Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 443/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. J. na decyzję Wojewody M. z dnia 7 lutego 2018 r. znak:... w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.
W skardze kasacyjnej P. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego – § 4 ust. 5 pkt 7, 8 i 9 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta K., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 23 lutego 2017 r. nr... (dalej: m.p.z.p.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że brak jest w m.p.z.p. postanowień dotyczących stosowania przepisów części szczególnej planu w zakresie przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynków, których parametry przekraczają wymogi określone w części szczególnej planu, podczas gdy zgodnie § 4 ust. 5 pkt 7, 8 i 9 m.p.z.p. w przypadku rozbudowy, nadbudowy oraz przebudowy istniejącej zabudowy należy stosować warunki zabudowy jak dla obiektów noworealizowanych w terenie objętym planem;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszelkie wątpliwości dotyczące postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora, podczas gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonują samodzielnej i wiążącej interpretacji obowiązujących przepisów planistycznych, mając na względzie konieczność ochrony ustalonego ładu przestrzennego oraz kierując się takimi samymi regułami wykładni, które są przyjęte w przypadku wykładni innych źródeł prawa.
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków może być wyrażone w dowolnej formie, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją wskazanego przepisu pozwolenie na prowadzenie robót na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania zgody tego organu wyrażonej w formie decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki miał obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody M., wydaną z oczywistym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody M. z dnia 7 lutego 2018 r., którą uchylono decyzję Starosty W. z dnia 6 listopada 2017 r. oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wobec stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Sąd Wojewódzki, weryfikując rozstrzygnięcie organu odwoławczego, prawidłowo wskazał na wadliwą ocenę w zakresie ustaleń planu miejscowego, zgodnie z którą planowana inwestycja (przebudowa, nadbudowa i docieplenie budynku mieszkalno-handlowo-usługowego) prowadzi do powstania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy na danym terenie obowiązuje podstawowe przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną i usługi komercyjne.
Przede wszystkim Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę, że organ odwoławczy ograniczył się tylko do zastosowania § 8 ust. 1 i ust. 2 planu, w jego literalnym brzmieniu, bez analizy pozostałych postanowień planu, a w efekcie ustalenia planu obowiązujące dla nowej zabudowy odniósł do budynku istniejącego od ponad 80 lat i funkcjonującego jako budynek wielorodzinny, handlowo-usługowy.
Podkreślić należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że konkluzja organu odwoławczego co do niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym uczyniona została bez dokonania elementarnych ustaleń co do charakteru budynku objętego pozwoleniem w zakresie planowanej nadbudowy i przebudowy. Tymczasem już tylko pobieżny ogląd akt i dokumentacji projektowej wskazuje, że projektowane roboty budowlane dotyczą budynku wielorodzinnego, w dodatku ujętego w gminnej ewidencji zabytków.
Jeżeli jednak organ odwoławczy powziął wątpliwości, to powinien dokonać ustaleń, czy przedmiotowy budynek ma charakter jednorodzinny czy też wielorodzinny. Ponadto organ odwoławczy pominął przy rozstrzyganiu sprawy istotne okoliczności związane z zabytkowym charakterem budynku.
Brak wyjaśnień w tym zakresie skutkował nieuprawnionym założeniem, że przedmiotowe roboty budowlane mają prowadzić do zmiany budynku jednorodzinnego na wielorodzinny. Niewątpliwie więc stan faktyczny sprawy został przyjęty przez organ odwoławczy z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki.
Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 35 Prawa budowlanego oraz przepisów § 4 ust. 5 pkt 7, 8 i 9 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta K., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 23 lutego 2017 r. – stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki weryfikując stanowisko organu odwoławczego w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego trafnie wskazał przepisy uchwały z 23 lutego 2017 r. w przedmiocie planu miejscowego, które powinny znaleźć zastosowanie do przedmiotowej inwestycji.
W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że budynek skarżącej należy do zabudowy istniejącej na dzień uchwalenia planu (§ 2 pkt 16 planu), a zatem nie miały w sprawie zastosowania ustalenia planu odnoszące się przede wszystkim do przyszłych inwestycji.
Uwzględniając dodatkowo fakt, że przedmiotowy budynek podlega określonym w planie zasadom ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na regulację § 4 ust. 3 planu, w tym dopuszczoną adaptację obiektów na nowe funkcje (§ 4 ust. 3 pkt 2d, § 4 ust. 3 pkt 8d).
Uzupełniając argumentację Sądu Wojewódzkiego należy jednak wskazać na postanowienia planu z § 4 ust. 3 pkt 2b i pkt 3c obowiązujące w strefach konserwatorskich A, B, B1, które dopuszczają prowadzenie działań na obiektach kubaturowych – ujętych w gminnej ewidencji zabytków – polegających na remoncie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie, z zachowaniem m.in. formy architektonicznej oraz wyznaczonej linii zabudowy.
Niezależnie od powyższej regulacji, Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na § 4 ust. 5 pkt 4 planu, który dopuszcza nadbudowę, przebudowę i rozbudowę istniejących budynków, przy zachowaniu warunków tego przepisu.
Niewątpliwie dopełnieniem wymienionego postanowienia planu są wskazane przez Sąd Wojewódzki przepisy § 4 ust. 5 pkt 8 i 9, które powinny zostać uwzględnione w niniejszej sprawie.
Całokształt wymienionych ustaleń planu nie pozwalał przyjąć, jak twierdzi skarżący, że do przedmiotowej inwestycji powinien znaleźć zastosowanie wymóg kształtowania zabudowy jak dla obiektów noworealizowanych (§ 4 ust. 5 pkt 7), gdyż taka interpretacja unormowań byłaby niezgodna nie tylko z dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, ale przede wszystkim prowadziłaby do rozwiązań sprzecznych z zasadami logiki oraz zasadami obowiązującymi w sprawach budowlanych.
Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że niejednoznaczność ustaleń planu dotyczących kształtowania zabudowy istniejącej, wymagała dokonania takiej ich interpretacji, aby nie doszło do rozszerzenia ograniczeń w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, jeżeli nie zostały one wyraźnie ustanowione.
W rezultacie akceptacji podlegało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w świetle ustaleń ogólnych zawartych w planie, powołane przez organ przepisy § 8 ust. 1 i ust. 2 nie mogły stanowić przeszkody do realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.
Odnosząc się do zakwestionowanego w skardze kasacyjnej wskazania Sądu Wojewódzkiego co do potrzeby uwzględnienia zaświadczenia burmistrza Miasta K., stwierdzającego zgodność projektu inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – zauważyć należy, że chociaż w niniejszej sprawie niniejsze zaświadczenie nie jest wiążące, to jednak powinno skłonić organ odwoławczy do bardziej wnikliwego rozważenia tego zagadnienia. Dlatego słusznie Sąd zwrócił uwagę, że przy rozstrzyganiu sprawy organ odwoławczy nie może pominąć stanowiska organu gminy, a więc prawodawcy lokalnego, który plan miejscowy uchwalił.
Z kolei zarzuty kasacyjne w zakresie szczegółowych parametrów przedmiotowego budynku są przedwczesne, gdyż organ odwoławczy nie weryfikował oceny organu pierwszej instancji w zakresie wysokości budynku w związku z planowana nadbudową i przebudową. Tym samym kwestia ta nie była przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego.
Mylnie również podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący ilości lokali przewidzianych do wyodrębnienia po zrealizowaniu zaplanowanych robót budowlanych, gdyż w przypadku budynków wielorodzinnych ograniczenia wynikające z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego nie mają zastosowania, natomiast skarżący nie wskazał, aby plan miejscowy regulował dopuszczalną liczbę lokali mieszkalnych i użytkowych w budynkach wielorodzinnych.
Z tych względów chybione okazały się zarzuty z punktów 1 i 2 podstawy kasacyjnej.
Bezskuteczny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisu art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Po pierwsze, treść sformułowanego zarzutu wypacza sens wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego, który nie stwierdził, że pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków może być wyrażone w dowolnej formie.
Po drugie, Sąd Wojewódzki nie wyraził oceny, czy stanowisko M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. przedłożone przez inwestora jest wystarczające do uznania, że spełniony został warunek z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.
Zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku wymieniony dokument, wraz z pozostałym materiałem dowodowym powinien być przez organ odwoławczy uwzględniony przy ocenie spełnienia przesłanek do wydania pozwolenia na budowę, przy czym Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na potrzebę rozróżnienia wymogów ustanowionych w art. 39 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Zaznaczyć jednak trzeba, że inwestor nie może ponosić konsekwencji ewentualnie wadliwego zastosowania wymienionych przepisów przez organy administracji, a rzeczą organu odwoławczego było wszechstronne wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie i jednoznaczne określenie obowiązku, którego spełnienie umożliwia realizację inwestycji.
Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, aby organ odwoławczy – negując ocenę organu pierwszej instancji co do spełnienia przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia na budowę – pozbawił inwestora możliwości usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Dlatego w rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie nałożył na organ odwoławczy obowiązek jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności związanych z wymogami ochrony konserwatorskiej przedmiotowego obiektu.
Podkreślić trzeba, że Sąd Wojewódzki nie mógł wypowiedzieć się wiążąco co do zastosowania w sprawie przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, wobec braku w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ustaleń faktycznych istotnych w tym przedmiocie.
W konsekwencji zarzuty kasacyjne okazały się całkowicie niezasadne.
Niewątpliwie dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki wadliwości kontrolowanej decyzji musiały skutkować jej uchyleniem. Waga naruszeń, których dopuścił się organ odwoławczy jest o tyle znacząca, że sprawa niniejsza była wielokrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji od 2016 r., a zatem organ odwoławczy przed jej rozstrzygnięciem powinien doprowadzić do jej wszechstronnego wyjaśnienia. Tymczasem decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów proceduralnych i przepisów Prawa budowlanego wskazanych przez Sąd Wojewódzki, ale też z uchybieniem wymogów wynikających z zasad ustanowionych w art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a.
Wobec powyższego Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., tym samym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.