Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2974/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 75/20, po rozpoznaniu skargi D.W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 30 października 2019 r. nr ZOA-VIII.7721.47.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zamurowania otworów okiennych, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Lubelski Urząd Wojewódzki w Lublinie pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r., znak: IF-VII.7840.7.36.2019.RL, przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju wniosek D.W. w sprawie zamurowania otworów okiennych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], położonej w M. Po rozpatrzeniu wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), postanowieniem z dnia 12 września 2019 r., znak: PINB.7355-IV/16/19 odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie otworów okiennych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], położonej w M. W ocenie organu pierwszej instancji sprawa była już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w Biłgoraju zakończonego decyzją z dnia 23 lipca 2018 r., znak: PINB.7355-IV/15/18, odmawiającą nakazania właścicielowi obiektu J.O. zamurowania czterech otworów: dwa o wymiarach 1,74 x 14,46 m, dwa o wymiarach 0,86 x 0,57 m usytuowanych w ścianie budynku zwróconej w stronę działki nr ewid. [...] oraz likwidacji jednego o wymiarach 0,75 x 1,13 m zlokalizowanego w połaci dachowej przedmiotowego budynku.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez D.W. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 października 2019 r. nr ZOA-VIII.7721.47.2019 wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) (dalej: "Prawo budowlane") utrzymał w mocy postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie otworów okiennych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], położonej w M. Organ II instancji podzielił ocenę organu I instancji, który stwierdził, że wniosek skarżącego dotyczy sprawy wcześniej rozstrzygniętej. W tym samym przedmiocie toczyło się bowiem postępowanie administracyjne zakończone decyzją administracyjną PINB w Biłgoraju z dnia 23 lipca 2018 r., znak: PINB.7355-IV/15/18, odmawiającą nakazania właścicielowi obiektu J.O. zamurowania czterech otworów: dwa o wymiarach 1,74 x 14,46 m, dwa o wymiarach 0,86 x 0,57m usytuowanych w ścianie budynku zwróconej w stronę działki nr ewid. [...] oraz likwidacji jednego o wymiarach 0,75 x 1,13 m zlokalizowanego w połaci dachowej przedmiotowego budynku. Organ wskazał, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2018 r., znak: ZOA-VIII.7721.28.2018.

Na powyższe postanowienie D.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym powyżej wyrokiem oddalił skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzył się też obrazy przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu wojewódzkiego organy obu instancji trafnie przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia art. 61a § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że do innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, o których mowa w powołanym przepisie, zaliczyć należy także sytuację, w której żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją administracyjną.

Sąd I instancji uznał, że zarzuty podniesione w skardze pozostają bez znaczenia, ponieważ dotyczą kwestii merytorycznych związanych z prowadzonym postępowaniem naprawczym i wydaną decyzją w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięciu podlegało formalne zagadnienie możności wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł D.W., zarzucając naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez oparcie się jedynie na dowodach znajdujących się w aktach sprawy oraz niezweryfikowanie aktualnego przebiegu granicy należącej do skarżącego i nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości oraz nieustalenie, w jakim miejscu znajduje się granica nieruchomości należąca do skarżącego oraz w jakiej odległości znajdowała się granica przed rozgraniczeniem nieruchomości;
3. 2. art. 8 k.p.a. przez przyjęcie, że organ działał w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwowych, podczas gdy rozgraniczenie nieruchomości i linia graniczna sprzed rozgraniczenia względem przedmiotowych otworów okiennych była w odległości niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a rozgraniczenie nieruchomości, nieprzepisową odległość otworów okiennych jedynie zwiększyła względem nieruchomości skarżącego albowiem organ ma obowiązek dążyć do rozstrzygnięcia spornych kwestii w sposób polubowny, co uniemożliwiło załatwienie sprawy w sposób polubowny, jak nakazują przepisy postępowania administracyjnego, na podstawie których organ jest obowiązany działać;
4. 3. art. 145 § 1 pkt lit. c w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu dowodu z oględzin w sytuacji, gdy zmierzało to do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie rzeczywistego przebiegu granicy, a które to miało istotny wpływ na wynik postępowania;
5. II. naruszenie prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy odległości pozostawionych otworów okiennych w budynku mieszkalnym na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w M. od strony granicy działki o numerze ewidencyjnym 89/2 należącej do skarżącego D.W., wynoszą zaledwie od 2,60 m do 3,20 m.

Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, rozpoznania przed WSA pozostawiając temu sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów procesu, ewentualnie z ostrożności procesowej, w przypadku ustalenia przez Sąd braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego skargą postanowienia z dnia 30 października 2020 roku, oraz poprzedzającego go postanowienia z 12 września 2019 roku i skierowanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego za obie instancje, według norm przepisanych prawem. Skarżący wniósł nadto o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem art. 61a § 1 k.p.a. jest przepisem prawa procesowego, który określa przesłanki wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, które to rozstrzygnięcie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku niniejszej sprawy była kwestia zgodności z prawem lokalizacji okien w ścianie budynku od strony granicy działki należącej do skarżącego.

Dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego dotyczące niewyjaśnienia sprawy i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności oparcie się jedynie na dowodach znajdujących się w aktach sprawy i nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości oraz nieustalenie przebiegu granicy działki, a w konsekwencji naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), są tutaj nieadekwatne. Przypomnieć po raz kolejny należy, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Te "inne uzasadnione przyczyny" to oczywiście res iudicata - funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy lub gdy toczy się już postępowanie w sprawie.

Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną, bądź gdy toczy się już postępowanie administracyjne dotyczące, jak w sprawie niniejszej tego samego obiektu budowlanego w takim samym stanie prawnym. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Mamy tu ten sam podmiot, ten sam obiekt budowlany – budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] położony w M., nadto ten sam przedmiot postępowania tj. zgodność z prawem wykonanych otworów okiennych w ścianie budynku od granicy z działką skarżącego. Także stan faktyczny i prawny się nie zmienił.

Wniosek skarżącego z dnia 8 sierpnia 2018 r. przekazany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju dotyczył zgodności z prawem usytuowania budynku na działce nr [...] względem działki nr [...] w zakresie zlokalizowania okien w ścianie budynku od granicy z tą działką. Jak wynika z akt sprawy w wyniku wcześniej prowadzonego postępowania decyzją z dnia 23 lipca 2018 r. PINB w Biłgoraju odmówił nakazania właścicielowi budynku na działce nr [...] zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku od granicy działki nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że zmiana przebiegu granic w wyniku decyzji rozgraniczeniowej Wójta Gminy Biłgoraj z dnia 16 kwietnia 2018 r. nie ma wpływu na zgodność z prawem okien, które zostały wykonane w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania działki z 2009 r. Powyższa decyzja PINB została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2009 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 876/18 oddalił wniesioną od tej decyzji skargę.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 657/20 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji i nakazał wyjaśnić kwestię czy budynek został wzniesiony zgodnie z projektem ścianą z otworami okiennymi w odległości czterech metrów od granicy działki skarżącego, przed ponownym rozgraniczeniem. To w ramach tego postępowania oceniana była i ponownie oceniana będzie kwestia zgodności z prawem wykonania otworów okiennych w ścianie budynku od granicy z działką skarżącego Zatem w sytuacji kiedy trwa już postępowanie w sprawie administracyjnej, to nie jest dopuszczalne wszczęcie kolejnego, nowego postępowania w tej samej sprawie. Dlatego ma rację Sąd I instancji i organy orzekające, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia kolejnego postępowania na wniosek skarżącego i prawidłowo zastosowano art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że postępowanie w sprawie objętej wnioskiem nie może być wszczęte.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.