Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 158/15, oddalił skargę G. K. i J. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezbędności wejścia na teren nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych.
Z przedstawionego w powyższym wyroku stanu faktycznego sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej ul. O. [...] w P. usunięcie zawilgocenia ściany szczytowej budynku usytuowanej na granicy działki nr [...]oraz jej docieplenie, w terminie do dnia 30 listopada 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten wyraził pogląd, że skarżący w niniejszej sprawie nie są stronami w sprawie stosowania art. 66 Prawa budowlanego, a także pouczył adresata decyzji o treści art. 47 tej ustawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Starosta Z. na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, uwzględniając wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej, stwierdził niezbędność wejścia przez Wspólnotę Mieszkaniową na teren działki nr [...]stanowiącej własność skarżących w celu wykonania decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego oraz zezwolił Wspólnocie na zajęcie pasa gruntu tej działki wzdłuż ściany budynku na długości 10 m i szerokości 1,20 m w okresie 21 dni do dnia 30 czerwca 2015 r. z wyłączeniem okresu zimowego, od poniedziałku do soboty w godzinach od 7.00 do 17.00, w zakresie niezbędnym do wykonania nakazanych robót budowlanych, a ponadto ustalił dodatkowe warunki prowadzenia robót oraz zabezpieczenia terenu działki nr [...] uwzględniające wspólne uzgodnienia pomiędzy Wspólnotą a skarżącymi.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. - po rozpatrzeniu odwołania skarżących - utrzymał powyższą decyzję w mocy. Skargą G. K. i J. K. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie możności stosowania tego przepisu w nawiązaniu do decyzji z art. 66 tej ustawy, a nie jedynie w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a ponadto powtórzyli zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu. Skarżący wnieśli także o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania ich skargi na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z art. 66 Prawa budowlanego. Wniosek ten nie został uwzględniony. Wspólnota Mieszkowa wniosła o oddalenie skargi i dołączyła uchwałę notarialną o powierzeniu zarządzania zarządcy G. L. zgodnie z odrębną umową dot. administrowania nieruchomością oraz dokumentacją fotograficzną dla wykazania bezpodstawności obaw skarżących na temat grożących szkód.
Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w pojęciu nakazu usunięcia nieprawidłowości może mieścić się wykonanie robót budowlanych. Podstawą legalnego ich wykonania będzie właśnie sama decyzja z art. 66 Prawa budowlanego, a w przypadku konieczności wejścia na cudzą nieruchomość decyzja ta będzie uprawniała do uzyskania zezwolenia na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.
Skargą kasacyjną G. K. i J.K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
- I. nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na rozpoznaniu sprawy w zakresie trwałego zajęcia nieruchomości G. i J. K. poprzez wykonanie docieplenia przez Wspólnotę Mieszkaniową, mimo że w trybie administracyjnym możliwe jest jedynie orzekanie w przedmiocie czasowego zajęcia nieruchomości sąsiedniej, zaś trwała ingerencja w sferę prawa własności winna być rozpoznana przez sąd powszechny, co skutkowało naruszeniem przez Sąd również przepisów art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisów:
- 1) art. 47 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te umożliwiają Spółdzielni Mieszkaniowej wykonanie elementów budowlanych, które mają trwale pozostać na nieruchomości G. i J. K., mimo że na podstawie tych przepisów możliwe jest jedynie czasowe i jednorazowe zajęcie sąsiedniej nieruchomości;
- 2) art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że instytucja opisana w tym przepisie może być zastosowana w przypadkach określonych w art. 66 Prawa budowlanego, mimo że w rozdziale 6 niniejszej ustawy brak jest delegacji do stosowania przepisów z rozdziału 4, regulującego postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie decyzji lub zgłoszenia, zaś odmienność tych postępowań nie zezwala na prowadzenie jakiejkolwiek analogii;
- III. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to przepisów art. 1 § 1 i 2 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 104 k.p.a. i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie uwzględnienia przez Sąd zmiany okoliczności faktycznych, polegającej na upływie końcowego terminu obowiązywania zezwolenia na wejście przez Wspólnotę na nieruchomość skarżących, co skutkowało oddaleniem skargi G. i J. K., mimo że upływ tego terminu spowodował, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie dotyczące decyzji Starosty Z. z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2014 r.
Z uwagi na przytoczone podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Z. z dnia [...] lipca 2014 r., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto skarżący wnieśli o zawieszenie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 zw. z art. 192 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], od której uzależnione jest rozpatrzenie przedmiotu niniejszej skargi. Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], działania podjęte na podstawie decyzji Starosty Z. z dnia [...] lipca 2014 r., będą wykonane bez podstawy prawnej. Decyzja stwierdzająca niezbędność wejścia na nieruchomość sąsiednią nie może bowiem istnieć samoistnie - warunkiem je wydania i pozostawania w obrocie prawnym jest istnienie innej decyzji, w tym pozwolenia na budowę, określającej zakres prac, które mają zostać wykonane z czasowym wykorzystaniem nieruchomości sąsiedniej. Stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] spowoduje, że odpadnie zasadnicza przesłanka umożliwiająca zastosowanie art. 47 Prawa budowlanego.
Dnia 11 sierpnia 2017 r. oraz 21 sierpnia 2017 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęły pisma kolejno Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu oraz Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, w których wskazano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] jest w toku (nie zostało zakończone decyzją administracyjną).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z powołanego przepisu wynika, że zawieszenie postępowania na podstawie powołanego przepisu ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu co do wystąpienia przesłanki tzw. zagadnienia wstępnego. Przez kwestię wstępną o jakiej mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy rozumieć zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem.
Orzeczenie Sądu w zakresie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego zależy zatem od istnienia ścisłego związku pomiędzy postępowaniem mającym stanowić przedmiot kontroli Sądu, a innym, toczącym się już postępowaniem (administracyjnym, sądowoadministracyjnym, sądowym, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej) przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, istnienie tego związku powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik postępowania co do którego rozważane są przesłanki zawieszenia (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II FZ 941/12).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku ze zwróceniem się skarżących do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], gdyż Starosta Z. i Wojewoda Dolnośląski wydając decyzje w przedmiocie stwierdzenia niezbędność wejścia przez Wspólnotę Mieszkaniową na teren działki nr [...] oparli się właśnie na fakcie nałożenia na Wspólnotę ww. decyzją nr [...] obowiązku usunięcia zawilgocenia ściany szczytowej budynku usytuowanej na granicy działki nr [...] oraz jej docieplenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...].