Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 298/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 691/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. G. i A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskutek skargi L. Z.-D. oraz H. P. w dniu [...] kwietnia 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego na posesji przy ul. [...] w [...]. W toku oględzin w dniu [...] kwietnia 2012 r. ustalono, że prefabrykowany domek narzędziowy o konstrukcji drewnianej i wymiarach ok. 3,92 m x 3,37 m, wykonano w 2006 r. bez zgłoszenia. Obiekt posadowiony został na bloczkach betonowych.

PINB w [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan i przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy). Jednakże na przedmiotowej działce o powierzchni 639 m2 znajdują się już dwie wiaty przylegające do budynku mieszkalnego, stąd, brak możliwości zalegalizowania przedmiotowego obiektu.

Wskutek odwołania inwestorów decyzją z dnia [...] września 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W jego ocenie istotne było ustalenie, czy na działce inwestorów znajdują się inne obiekty budowlane.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, powtórnie nakazał I. G. i A. G. rozbiórkę drewnianego obiektu gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] przy granicy z działką nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że I. i A. G. wybudowali samowolnie w 2006 r. drewniany obiekt gospodarczy o wymiarach ok. 3,92 m x 3,37 m na posesji przy ul. [...] w [...]. Wydzielona za pomocą przegród budowlanych część obiektu pełni funkcje domku narzędziowego. Pozostała część w formie wiaty wykorzystywana jest jako drewutnia. Obiekt posadowiony jest na blokach betonowych. Ustalono także, że obiekt znajduje się w odległości 119 cm i 90 cm od granic sąsiednich działek budowlanych.

Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W ocenie organu aktualne usytuowanie obiektu uniemożliwia jego legalizację, co winno skutkować nakazem jego rozbiórki.

W odwołaniu od decyzji I. G. i A. G. zarzucili naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a., ponieważ organ powiatowy nie dostosował się do wiążących wytycznych co do dalszego toku postępowania zawartych w decyzji organu II instancji z dnia [...] września 2012 r. Ponadto kolejna decyzja o nakazie rozbiórki została wydana bez dodatkowego postępowania wyjaśniającego i z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem czynności wykonywał ten sam pracownik PINB w [...], podlegający wyłączeniu. Odwołujący się podnieśli też, że w istocie w toku oględzin w dniu [...] września 2012 r. nie sprawdzono wymiarów i nie dokonano oceny charakteru domku narzędziowego, określając go wówczas jako budynek gospodarczy, a w późniejszych pismach jako obiekt gospodarczy.

Odwołujący się wskazali też na błędną ocenę sposobu posadowienia domku narzędziowego zarzucają, że podkładki betonowe nie stanowią fundamentów punktowych, a pełnią jedynie funkcję rektyfikacyjną i można je w każdej chwili usunąć. Stąd też zdaniem odwołujących się przedmiotowy obiekt należało zaliczyć do obiektów małej architektury, do których nie mają zastosowania wymogi w zakresie sytuowania budynku gospodarczego, określone w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił odwołania. Wskazał, że w pierwszej kolejności należało poczynić rozważania nad kwalifikacją przedmiotowego domku narzędziowego. Organ przypomniał argumentację przywołaną w decyzji z dnia [...] września 2012 r., że "Obiekt gospodarczy w postaci drewutni – składziku na narzędzia, o ile byłyby trwale związany z gruntem, stanowiłby budynek, a zatem obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Jeśli nie jest on trwale połączony z gruntem, ustawodawca również zalicza go do obiektów budowlanych tyle tylko, że tymczasowych (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego), natomiast w katalogu wymienionym w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, obiekt taki, nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury, stanowi budowlę wymienioną w art. 3 pkt 1 lit. b".

Niezależnie zatem od tego, czy przedmiotowy obiekt budowlany jest na trwale związany z gruntem czy też nie, stanowi obiekt budowlany, który podlega regulacjom Prawa budowlanego. Przedmiotowy domek na narzędzia spełnia zaś kryteria "budynku gospodarczego" w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Ze zdjęć wynika, że domek jest częściowo przeznaczony na składowanie drewna (karta nr 11), a podczas oględzin ustalono, iż pełni funkcję domku narzędziowego (protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2012 r., karta nr 10). W związku z powyższym, skoro domek na narzędzia jest obiektem budowlanym stosuje się do niego przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 49 b ust. 2.

Przedmiotowy domek narzędziowy jest usytuowany w odległości ok. 119 cm i 90 cm od granicy działki sąsiedniej (protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2012 r., karta nr 10). Wymiany domku wynoszą: 3,92 m i 3,37 m (protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2012 r., karta nr 10). Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozp. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13,60 i 271-273, dopuszcza się (...) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych". Przedmiotowy domek na narzędzia jest usytuowany w odległości niezgodnej z powołanymi powyżej przepisami. Nieistotna jest zatem wysokość obiektu, gdyż powyższy przepis wyznacza maksymalne wymiary budynku gospodarczego, jaki może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką.

Skoro przedmiotowy domek jest usytuowany w odległości mniejszej niż przewidziana w powołanym rozporządzeniu, ustalenie wysokości domku nie ma znaczenia. W związku z powyższym w stosunku do przedmiotowego budynku gospodarczego nie można było zastosować postępowania legalizacyjnego, bowiem usytuowanie budynku narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że obiektem małej architektury, zgodnie z ustawą Prawo budowlane, jest niewielki obiekt w szczególności taki jak obiekty kultu religijnego w postaci kapliczek, krzyży przydrożnych, a także figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu budowlanego o wymiarach 3,92 m na 3,37 m do kategorii "niewielkiego" obiektu budzi zdecydowanie wątpliwości. Zwrot "niewielki" jest co prawda pojęciem nieostrym, jednak kwalifikacja obiektu nie polega wyłącznie na tym, że odnosi się do wymiarów obiektu (tj. długości, szerokości, wysokości), ale też wymaga odniesienia się do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. Funkcja obiektu małej architektury ogrodowej sprowadza się również do tego, że powinna ona być dostosowana zarówno rozmiarami dla nieruchomości inwestora, ale musi być również nieuciążliwa dla nieruchomości sąsiednich. Zdaniem organu, trudno uznać obiekt o wymiarach, jak w niniejszej sprawie, za obiekt małej architektury.

Odnosząc się do argumentu podniesionego w odwołaniu, iż przedmiotowy domek narzędziowy nie posiada fundamentów, gdyż "podkładki betonowe w żadnym przypadku nie stanowią fundamentów punktowych, a pełnią jedynie funkcję rektyfikacyjną, gdyż umożliwiają wypoziomowanie drewnianej konstrukcji domku narzędziowego i izolują drewniane elementy konstrukcyjne od wpływu wilgoci zawartej w gruncie", organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] września 2012 r..

W skardze do sądu administracyjnego I. G. i A. G. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem ust. 7 i 8 k.p.a. oraz § 2 i § 3 pkt 8 rozp. w sprawie warunków technicznych i art. 3 pkt. 1 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem skarżących przedmiotowy domek narzędziowy nie jest budowlą, gdyż nie został wymieniony w katalogu ustawowym, ani też nie przypomina wyglądem i architekturą budowli, a także nie posiada żadnych instalacji, czy urządzeń. Skoro nie posiada też fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, nie jest budynkiem w rozumieniu Prawa budowlanego. W ich ocenie domek narzędziowy spełnia przesłanki obiektu małej architektury jako obiekt użytkowy służący utrzymaniu porządku i nie mają do niego zastosowania przepisy przedmiotowego rozporządzenia. Odległość od sąsiedniej działki jest zatem nieistotna, a przy tym został usytuowany w tym samym miejscu, w którym poprzednio zlokalizowany był budynek gospodarczy i garaż.

Skarżący ponowili też zarzuty naruszenia reguł procedury administracyjnej poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy i dwukrotne przeprowadzenie oględzin przez tego samego pracownika PINB oraz brak ustalenia wymiarów domku.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Uczestniczki postępowania L. Z.-D. i H. P. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. przychyliły się do stanowiska organu odwoławczego podnosząc, że zabudowa na działce sąsiedniej przylega do granicy działki na długości ok. 14 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji. Trafnie, zdaniem Sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego nie zakwalifikowali przedmiotowego obiektu, do kategorii obiektów małej architektury, a w konsekwencji z uwagi na naruszenie odległości od granic sąsiednich działek budowlanych, nakazano jego rozbiórkę z mocy art. 49 b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma też znaczenia kwestia, czy przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem i posiada fundamenty, a zatem czy stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy. Nie jest też istotny brak instalacji, czy urządzeń. Istotne jest bowiem, że obiekt ten posiada dach, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i służy do przechowywania narzędzi oraz składowania opału (drewna). Jego funkcja i opis jest zatem najbardziej zbliżony do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych (art. 3 pkt 5 ustawy). Wygląd obiektu w obiektywny sposób dokumentuje też materiał fotograficzny, sporządzony w toku oględzin w dniu [...] kwietnia 2012 r..

Skarżący nie kwestionują też ustaleń organów obydwu instancji, że obiekt ten usytuowany został w odległości 119 m oraz 90 cm od sąsiednich działek budowlanych. Wymiary obiektu (długość i szerokość), zostały zaś naniesione na szkic, sporządzony w toku oględzin. Z danych tych wynika, że obiekt po obrysie zewnętrznym ma wymiary 3,92 x 3,37 m, zaś część wydzielona przegrodami - 2,12 x 3,02 m. Aczkolwiek nie ustalono wysokości obiektu, bo jednak zdjęcia dowodzą, że znacznie przewyższa ona wysokość drzwi, a więc 2,20 m. W ścianie obok drzwi wejściowych znajduje się też niewielki otwór okienny. Z całą pewnością taki obiekt nie przypomina wyglądem ani huśtawki, ani śmietnika. Nie pełni też funkcji tego rodzaju obiektów, lecz typowe funkcje budynku gospodarczego, o którym mowa w przywołanym przez organ odwoławczy przepisie § 3 pkt 8 rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Z mocy § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, wymogi techniczno – budowlane w nim określone, w tym dotyczące sytuowania obiektów od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 12 ust. 3 pkt 4), mają zastosowanie nie tylko do budynków, lecz także do budowali spełniające funkcje użytkowe budynków. Skoro zatem przedmiotowy obiekt, niezależnie od tego, czy posiada fundamenty i jest trwale połączony z gruntem, pełni funkcje budynku gospodarczego z uwagi na sposób jego wykorzystywania, określony przez samych skarżących, to jego usytuowanie w odległości mniejszej niż 1,5 m od granic dwóch sąsiednich działek budowlanych, narusza przepisy techniczno – budowlane. Nie ma też podstaw prawnych do częściowej rozbiórki, ani nakazania jego przeniesienia w inne miejsce, bowiem wiązałoby się to z budową nowego obiektu. Konsekwencją naruszenia odległości od granicy sąsiednich działek budowlanych musiał być zatem nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 805/09, LEX nr 597873).

W przekonaniu Sądu I instancji chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia procedury administracyjnej. Skarżący nie wskazali nawet, co miałoby być przedmiotem żądanego postępowania wyjaśniającego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wystarczające było ustalenie charakteru prawnego spornego obiektu i odległości od granic sąsiednich działek budowlanych. Niezależnie bowiem od liczby obiektów gospodarczych na działce skarżących nie była możliwa legalizacja spornego obiektu, a poprzednio wydana decyzja kasacyjna i zawarte w niej wytyczne co do dalszego toku postępowania nie mają waloru wiążącego dla sądu administracyjnego.

Bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego jest też kwestia, że poprzednio w tym miejscu znajdowały się obiekty budowlane. Sporny obiekt zrealizowano bowiem samowolnie w 2006 r., zatem podlega on regulacji Prawa budowlanego z 1994 r. i warunkom technicznym z 2002 r..

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. G. i A. G. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując:

1. - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. polegającego na niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i w efekcie niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy;
2. - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny z dyspozycją tej normy prawnej, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności brak odniesienia się do wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz brak ich oceny a także wpływu na treść rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

W skardze kasacyjnej zostały sformułowane także zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia:

1. - art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uznania obiektu za tymczasowy obiekt budowlany, mimo że nie spełnia on ustawowych cech przewidzianych dla obiektu tymczasowego oraz przepisów art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego;
2. - art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uznania, że skarżący zobowiązani byli zawiadomić właściwy organ o rozpoczęciu budowy, podczas gdy domek narzędziowy jako obiekt małej architektury nie wymaga zgłoszenia ani zawiadomienia;
3. - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uznania, że przepisy powyższego rozporządzenia znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazali skarżący kasacyjnie, że do sporządzenia uzasadnienia wyroku doszło w sposób sprzeczny z dyspozycją normy prawnej art. 141 § 4 P.p.s.a., co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności brak odniesienia się do wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz brak ich oceny, a także wpływu na treść rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazał autor skargi, że w przedmiotowej sytuacji uzasadnienie wyroku, a tym samym również orzeczenie, oparte zostało na wadliwych ustaleniach faktycznych. Jakkolwiek art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wspomina wyraźnie o obowiązku skontrolowania prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji, to jednak obowiązek ten wynika z art. 3 § 1 P.p.s.a..

W ocenie skarżących oparcie rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym stało się przyczyną uznania przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem, który nie jest obiektem małej architektury w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego wskazali skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji nie uwzględnił ustawowych cech jakie powinien spełniać obiekt budowlany, aby został uznany za budynek lub budowlę. W ocenie skarżących kasacyjnie katalog obiektów małej architektury nie stanowi katalogu zamkniętego, bowiem posłużenie się w tym przepisie pojęciem "w szczególności" wprost wskazuje na jego otwarty charakter, zatem nie jest wykluczone tworzenie innych obiektów małej architektury oprócz wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę, ponadto ustawodawca nie wprowadził w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego pojęcia "niewielkich rozmiarów".

Zdaniem skarżących kasacyjnie organ nie wziął pod uwagę wielkości obiektu i otaczających obiekt budowli, wielkości terenu, na którym obiekt posadowiono, konstrukcji i przeznaczenia obiektu. Wskazując na fakt, że sporny obiekt spełnia funkcję rekreacyjną (znajduje się w nim huśtawka składająca się ze sznurka i siedziska, która służy codziennej rekreacji dzieci), skarżący stwierdzili, że w tym zakresie można zaliczyć go do grupy obiektów, o której mowa w art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego.

Nie bez znaczenia jest też fakt, że przedmiotowy obiekt jest lekką, w części ażurową konstrukcją drewnianą, a nie masywną konstrukcją betonową czy murowaną. W ocenie skarżących kasacyjnie przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować do obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Część obiektu stanowiąca zadaszony taras jest obiektem użytkowym służącym niewątpliwie rekreacji codziennej mieszkańców (zabawa, wypoczynek), z kolei część zabudowana ściankami drewnianymi spełnia definicję obiektu służącego utrzymaniu porządku (przechowywanie narzędzi ogrodniczych i sprzętu ogrodniczego), jak również rekreacji i wypoczynkowi (przechowywanie sprzętu sportowego, rekreacyjnego i wypoczynkowego) Wobec powyższego domek narzędziowy w ocenie skarżących podlega pod definicję obiektu małej architektury. Wobec takiego sposobu zakwalifikowania przedmiotowego obiektu uznać należałoby, że nie istniał obowiązek zawiadomienia organu o projektowanej budowie.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazano, że przyjmując, że przedmiotowy obiekt jest obiektem małej architektury, to nie można stosować do niego przepisów zamieszczonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Zaś jak wskazuje definicja budynku zawarta w art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego za budynek uznać należy obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W przedmiotowej sprawie wyraźnie wskazano, że domek narzędziowy nie został w sposób trwale związany z gruntem, a tym samym nie może zostać uznany za budynek, wobec czego nie należy do niego stosować przepisów rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania L. Z.-D. oraz H. P. wniosły o jej oddalenie.

Odpowiedz na skargę kasacyjna została złożona także przez pełnomocnika [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, ponadto podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Sąd ten kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te oparte są na obu podstawach przewidzianych art. 174 P.p.s.a.. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W ocenie składu orzekającego NSA skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W szczególności chybiony jest zarzut dotyczący niezebrania w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego sprawy, a w efekcie niedokładne jej wyjaśnienie. W skardze kasacyjnej wskazano w tym zakresie na naruszenie przepisów art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji ustalonego w sposób wadliwy stanu faktycznego sprawy, jak też nierozpoznanie sprawy w jej granicach poprzez dokonanie przez ten Sąd samodzielnej klasyfikacji przedmiotowego obiektu jako trwale związanego z gruntem.

Powyższe zarzuty nie są usprawiedliwione. Ustalenia organów dotyczące przedmiotowego obiektu są jednoznaczne. Z materiału dowodowego sprawy, szczegółowo przeanalizowanego przez WSA, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku, wynika zarówno wygląd jak i parametry przedmiotowego obiektu, a także jego położenie względem granic działki. Skarga kasacyjna także tych ustaleń nie podważa, kwestionując jedynie kwalifikację przedmiotowego obiektu dokonaną przez organy nadzoru budowlanego, co zaakceptował Sąd i instancji. Dlatego też wbrew wywodom kasacji nie można uznać, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte było wadami, uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowej oceny w zakresie stanu faktycznego. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a., jako nieusprawiedliwiony, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że uzasadnienie wyroku, a tym samym również orzeczenie, oparte zostało na wadliwych ustaleniach faktycznych, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. W związku z tym zarzutem zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie tylko wówczas może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie.

Przypomnieć należy, że wszelkie naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nakazuje Sądowi pierwszej instancji przedstawienie w uzasadnieniu wyroku zwięzłego stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odnosząc się do zarzutów skargi szczegółowo wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazali natomiast w jaki sposób wskazane uchybienie miałoby wpłynąć na treść zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne, a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to nie może formułować zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tylko zwalczać błędne ustalenia właściwymi zarzutami naruszenia prawa procesowego. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543).

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego dotyczą skutków uznania przez organy nadzoru budowlanego, co zostało zaaprobowane przez Sąd i instancji, że przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu małej architektury, natomiast spełnia funkcje użytkowe budynku gospodarczego, Konsekwencją takiej kwalifikacji było przyjęcie, że przed wykonaniem obiektu inwestorzy powinni zgłosić zamiar jego realizacji właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego) oraz uznanie, że usytuowanie budynku gospodarczego powinno być zgodne z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarga kasacyjna, w przekonaniu składu orzekającego NSA, nie podważyła zaakceptowanej przez Sąd I instancji kwalifikacji przedmiotowego obiektu. W szczególności nie zasługują na uwzględnienie argumenty skargi kasacyjnej, wskazujące na konieczność zaliczenia przedmiotowego obiektu do kategorii obiektów małej architektury. Obiektem małej architektury, zgodnie z ustawą Prawo budowlane, jest niewielki obiekt w szczególności taki jak obiekty kultu religijnego w postaci kapliczek, krzyży przydrożnych, a także figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Należy podzielić w tym miejscu pogląd zawarty w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że zarówno ze względu na rozmiary, jak też pełniona funkcję przedmiotowy obiekt w niczym obiektu małej architektury nie przypomina.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Orzeczenie w przedmiocie zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wydane zostało na podstawie art. 204 pkt. 1 P.p.s.a..