

Uzasadniając drugi zarzut zawarty w skardze kasacyjnej podniesiono, że miejsca postojowe wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd I instancji nie są zabytkiem podlegającym ochronie konserwatorskiej, albowiem zostały wykonane po 2008 roku z kostki betonowej, a tym samym niewłaściwie zastosowano art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nadto podniesiono, skoro strona skarżąca zamierza dokonać rozbiórki siedmiu miejsc postojowych nie będących zabytkiem tym samym w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do wykonania tych prac wymagane jest tylko zgłoszenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim czyni to sąd pierwszej instancji, lecz stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, zakres kontroli kasacyjnej determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do zweryfikowania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Analiza podniesionych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym Prawa budowlanego. Przepis art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych w tym przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać również należy, że rozbiórka obiektu budowlanego jest jednym z rodzajów robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane) i w związku z tym, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego co do zasady można ją rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę to nie tylko decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy, ale także na wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, czyli również rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis art. 31 ust. 1 pełni w stosunku do art. 28 ust. 1 podobną funkcję jak art. 29 – zawiera wyjątki od zasady, zgodnie z którą rozbiórka obiektu budowlanego wymaga pozwolenia. Zwolnienia określone w art. 31 ustawy Prawo budowlane mają charakter wyczerpujący i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zgodnie z tym przepisem jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji rozbiórki nie wymagają budynki i budowle – nie wpisane do rejestru zabytków oraz nie objęte ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki nie jest mniejsza niż połowa wysokości oraz obiekty i urządzenia budowlane, na budowę, których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki.

Statuując zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, komentowany przepis w ust. 2 przewiduje podobnie jak przy zwolnieniu od pozwolenia na budowę, wymóg dokonania zgłoszenia, jednakże dotyczy to tylko budynków i budowli, o których mowa w art. 31 ust. 1 pk1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym skoro rozbiórka nie jest budową co wynika z definicji pojęcia budowy zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, to rozbiórka obiektów i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, a które nie podlegają ochronie jako zabytki nie wymaga pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy wskazać, że zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Istotną kwestią do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej jest okoliczność czy siedem miejsc postojowych jakich zamiar rozbiórki zgłosiła Wspólnota Mieszkaniowa stanowią urządzenia budowlane podlegające ochronie jako zabytki.

Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 10 ustawy Prawo budowlane przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem w tym miejsca postojowe (parkingowe). Z akt sprawy administracyjnej wynika, co podniósł zarówno Wojewoda Warmińsko- Mazurski w decyzji z dnia 5 czerwca 2013 roku, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że sporne miejsca parkingowe są zlokalizowane w zabytkowym układzie urbanistycznym miasta E. Zespół urbanistyczny Miasta E. został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 listopada 1956 roku oraz z dnia 20 lutego 1979 roku. Powyższe ustalenie nie było przez stronę skarżącą podważane, a jedynie zakres ochrony obiektów i urządzeń budowlanych usytuowanych na takim terenie, i związany z tym tryb postępowania w przypadku zamiaru dokonania ich rozbiórki.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową), przestrzenne powiązania obiektów budowlanych, ciągi komunikacyjne wyodrębnione ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Na aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 roku sygn., akt I SA/Wa 27/09 (Lexis nr 2049954), zgodnie z którym wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu.

Oznacza to m.in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów, ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle mające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnych decyzji administracyjnych, jak też obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną (Prawo budowlane- Komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego wydanie 2 strona 545).

Tym samym należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd I błędnej instancji wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, iż nowo wybudowane po 2008 roku miejsca parkingowe położone na obszarze objętym zabytkowym układem urbanistycznym nie są objęte wpisem do rejestru zabytków. Zasadnie bowiem Sąd I instancji przyjął, że składają się one na objęty ochrona konserwatorską zabytkowy układ urbanistyczny w znaczeniu wyżej podanym - układ urbanistyczny, który został wpisany do rejestru zabytków.

Tym samym sporne miejsca parkingowe zostały objęte ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 ust. 1 w/w ustawy, na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 listopada 1956 roku oraz 20 lutego 1979 roku. Wobec powyższego rozbiórka przedmiotowych miejsc parkingowych, z uwagi na ich lokalizację na terenie zabytkowego układu urbanistycznego wymaga zarówno odrębnego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak i pozwolenia właściwego organu architektoniczno- budowlanego, co wynika z regulacji zawartych w art. 28, art. 31 oraz art. 39 ustawy Prawo budowlane.

Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie dokonania błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 31 ust. 1 oraz 29 ust. 1 pkt 10 w zw. zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem już wskazano w niniejszym uzasadnieniu przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane wprowadza zasadę, że roboty budowlane (definicja tego pojęcia została zamieszczona w art. 3 pkt 7 i obejmuję nie tylko budowę, ale także przebudowę, montaż, odbudowę, remont i rozbiórkę) można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 29, w tym pkt 10 tegoż artykułu, dotyczy sytuacji kiedy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a więc nie dotyczy rozbiórki.

Natomiast wyjątki od zasady kiedy nie jest wymagane pozwolenie na rozbiórkę obiektu zostały określone w art. 31 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji przepis art. 29 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, na który m.in. powołuje się skarżący kasacyjnie nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, dotyczą bowiem tylko budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Skoro objęte złożonym przez Wspólnotę Mieszkaniową zgłoszeniem rozbiórki siedem miejsc parkingowych wchodzi w skład zabytku objętego ochroną, zasadnie Sąd I instancji uznał, iż w oparciu o art. 36 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ architektoniczno- budowlany trafnie wniósł sprzeciw.

Wskazać należy, że fakt wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno- budowlany wobec zgłoszonego zamiaru inwestycyjnego Wspólnoty Mieszkaniowej nie oznacza negatywnej merytorycznej oceny planowanej inwestycji. Wskazuje jedynie na konieczność uzyskania odrębnego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego, a więc konieczność zastosowania innego trybu postępowania niż zgłoszenie. Dopiero w przypadku wszczęcia właściwego postępowania wniosek będzie podlegał m.in. ocenie merytorycznej.

Wobec powyższego w oparciu o art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną jako pozbawioną podstawy prawnej oddalono w całości.