Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2983/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 września 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 1201/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. D. i J. D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia... grudnia 2012 r. nr... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 1. stwierdził nieważność paragrafu 7 pkt 1 ppkt b tiret 4 w zakresie: "w tym stacje paliw" zaskarżonej uchwały;

1. 2. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

B. D. i J. D., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr... Rady Miejskiej w K. z dnia... grudnia 2012r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami: O. L., N., H. w K. – obszar.... Wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości, skarżący zarzucili:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. - art. 17 pkt 12, 13 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 25 ust. 2 Statutu Gminy K. polegające na uchwaleniu planu miejscowego w terminie 2 dni roboczych od upływu terminu do składnia uwag co faktycznie uniemożliwiło Burmistrzowi i Radzie Miejskiej rozpatrzenie zgłoszonych uwag, podczas gdy po wprowadzeniu przez Burmistrza zmian do projektu planu wynikających z uwzględnienia uwag oraz przedstawieniu Radzie Miejskiej projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, materiały te winny zostać przekazane radnym na 8 dni przed ustalonym terminem obrad oraz udostępnione w Biurze Rady Miejskiej na 9 dni przed sesją,
3. - art. 17 pkt 13 ww. ustawy polegające na nie ponowieniu uzgodnień w niezbędnym zakresie po wprowadzeniu do planu zmian wynikających z rozpatrzonych uwag,
4. 2. naruszenie prawa materialnego:
5. - art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchwaleniu planu dopuszczającego lokalizację stacji paliw oraz obiektów radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionadawczych emitujących pola elektromagnetyczne (usług uciążliwych) na terenie, na którym nie jest dopuszczalna ich lokalizacja zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., podczas gdy plan nie powinien naruszać ustaleń obowiązującego studium,
6. - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących do nieruchomości objętych planem oraz znajdujących się na terenach przyległych, podczas gdy ustalenia planów winny uwzględniać również prawa i interesy mieszkańców terenów przyległych.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący mają interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały, bowiem są właścicielami dwóch działek nr... i... objętych tym planem oraz czterech działek o nr...,...,... i..., które bezpośrednio graniczą z obszarem oznaczonym w planie jako KDL-02. Na dwóch z tych działek zlokalizowany jest dom, w którym mieszkają skarżący. W ich ocenie ów interes został naruszonym bowiem odnośnie działek... i... w poprzednio obowiązującym planie działki te znajdowały się na obszarze przeznaczonym na cele mieszkaniowo-usługowe oraz rzemiosła produkcyjnego z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej.

Natomiast w zaskarżonej uchwale działki znajdują się na obszarze oznaczonym jako KP-1 z wyłącznym przeznaczeniem na parking samochodowy dla samochodów osobowych. Odnośnie pozostałych czterech działek podnoszą w powołaniu na art. 144 Kodeksu cywilnego, że wielkopowierzchniowy obiekt handlowy dopuszczony na obszarze UC/U-3 będzie powodował znaczne immisje w stosunku do domu skarżących położonego w odległości ok. 50 m. W ocenie skarżących przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia trybu uchwalania planu przewidzianego w ustawie, jak również procedury uchwalania uchwał przewidzianej w § 25 ust. 2 Statutu Gminy K. wprowadzonego uchwałą nr... Rady Miejskiej w K. z dnia... marca 2003r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy K. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że art. 17 pkt 12 ustawy określa maksymalny termin rozpatrzenia przez wójta uwag, który wynosi 21 dni.

W przypadku omawianego planu uwagi zostały rozpatrzone w terminie krótszym, aniżeli określony w przywołanym przepisie. Działania Burmistrza nie stanowią naruszenia przepisów ustawy. Uwagi sformułowane na piśmie były częściowo wcześniej zgłaszane ustnie podczas spotkań z mieszkańcami i były znane organom gminy. Na posiedzeniach komisji Rady w dniach 30 listopada, 3 grudnia i 4 grudnia 2012r. omówiono z radnymi wszystkie złożone w toku procedury uwagi, co znalazło potwierdzenie w protokołach z posiedzeń tych komisji. Zdaniem organu wniesione uwagi nie powodowały konieczności dokonywania zmian w projekcie wymagających ponowienia procedury uzgadniania z właściwymi organami czy też powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Na skutek złożonych uwag nie zmieniły się ustalenia planu w taki sposób, który zobowiązywałby do ponowienia uzgodnień. Każda wniesiona uwaga była na sesji Rady Miejskiej w dniu... grudnia 2012r. indywidualnie przedstawiana radnym i poddawana głosowaniu, co znalazło potwierdzenie w protokole z posiedzenia.

Uwagi zostały rozpatrzone w terminie określonym w art. 17 pkt 12 ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zapisów studium organ wskazał, ze dla terenu oznaczonego jako U3 nie ma zakazu realizacji stacji paliw, która przez sporządzającego plan zaliczona została do usług transportu, spedycji i logistyki. Stacja paliw jest jedną z funkcji uzupełniających i nie może być realizowana jako samodzielna inwestycja. Stacja taka może być realizowana jako funkcja uzupełniająca obiektów zabudowy usługowej nieuciążliwej, w tym obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m². Wskazanie wprost stacji paliw w ustaleniach studium dawałoby możliwość wskazania w miejscowym planie odrębnego terenu pod realizację takiej inwestycji, która mogłaby funkcjonować samodzielnie, co nie było intencją uchwałodawcy. Intencją było dopuszczenie możliwości realizacji stacji w powiązaniu z inną inwestycją usługową.

Odnośnie lokalizowania obiektów radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionadawczych emitujących pola elektromagnetyczne to możliwość taka została maksymalnie ograniczona. Realizacja takich obiektów jest możliwa jedynie w powiązaniu z obiektami funkcji podstawowej. Ponadto organ przywołał brzmienie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wniesioną skargę w części w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku wskazał, że wobec treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyjaśnienia wymagało, czy skarżącym przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarżący są właścicielami działek objętych planem oraz działek sąsiadujących bezpośrednio z obszarem objętym planem, co dokładnie wykazane zostało w skardze. Dwie z działek o nr ew.... oraz... znajdowały się na obszarze przeznaczonym na cele mieszkaniowo-usługowe i rzemiosła produkcyjnego z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej w poprzednio obowiązującym planie – tak twierdzą skarżący. Organ natomiast twierdzi, że w poprzednim planie obydwie działki były planowane pod drogę publiczną klasy lokalnej, a jedynie niewielka część na teren rzemiosła i drobnej wytwórczości wraz z funkcją mieszkalną i usługową.

Powierzchnia tych działek i ich usytuowanie oraz przeznaczenie w poprzednim planie – w istocie pod cel, którego sami skarżący nie mogą zrealizować powoduje, że w tym zakresie sytuacja skarżących nie uległa w zasadzie zmianie. Niewielki fragment zaś działki nr... ze względu na jej powierzchnię i brak połączenia z innymi nieruchomościami skarżących nigdy nie mógłby zostać wykorzystany zgodnie z jego przeznaczeniem tj. rzemiosło i drobna wytwórczość wraz z funkcją mieszkalną i usługową. To, że w obecnym planie działki te znajdują się na obszarze oznaczonym jako KP-1 z przeznaczeniem na parking samochodowy dla samochodów osobowych w zasadzie nie zmienia sytuacji skarżących odnośnie możliwości zainwestowania tych działek zgodnie z ich indywidualnymi potrzebami. Odnośnie pozostałych czterech działek Sąd stwierdził, iż znajdują się one poza obszarem planu, jednak wielkopowierzchniowy obiekt handlowy dopuszczony w planie znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, a na jednej z nich znajduje się budynek zamieszkiwany przez skarżących.

Sąd dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżących w tym, że znajdzie miejsce oddziaływanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na sąsiadujące z nim nieruchomości skarżących, użytkowane mieszkaniowo. W niniejszej sprawie taka wykładnia naruszenia interesu prawnego znajduje uzasadnienie w tym, że zaistniała nietypowa sytuacja, kiedy tworzenie prawa miejscowego zostało wykorzystane właściwie na potrzeby jednej inwestycji - dla budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Przepisy ustawy w żadnym miejscu nie zakazują uchwalania planu dla tak ograniczonego obszaru i w zasadzie jednolitej funkcji, nie mniej kontrolowany plan przedmiotem ustaleń poczynił umiejscowienie dużego obiektu handlowego w pobliżu zabudowy mieszkaniowej. Na tle przepisu art. 144 kc, można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji tak się stało w przedmiotowej sprawie, gdyż zmiana planu miała wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić.

Sąd uznał, iż zaistniały przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzuty dotyczące naruszenia trybu sporządzania planu nie zasługują na uwzględnienie i nie mogły skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd podzielił natomiast stanowisko skarżących, zgodnie z którym doszło do naruszenia zasad sporządzania planu i stwierdził, że w tym zakresie istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części. Jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych jest przestrzeganie zgodności tego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy).

Sąd podkreślił, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium jest zależny w dużej mierze od szczegółowości zapisów zawartych w studium. Przy czym stwierdził, że ze względu na zastosowanie nieprecyzyjnych oraz niespójnych postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr... z dnia... maja 2010r., konieczne było dokonanie wykładni woli organu stanowiącego.

Zgodnie z obowiązującym studium, na obszarze objętym planem (w studium oznaczonym jako U3) dopuszczone zostały usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Przeznaczeniem podstawowym są usługi w zakresie handlu z dopuszczeniem handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², handlu hurtowego, gastronomii, rzemiosła usługowego, zdrowia, oświaty, kultury, sportu, hotelarstwa, wystawiennictwa, biurowości, pośrednictwa, finansów, poczty i telekomunikacji, transportu, spedycji, logistyki, gospodarki magazynowej itp. do zdefiniowania w planie miejscowym. Zapis studium dla obszaru U3 w zdaniu II stanowi, że przeznaczeniem podstawowym są usługi w zakresie handlu, gastronomii, rzemiosła itd i definiuje się je w I. zdaniu jako usługi nieuciążliwe. Nie ma mowy w zapisie studium o możliwości wprowadzenia usługi w postaci prowadzenia stacji paliw. Jako trafny ocenił Sąd pierwszej instancji zarzut, iż na etapie uchwalania studium została zgłoszona uwaga nr 109 dotycząca terenu położonego pomiędzy ul. O. L., H. a ul. N. (czyli teren objęty niniejszym planem) dotycząca wprowadzenia zapisu stacji paliw.

Uwaga ta nie została uwzględniona ze względu na bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej oraz ewentualną uciążliwość obiektu handlowego. Postanowiono nie rozszerzać programu inwestycyjnego ponad pierwotne ustalenia studium, co oznaczało, że lokalna polityka przestrzenna była kreowana w taki sposób przez Radę Miejską, aby wykluczyć możliwość lokalizowania na spornym terenie inwestycji w postaci stacji paliw. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy stacja paliw będzie pełniła funkcję uzupełniającą w stosunku do innego przedsięwzięcia, jak i wiodącą. Dokument w postaci załącznika do uchwały w sprawie studium uwarunkowań posłużył do przeprowadzenia interpretacji zapisów studium. Stosownie zaś do art. 12 ust. 1 ustawy studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag ma taki sam zakres związania jak sam tekst i rysunek studium. W takiej sytuacji należy uznać za dopuszczalne posłużenie się tym dokumentem na równi z tekstem studium, aby prawidłowo odczytać wolę organu przy kreowaniu zasad zagospodarowania przestrzennego danej gminy. Zapis studium co do obszaru U3 prowadzi do wniosku, że nie było zamierzeniem organu stanowiącego lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego lokalizowanie na tym terenie stacji paliw, zarówno jako funkcji podstawowej, jak i uzupełniającej. Zestawienie prawidłowo odczytanego zapisu studium oraz treści normatywnej planu zawartej w § 7 pkt 1 lit. b prowadzi do wniosku, że przewidziana w planie możliwość lokalizowania stacji paliw narusza ustalenia studium.

Sąd nie podzielił natomiast drugiego ze sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, iż nieważność dotyczy także § 7 pkt 2 lit. d planu, na mocy którego na obszarze UC/U-3 dopuszczono lokalizację obiektów radiokomunikacyjnych, radiolokacyjnych i radionadawczych emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotopowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi maksymalnie 500W - w powiązaniu z obiektami funkcji podstawowej. W tym wypadku wykładnia zapisów studium nie może naruszać przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd zważył, że stosując powyższy przepis prawa Rada Miejska w K. dokonała wprowadzenia takich zapisów, aby możliwe było zapewnienie rozwoju sieci telekomunikacyjnej poprzez pozytywne określenie tego rodzaju inwestycji.

Wobec powyższego dokonywanie wykładni zapisów studium w kontekście usług nieuciążliwych lub uciążliwych nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa. Sąd nie podzielił także zarzutów odnośnie naruszenia trybu uchwalania planu. W ocenie Sądu, przepisy ustawy przewidują jedynie maksymalny termin na rozpatrzenie uwag do projektu planu, nie regulują terminu minimalnego. Termin 21 dni, o którym mowa w art. 17 pkt 12 ustawy zabezpiecza sprawność procedury planistycznej. Zatem przy przyjmowaniu terminu minimalnego należy kierować się racjonalnym rozeznaniem sytuacji. Oznacza to, że takim terminem jest czas niezbędny na prawidłowe podjęcie czynności takich jak rozpatrzenie wszystkich wniesionych uwag, wprowadzenie zmian do projektu wynikających z rozpatrzenia uwag, ponowienie uzgodnień w niezbędnym zakresie oraz przedstawienie projektu planu radzie gminy z listą nieuwzględnionych uwag. Przepis wymaga aby naruszenie trybu było istotne, co jest pojęciem niedookreślonym, nie mniej jednak orzecznictwo wypracowało stanowisko, że istotnym jest takie naruszenie procedury, które powoduje, że podjętoby inne rozstrzygnięcie w planie.

Skarżący twierdzą, że gdyby uchwalanie planu było rozłożone w czasie uwagi byłyby należycie rozpatrzone i przeanalizowane. Nie wykazują jednak, że tempo prac spowodowało mylne rozstrzygnięcie tych uwag, tudzież wskutek tych błędów ustalenia planistyczne byłyby odmienne. Sama potencjalna możliwość innego załatwienia uwag i tym samym innych regulacji planu, w ocenie Sądu, nie przekłada się na "istotne" naruszenie procedury planistycznej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sankcję nieważności ustawa wiąże jedynie z naruszeniem trybu sporządzania planu, a tryb ten jest całościowo i wyczerpująco uregulowany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście zarzutu braku ponownych uzgodnień projektu planu po wprowadzeniu uwzględnionych uwag, Sąd uznał, że z treści art. 17 pkt 13 ustawy wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie.

Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to mogą być one uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Jeżeli natomiast chodzi o wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, to wówczas należy powtórzyć procedurę. Sąd stwierdził, że nie było konieczne dokonanie powtórnych uzgodnień. Ze zgłoszonych uwag zostały uwzględnione nieliczne, które dotyczyły indywidualnych nieruchomości, w tym także uwzględniono możliwość lokalizacji stacji paliw, ale nie generalnie, lecz odnośnie działek, na których planowana jest budowa obiektu handlowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli J. i B. D., zaskarżając go co do punktu 1 w tej tylko części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. nr... Na postawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zarzucili:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zbadania przez WSA zgodności z prawem zaniechania ponowienia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej w sytuacji, gdy na skutek uwzględnienia uwagi inwestora do projektu planu miejscowego przez Radę, została wprowadzona istotna zmiana polegającego na znacznym zwiększeniu wskaźnika zabudowy, tj. ze współczynnika 0,8 do 1,2 na obszarze UC/U-3, stanowiącym ponad 90% terenu objętego planem miejscowym, podczas gdy zaniechanie ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie, w przypadku wprowadzenia do projektu planu miejscowego przez radę gminy istotnej zmiany, w wyniku uwzględnienia uwagi, powoduje konieczność ponowienia w zakresie niezbędnym do dokonania tej zmiany procedury planistycznej, a niedokonanie ponowienia procedury planistycznej w odniesieniu do ogólnej i bardzo istotnej zmiany projektu planu miejscowego stanowi istotne naruszenia trybu uchwalenia planu miejscowego.
2. 2. naruszenia prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że dokonanie zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w wyniku uwzględnienia uwagi, która jest zmianą o charakterze zasadniczym i ogólnym, i która to zmiana polega na znacznym zwiększeniu wskaźnika zabudowy, tj. ze współczynnika 0,8 do 1,2 na obszarze stanowiącym ponad 90% terenu objętego planem miejscowym, nie wymaga obligatoryjnego ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym do dokonania tej zmiany zakresie, podczas gdy właściwe zastosowanie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu prowadzi do wniosku, że dokonanie przez radę gminy zmiany o charakterze ogólnym w trybie art. 19 ust. 1 ustawy wymaga obligatoryjnego ponowienia, w zakresie niezbędnym do dokonania tej zmiany, czynności, o których mowa w art. 17 ww. ustawy, do czego nie doszło w rozpatrywanej sprawie.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części (tj. w części dotyczącej pkt 1 wyroku, w zakresie, w jakim WSA nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Ewentualnie, na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie w zaskarżonej części wyroku i stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały również w zaskarżonej części. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie od organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Gmina K., reprezentowana przez radcę prawnego, skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła również Gmina K. (rada Miejska w K.), reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
2. - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 144 K.c. poprzez bezzasadne uznanie, że skarżącym przysługuje legitymacja procesowa do złożenia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy uchwała w zaskarżonej części nie wpływa w jakikolwiek sposobu na ich interes prawny, tym bardziej tego interesu nie narusza,
3. - art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne uznanie, będące konsekwencją dokonania nieprawidłowej wykładni woli Rady Miejskiej w K., wyrażonej w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwagi nr 109 do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., że ustalenia uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia... grudnia 2012r.... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone w § 7 pkt 1 ppkt b tiret czwarte, w zakresie, w jakim określają uzupełniające przeznaczenie terenu na stacje paliw, są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., w brzmieniu nadanym uchwałą nr... Rady Miejskiej w K. z dnia... maja 2010r. dla terenu U3, podczas gdy z treści studium nie wynika zakaz lokalizacji stacji paliw, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności części uchwały z... grudnia 2012r.
4. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
5. - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi z dnia 29 kwietnia 2013r., pomimo braku wykazania przez skarżących legitymacji procesowej do zainicjowania postępowania przed WSA,
6. - art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi i w konsekwencji stwierdzenie nieważności §7 pkt 1 ppkt b, tiret czwarte uchwały z... grudnia 2012r.... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, mimo braku naruszenia przez uchwałę ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., w brzmieniu nadanym uchwałą nr... Rady Miejskiej w K. z... maja 2010r. dla terenu U3,
7. - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi na uchwałę Rady Miejskiej, mimo braku naruszenia przez uchwałę ustaleń ww. studium,
8. - art. 61 § 3 zd. 1 oraz art. 152 P.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania części aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie, tj. §7 pkt 1 ppkt b, tiret czwarte uchwały z... grudnia 2012r., pomimo zakazu wstrzymywania przez sąd administracyjny aktów prawa miejscowego, które weszły w życie.

Wskazując na powyższe naruszenia na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono: o uchylenie postanowieniem zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi lub w przypadku stwierdzenia braku istnienia przesłanek do wydania tego postanowienia o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżących na rzecz Rady Miejskiej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto obszerną argumentację na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Pismami z dnia 9 czerwca 2015r. B. D. i J. D. cofnęli swoją skargę kasacyjną, wnosząc o umorzenie postępowania kasacyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie wniesione zostały dwie skargi kasacyjne, zarówno przez skarżących jak i przez jednostkę samorządu terytorialnego, której uchwała organu stanowiącego stanowiła przedmiot skargi – Miasto K.. Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednak sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do skarg kasacyjnych (art. 193 P.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie może rozporządzać skargą kasacyjną po jej wniesieniu, ponieważ jego oświadczenie w tej kwestii jest, co do zasady, wiążące dla sądu. Odpowiednie stosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 60 P.p.s.a. oznacza, że należy odmówić uwzględnienia żądania skarżącego w sytuacji, gdy cofnięcie spowodowałoby uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności, którą stosownie do art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej (postanowienia NSA z: 20 czerwca 2008 r., II FSK 575/07, Lex 479000; 27 czerwca 2008 r., II FSK 573/07, Lex 475575; 23 września 2010 r., I OSK 1517/10, Lex 741557).

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi jakakolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak również że cofnięcie skargi kasacyjnej zmierza do obejścia prawa. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że cofnięcie skargi kasacyjnej skarżących jest dopuszczalne.

Wobec powyższego rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu podlegała skarga kasacyjna Miasta K. (błędnie oznaczająca stronę niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jako Rada Miejska w K.) w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na charakter przedstawionych zarzutów kasacyjnych i ich wzajemne powiązanie należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego w zasadzie łącznie. W ramach naruszenia prawa materialnego zarzucono bowiem Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 144 K.c. poprzez bezzasadne uznanie, że skarżącym B. i J. D. przysługuje legitymacja procesowa do złożenia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy uchwała w zaskarżonej części nie wpływa w jakikolwiek sposobu na ich interes prawny, tym bardziej tego interesu nie narusza oraz art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne uznanie, będące konsekwencją dokonania nieprawidłowej wykładni woli Rady Miejskiej w K., wyrażonej w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwagi nr 109 do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., że ustalenia uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia... grudnia 2012r. nr... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone w § 7 pkt 1 ppkt b tiret czwarte, w zakresie, w jakim określają uzupełniające przeznaczenie terenu na stacje paliw, są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., w brzmieniu nadanym uchwałą nr...

Rady Miejskiej w K. z dnia... maja 2010r. dla terenu U3, podczas gdy z treści studium nie wynika zakaz lokalizacji stacji paliw, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności części uchwały z... grudnia 2012r.

Z kolei w zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzucono Sądowi pierwszej instancji obrazę art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 poprzez nieodrzucenie skargi pomimo braku wykazania przez skarżących legitymacji procesowej do zainicjowania postępowania sądowego, art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i w konsekwencji stwierdzenie nieważności § 7 pkt 1 ppkt b tiret czwarte uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia... grudnia 2012r. nr..., zamiast oddalenia skargi, mimo braku naruszenia przez uchwałę ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K... w brzmieniu nadanym uchwałą nr... Rady Miejskiej w K. z dnia 25 maja 2010r. dla terenu U3, a także art. 61 § 3 zd. 1 oraz art. 152 P.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania części aktu prawa miejscowego, pomimo zakazu wstrzymania przez sąd wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie.

W pierwszej kolejności zaznaczyć zatem należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 594 z późn.zm. dalej "u.s.g.") badanie legitymacji skarżącego wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego).

Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego.

Uwzględniając powyższe, dla możliwości przystąpienia przez Sąd do oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do podnoszonego w skardze nadużycia prawa i władztwa planistycznego, wymagane było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że postanowienia uchwalonego planu miejscowego godzą w prawa skarżących przysługujące im z tytułu własności działek znajdujących się na terenie Miasta K., z których dwie (nr... i...) położone są na obszarze objętym kwestionowanym planem, a kolejne sąsiadują z tym obszarem (...,...,... i...). Odnośnie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, czy skarżącym B. i J. D. przysługuje interes prawny lub uprawnienie, który został naruszony zaskarżoną uchwałą, co legitymizuje ich do skutecznego zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy stwierdzić, że częściowo jest ona błędna, ale nie w zakresie kwestionowanym w skardze kasacyjnej.

W sytuacji bowiem, gdy w stosunku do dwóch działek znajdujących się na obszarze planu miejscowego, ów akt zmienił dotychczasowe przeznaczenie tych działek, jak przyjął Sąd (co nie zostało zakwestionowane) znajdowały się na obszarze przeznaczonym uprzednio na cele mieszkaniowo-usługowe i rzemiosła produkcyjnego z dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej. Organ twierdzi, że w planie tym działki nr... oraz... były planowane pod drogę publiczną klasy lokalnej, a jedynie niewielka ich część na teren rzemiosła i drobnej wytwórczości wraz z funkcją mieszkalną i usługową, przy czym powierzchnia tych działek i ich usytuowanie w istocie uniemożliwiało ich wykorzystanie przez skarżących zgodnie z przeznaczeniem tj. rzemiosło i drobną wytwórczość wraz z funkcją mieszkalna i usługową. W skarżonym planie miejscowym działki te znajdują się na obszarze oznaczonym jako KP-1 z przeznaczeniem na parking samochodowy dla samochodów osobowych, co w ocenie Sądu pierwszej instancji "w zasadzie nie zmienia sytuacji skarżących odnośnie możliwości zainwestowania tych działek zgodnie z ich indywidualnymi potrzebami".

Zważyć należy, że w powyższym zakresie Sąd nie wskazał uzasadnienia i argumentacji takiego stanowiska, zatem wymyka się ono w istocie kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, odmiennie niż przyjął to Sąd pierwszej instancji stwierdza jednakże, że unormowania przyjęte dla powyższych działek stanowiących własność skarżących w skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia... grudnia 2012r., zmieniają dotychczasowy sposób przeznaczenia tych działek, ustalając wyłącznie jeden ściśle określony w planie, co świadczy o istnieniu aktualnego i rzeczywistego naruszenia interesu prawnego skarżących – jako właścicieli nieruchomości (art. 140 Kc).

Zgodzić należy się natomiast z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną, że naruszenie interesu prawnego skarżących, znajdującego umocowanie w prawie własności do pozostałych działek nastąpiło również poprzez przyjęte w skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na terenie blisko sąsiadującym z tymi działkami (częściowo użytkowanymi przez nich mieszkaniowo) zabudowy obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, którego negatywne oddziaływanie na teren zabudowy mieszkaniowej jest oczywisty. Zasadnie również Sąd zaakcentował w okolicznościach tej sprawy, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w istocie został uchwalony właśnie na potrzeby jednej inwestycji o znacznych rozmiarach – dla budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą. Nieruchomości stanowiące własność skarżących jedynie przez drogę publiczną graniczą zatem z terenem dla którego miejscowy plan ustali teren zabudowy usług nieuciążliwych i obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 wraz z uzupełniającymi obiektami w tym parkingami, obsługi technicznej, transportu samochodowego, w tym stacje paliw (oznaczony symbolem UC/U-3) - § 4 pkt 3 i § 7 uchwały.

Nie sposób zatem zakwestionować, mając na uwadze treść art. 144 Kc, kształtującego wykonywanie prawa własności, że bezpośrednie sąsiedztwo i nieznaczna odległość nieruchomości zamieszkiwanej przez skarżących wobec terenu, dla którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego otwarto szerokie możliwości zagospodarowania i zabudowy poprzez inwestycję o znacznym zakresie potencjalnie uciążliwego oddziaływania, naruszają ich interes prawny. Nie budzi wątpliwości, że stanowiące ich własność nieruchomości znajdują się w obszarze negatywnego oddziaływania tak znacznej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że pośrednio potwierdzają to również zapisy miejscowego planu dla terenu UC/U-3, które przewidują wprowadzenie elementów ograniczających negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji poza jej teren (ekrany akustyczne, zieleń izolacyjna), co wszakże wskazuje jednoznacznie na występowanie tego typu uciążliwego oddziaływania.

W świetle powyższego, zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, iż z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżących. Powyższe stwierdzenie czyniło uprawnionym dokonywanie przez Sąd rozważań dotyczących procedury uchwalania planu, jak również oceny legalności ingerencji organu planistycznego w prawa przysługujące skarżącym. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., a tym bardziej art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. Podkreślić jednocześnie należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że ustalenie przez Sąd, iż skarżony w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. akt nie narusza indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Miasta K. nie zdołały podważyć skutecznie twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności paragrafu 7 pkt 1 ppkt b tiret czwarte w zakresie: "w tym stacje paliw" zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami: O. L., N., H. w K., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia... grudnia 2012r. nr...

Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wbrew normie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, wobec żadnego z tych przepisów czy zarzucane naruszenie polega na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu, nie wskazuje ich treści, ani też ewentualnej prawidłowej wykładni. Autor skargi kasacyjnej, określa naruszenie prawa materialnego jako polegające na bezpodstawnym uznaniu, będącym konsekwencją dokonania nieprawidłowej wykładni woli Rady Miejskiej w K., wyrażonej w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwagi nr 109 do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., że ustalenia uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia... grudnia 2012r. nr... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone w § 7 pkt 1 ppkt b tiret czwarte, w zakresie, w jakim określają uzupełniające przeznaczenie terenu na stacje paliw, są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., w brzmieniu nadanym uchwałą nr...

Rady Miejskiej w K. z dnia... maja 2010r. dla terenu U3, podczas gdy z treści studium nie wynika zakaz lokalizacji stacji paliw, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności części uchwały z... grudnia 2012r.

Zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a jego uzasadnienie stanowi wyłącznie polemikę z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji prawidłową, aczkolwiek niewszechstronną wykładnią norm obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 647 z późn.zm., dalej "u.p.z.p.") ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

1. 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2).

W trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie powoduje bowiem zawsze nieważność uchwały rady gminy w całości albo części. Przepis ten ma na celu zagwarantowanie ochrony praw podmiotowych, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzania (zmiany) w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niewątpliwie uchwalony plan miejscowy nie może być sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodność planu ze studium nie może oznaczać wyłącznie dowolnego nawiązania do rozwiązań ze studium. Przepis ten bowiem stanowi o związaniu lokalnego prawodawcy ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie odnoszący się do wcześniejszego etapu procedury planistycznej przepis art. 15 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że wójt, burmistrz, prezydent sporządza projekt planu zgodnie z zapisami studium, w którym organ dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. I pomimo tego, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 omawianej ustawy), to będąc aktem planistycznym określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu określonych w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium jest niewątpliwie prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże co do ogólnych wytycznych jeżeli założenia polityki przestrzennej gminy są w takim stopniu oznaczone, natomiast gdy stopień szczegółowości jest większy to wówczas konieczna jest zgodność w takim kształcie tego aktu planistycznego z uchwalanym planem miejscowym.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium - porównaj wyroki NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, publikowany LEX nr 1351346, z dnia 3 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 240/13 CBOSA).

Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom kasacyjnym, zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami ocenił prawidłowość podjętej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rozwiązaniami przyjętymi w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr... z dnia... maja 2009r. w brzmieniu nadanym uchwałą nr... z dnia... maja 2010r. i trafnie uznał, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, albowiem występuje tu oczywista sprzeczność co świadczy o tym, iż doszło przy uchwalaniu przedmiotowego miejscowego planu do złamania zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego.

Jak trafnie przyjął to Sąd pierwszej instancji, przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy w zasadniczej części wprowadzenia, na terenie o znacznej powierzchni, funkcji handlowej poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania umożliwiających wybudowanie obiektu handlowego wielkopowierzchniowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 (tzw. centrum handlowe) wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem UC/U-3 ustalono przeznaczenie – teren zabudowy usług nieuciążliwych i obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (§ 4 pkt 3 planu). Zważyć jednocześnie przyjdzie, że w § 2 pkt 30 zaskarżonego planu miejscowego, zdefiniowano pojęcie "usług nieuciążliwych" jako usługi służące zaspokajaniu potrzeb ludności, niezaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie powodujące przekroczenia standardów jakości środowiska oraz uciążliwości poza terenem, do którego prowadzący usługi posiada tytuł prawny. Szczegółowe ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UC/U-3 (o powierzchni około 11,75 ha) ustaliła Rada miejska w K. w § 7 planu, który w punkcie 1 określa przeznaczenie terenu:

1. a) podstawowe: zabudowa usług nieuciążliwych, między innymi z zakresu handlu, gastronomii, wystawiennictwa, zabudowa usługowa z zakresu kultury, kinematografii, sportu, obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, parkingi dla samochodów osobowych,
2. b) uzupełniające: zieleń izolacyjna, urządzenia wodne, obiekty obsługi technicznej, obiekty transportu samochodowego, w tym stacje paliw.

Nadto w punkcie 3 w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego lit. a ustalono całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem: centr handlowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, w tym kin, teatrów i obiektów sportowych, garaży, parkingów samochodowych lub zespołów parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, instalacji i urządzeń infrastruktury technicznej oraz stacji paliw dla samochodów osobowych.

W sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, niekwestionowana także w skardze kasacyjnej, że obszar objęty przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego we wskazanym wyżej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. znajduje się w obszarze struktury funkcjonalnej "U3 – usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2". Studium określa dla tej strefy przeznaczenie podstawowe: usługi w zakresie handlu z dopuszczeniem handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, handlu hurtowego, gastronomii, rzemiosła usługowego, zdrowia, oświaty, kultury, sportu, hotelarstwa, wystawiennictwa, biurowości, pośrednictwa, finansów, poczty i telekomunikacji, transportu, spedycji, logistyki, gospodarki magazynowej itp. do zdefiniowania w mpzp. Przeznaczenie dopuszczalne w obszarze: jedno mieszkanie w budynku o przeznaczeniu podstawowym, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej oraz ogólnodostępne tereny zieleni. W pasie terenu szerokości 75m wzdłuż ul. H. dopuszcza się również funkcję MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług nieuciążliwych).

Nadto dokonując analizy treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (dostępnej pod adresem internetowym...), stwierdzić należy, że dla odrębnych obszarów struktury funkcjonalnej tj. "UP,UP2 – usługowo-produkcyjne" oraz "UP1 – usługowo-produkcyjne z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2" określono odpowiednio w przeznaczeniu podstawowym między innymi usługi w zakresie obsługi technicznej i naprawy pojazdów mechanicznych, sprzedaży paliw do pojazdów, zaplecze transportu i infrastruktury technicznej. Przy czym dla każdej z tych dwóch stref zastrzeżono, że prowadzona działalność nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny, określonych w ustawie prawo ochrony środowiska wraz z przepisami wykonawczymi.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że brak w zapisie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru U3 zastrzeżonego dla "usług nieuciążliwych z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2" możliwości prowadzenia usług związanych ze sprzedażą paliw do pojazdów, oznacza brak możliwość realizacji stacji paliw na tym terenie. Wobec odmiennej treści przeznaczenia dla opisanych wyżej terenów, zwłaszcza porównując ustalenia dla stref określonych w Studium jako "U3 – usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2" i "UP1 - usługowo-produkcyjne z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2", nie sposób zakwestionować prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni treści Studium jako aktu kreującego gminną politykę przestrzenną, z którą plan miejscowy winien być zgodny.

W tym też kontekście trafnie uwzględnił Sąd Wojewódzki, jako mający istotne znaczenie w sprawie zarzut skargi, który dotyczył nieuwzględnienia przez Radę Miejską w K. na etapie zgłaszania uwag do projektu studium, uwagi nr 109 dotyczącej wprowadzenia na terenie objętym skarżonym planem (położonego pomiędzy ulicami O. L., H. a N.) wprowadzenia stacji paliw (k. 83 akt). Jak wynika z akt sprawy, uwaga ta na etapie uchwalania Studium nie została uwzględniona ze względu na bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej oraz ewentualną uciążliwość obiektu handlowego.

Nie można zatem nieakceptować prawidłowości interpretacji i wniosku Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że oznacza to, iż postanowiono nie rozszerzać programu inwestycyjnego ponad pierwotne ustalenia studium, co oznacza, że lokalna polityka przestrzenna była przez Radę Miejską w K. kreowana w taki sposób, aby wykluczyć możliwość lokalizowania na spornym terenie inwestycji w postaci stacji paliw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela konstatację Sądu Wojewódzkiego, że dotyczy to zarówno sytuacji, gdy stacja paliw będzie pełniła funkcję uzupełniającą w stosunku do innego przedsięwzięcia, jak i wiodącą, bowiem w Studium brak jest podstaw dla takiego rozróżnienia.

Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Miasto K. (Radę Miejską) już w odpowiedzi na skargę, jak również obecnie w skardze kasacyjnej treść analiza zapisów studium w kontekście zgłaszanych uwag i ich rozstrzygnięcia, wyklucza możliwość uzupełnienia funkcji przewidzianej w studium dla strefy U3, którą wszakże określono jako strefę usług nieuciążliwych, dla których właśnie na zasadzie wyjątku dopuszczono uciążliwą inwestycję usługową w postaci obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, dodatkowo innych usług uciążliwych. Trudno uznać, że stacja paliw mieści się kategorii usług nieuciążliwych (także w zakresie zdefiniowanym w planie). W swych rozważaniach skarżąca kasacyjnie gmina zupełnie pomija to, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Niejednokrotnie w orzecznictwie podkreślano, ze stacje paliw nie należą do inwestycji nieuciążliwych (vide wyroki NSA z dnia 19 marca 1998r. sygn. akt IV SA 1462/96, lex nr 45739, z dnia 21 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 937/07, lex nr 488291, z dnia 6 maja 2010r. sygn. akt II OSK 732/09 w CBOSA). Dodatkowo należy wskazać, iż stacja paliw nie jest, wbrew stanowisku Miasta K., ani obiektem transportu samochodowego, ani też niezbędnym elementem koniecznym centrum handlowego. Wszakże uchwalając Studium Rada Miejska w K. przewidziała inne tereny, na których wprost i jednoznacznie dopuściła lokalizację usług w zakresie sprzedaży paliw do pojazdów, w tym także jako usługi związane z lokalizacją usług w zakresie handlu z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 – (strefa UP1).

Tak więc dokonanie na etapie uwag do projektu planu miejscowego tego typu zmiany w projekcie wyłożonym wcześniej, poprzez dopisanie po oznaczeniu przewidzianego przeznaczenia uzupełniającego "obiekty transportu samochodowego", treści "w tym stacje paliw" było zmianą istotną, a nie uszczegółowieniem zapisu planu. Dodać należy, iż w załączniku do uchwały brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla uwzględnienia przez Burmistrza oraz Radę Miejską w K., na wniosek inwestora, tej uwagi do projektu planu miejscowego.

Powyższe rozważania jednoznacznie pozawalają na stwierdzenie, że zarzuty naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji także naruszenia przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. są nieusprawiedliwione. Zaistniały bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, w części określonej w punkcie 1 sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 § 3 zd. 1 oraz art. 152 P.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania części aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie, tj. §7 pkt 1 ppkt b, tiret czwarte uchwały z... grudnia 2012r., pomimo zakazu wstrzymywania przez sąd administracyjny aktów prawa miejscowego, które weszły w życie.

W pierwszej kolejności podkreślić przyjdzie, iż zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, bowiem nie wykazano iżby naruszenie miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności wskazać należy na odrębność instytucji procesowych ochrony tymczasowej, regulowanej w art. 61 P.p.s.a oraz obowiązku określenia przez sąd pierwszej instancji, w razie uwzględnienia skargi, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany (art. 152 P.p.s.a.). Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a., nie był w niniejszej sprawie stosowany na etapie wydawaniu wyroku uwzględniającego skargę, zatem Sąd pierwszej instancji nie, mógł go naruszyć.

Nie jest również usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej naruszenia art. 152 P.p.s.a. W myśl ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonalność decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 K.p.a. Stwierdzenie, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo, że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (patrz: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i wsa 2004/2/32). Tak samo rozumieć należy orzeczenie, że nie podlega wykonaniu uchwała, której nieważność stwierdził wojewódzki sąd administracyjny. Stwierdzenie, że uchwała nie podlega wykonaniu oznacza, iż nie wywołuje ona skutków prawnych, które z niej wynikają od chwili wydania wyroku, mimo, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie jest jeszcze prawomocny.

Rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie niewykonywania zaskarżonej uchwały traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 595/08, niepublikowanego, System Informacji Prawnej LEX nr 522608, wyrok NSA z dnia 29 września 2010r. sygn. akt I OSK 1029/10). Brak możliwości wykonywania zaskarżonej uchwały wynika wówczas z prawomocnego orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, iż w art. 152 P.p.s.a. ustawodawca nie zawarł wyłączenia, czy też jak twierdzi skarżąca kasacyjnie "zakazu" wstrzymania wykonania żadnej kategorii zaskarżonych aktów lub czynności, w tym aktów prawa miejscowego, które nawet weszły już w życie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną Miasta K. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, a na podstawie 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 wyroku. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej B. D. i J. D. orzeczono z urzędu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.