Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB) na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) zwanej dalej: p.b.,nakazał J. C. (zwanej dalej: skarżącą) całkowitą rozbiórkę rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] położonej we wsi [...], gm. [...].
W uzasadnieniu PINB wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] nałożył na skarżącą opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu legalizacji rozbudowanego i nadbudowanego bez pozwolenia budynku mieszkalnego. Strona nie wniosła zażalenia na to postanowienie, zaś opłata nie została uiszczona w określonym ustawowo terminie. Wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ orzekł rozbiórkę.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nakazującej rozbiórkę złożyła J. C. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwany dalej WINB) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1631/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1904/16 uchylił wyrok Sądu I instancji, jak również zaskarżoną decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję WINB.
NSA zauważył, że wydając decyzje w trybie nieważnościowym nie dokonano oceny czy ustalenia stanu faktycznego stanowiące podstawę wydania nakazu rozbiórki poczynione zostały zgodnie z przepisami prawa procesowego, a w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ orzekający w postępowaniu zwykłym tych norm, czy ich naruszenie w okolicznościach niniejszej sprawy należało zakwalifikować jako "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz 256 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.).Wskazano, że Sąd I instancji nie dokonał oceny postępowania organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym w zakresie wywiązania się z powyższego obowiązku. Dotyczy to w szczególności ustaleń związanych z budową podstawowej bryły budynku mieszkalnego na podstawie - jak twierdziła strona - pozwolenia na budowę wydanego w 1973 roku, w tym czy budynek ten miał dach płaski czy też dwuspadowy.
Te ustalenia zdaniem NSA w przypadku przyjęcia, że cały budynek lub dwuspadowe poddasze zostało wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę ma wpływ na przepisy prawa materialnego, które należy zastosować do ewentualnej w tym zakresie samowoli budowlanej (czy art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. czy też art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.)
Po ponownym rozpatrzeniu, WINB działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].
WINB wskazał, że warunkiem procesu legalizacji było nałożenie na inwestora postanowieniem opłaty legalizacyjnej. Obowiązek ten wynika z art. 49 ust. 1 i 2 p.b. PINB zasadnie więc nałożył postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł, zaś WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał to orzeczenie w mocy. Brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej oznacza, że inwestor nie spełnił wszystkich warunków pozwalających na legalizację samowoli budowlanej i należało orzec rozbiórkę. W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo i wyczerpująco ocenił stan faktyczny sprawy. Zasadne było przy tym wydanie decyzji nakazującej całkowitą rozbiórkę rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego, bowiem da się wyodrębnić części pierwotnej spornego budynku od części, która została rozbudowana.
GINB decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2100/19 uchylił ww. decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od GINB na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd wskazał, że w decyzji PINB podniesiono, iż nakaz rozbiórki nastąpił wyłącznie z uwagi na nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem na które strona nie wniosła zażalenia. Podkreślił, że jakkolwiek organ wydał postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] to jednak zawierało ono błędne w okolicznościach sprawy wskazanie o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w ciągu 7 dni od otrzymania tego rozstrzygnięcia. Sąd powołując się na wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt lI OSK 2790/16 wskazał, że co do zasady termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej biegnie najpóźniej od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądowego oddalającego skargę na postanowienie z art. 49 ust. 1 p.b. Dopiero bowiem wiążące skonkretyzowanie sytuacji prawnej osoby, która odpowiada za samowolę budowlaną, uruchamia bieg terminu z art. 49 ust. 2 p.b. w zw. z art. 59g ust. 2 p.b.
Do czasu rozpatrzenia środków zaskarżenia postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej ma jeszcze charakter niepewny i może ulec zmianie. Zdaniem Sądu orzekanie rozbiórki z uwagi na nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ posiada pewność co do tego, że została ona ustalona w sposób prawidłowy i przede wszystkim procesowo pewny (ostateczny i prawomocny). Wskazanie, że opłatę należy uiścić w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia w tym zakresie oznacza, że strona może to uczynić, jednakże jeśli korzysta ze środków odwoławczych, stanowiących wyraz realizacji tych konstytucyjnych uprawnień, nie może zostać za to "ukarana" nakazem rozbiórki. Decyzję o nakazie rozbiórki (z dnia [...] kwietnia 2013 r.) wydano przed tym, jak kwestia opłaty legalizacyjnej (jej wysokości i osoby zobowiązanej) została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta przez uprawniony do tego organ.
W ocenie Sądu organy naruszyły więc art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 zd. 2 p.b. (w brzmieniu z daty wydania decyzji przez PINB) bowiem nie dostrzegły, że nakaz rozbiórki wydano przed tym, jak kwestia wszystkich istotnych elementów postępowania legalizacyjnego została ostatecznie i prawomocnie ustalona i wyjaśniona. Nie zmienia tej oceny okoliczność późniejszego rozstrzygnięcia przez WINB o prawidłowości ustalenia opłaty legalizacyjnej, ani też wzgląd na zasadę trwałości decyzji ostatecznych.
W skardze kasacyjnej GINB zarzucił ww. wyrokowi naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia:
- - art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 zd. 2 p.b. poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki pomimo, że postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie było ostateczne i nieprawomocne, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego w przypadku nieuiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej ma obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki;
- - art. 48 ust. 1 p.b. poprzez nakazanie rozbiórki całego budynku gdy jego zasadnicza bryła została wzniesiona na podstawie legalnie uzyskanej decyzji budowlanej, w sytuacji gdy sporządzona przez P.I.N.B. sentencja decyzji z [...] kwietnia 2013 r., nie pozwala na stwierdzenie, że nakaz rozbiórki obejmuje cały budynek.
- 2. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj:
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez ustalenie wskazań niemożliwych i jednocześnie nieprecyzyjnych, które winny być zrealizowane przez organ przy ponownym orzekaniu, a polegających na uwzględnienia przepisów ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane "(...) jaka wejdzie w życie z dniem [...] września 2020 r.", oraz nie wskazaniu jakie konkretne rozwiązania prawne zawarte w ustawie zmieniającej Prawo budowlane, organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym orzekaniu.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że termin, w jakim należy uiścić opłatę legalizacyjną wynika z art. 59g ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 49 ust. 2 p.b. Z powyższych przepisów wynika, że termin na wniesienie opłaty legalizacyjnej wynosi 7 dni od daty otrzymania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (a najpóźniej w terminie, na który powołuje się, organ wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki) następuje utrata uprawnienia do skorzystania z możliwości uiszczenia tej opłaty (i jednocześnie wygasa obowiązek jej uiszczenia), a po stronie organu aktualny staje się obowiązek do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Zgodnie zatem z art. 59g ust. 2 p.b., wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Oznacza to, że po siedmiu dniach organ jest obowiązany do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wskazano, że z treści art. 143 k.p.a. wynika, że wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Jedynie organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Wniesienie zatem zażalenia na postanowienie PINB z [...] marca 2013 r., ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie miało znaczenia dla wydania przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę. Zatem możliwość wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nie jest uzależniona od ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie opłaty legalizacyjnej. Warunkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę jest nieuiszczenie opłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nawet jeśli przyjąć za Sądem I instancji, że warunkiem koniecznym do wydania nakazu rozbiórki jest uprawomocnienie się postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, to należy wskazać, że WINB postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] marca 2013 r., w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Tym samym uznanie, że decyzja PINB z [...] kwietnia 2013 r., rażąco narusza art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 zd. 2 p.b., w sytuacji gdy została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta kwestia opłaty legalizacyjnej jest bezzasadne.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie można zapisu w sentencji decyzji PINB nakazującej "całkowitą rozbiórkę rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego" odczytywać jako nakaz rozbiórki "w całości", a nie nakaz rozbiórki części nadbudowanej i rozbudowanej. Z dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin w dniu [...] kwietnia 2012 r., jak i inwentaryzacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że dach jest obecnie wielospadowy i nachylony jest pod dużo większym kątem, niż nachylenie dachu przewidziane w projekcie technicznym, a dom został rozbudowany na poziomie parteru i nadbudowany o poddasze użytkowe. Zakres wykonanych prac obejmował rozbiórkę ścian szczytowych do wysokości ściany kolankowej, rozbiórkę konstrukcji więźby dachowej, zwieńczenie ścian kolankowych nowym wieńcem żelbetowym, wymurowanie ścian szczytowych ponad wieńcem z betonu komórkowego, wykonanie nowej konstrukcji więźby dachowej i nowego pokrycia z blachy dachówkowej, dobudowanie pomieszczenia kotłowni i klatki schodowej.
Stwierdzono, że wymiary części dobudowanej wynoszą 8,15m x 3 m. Natomiast wymiary zasadniczej bryły budynku to 12,45 m x 9,10 m. Gdyby rzeczywiście zamiarem PINB było objecie nakazem rozbiórki całego budynku usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonego we wsi [...] użycie zwrotu "rozbudowanego i nadbudowanego" byłoby zbędne.
W cenie skarżącego kasacyjnie ocena prawna powinna zostać sformułowana w jednoznaczny i precyzyjny sposób, umożliwiający organowi zastosowanie się do niej, a następnie sądową kontrolę wywiązania się z tego obowiązku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że "(...) zwraca uwagę na zmianę Prawa budowlanego jaka wejdzie w życie z dniem [...] września 2020 r. Przepisy znowelizowanej ustawy organy będą musiały również wziąć pod rozwagę przy ponownym orzekaniu."Tak sformułowane wskazanie jest nie precyzyjne, nie wskazuje bowiem jakie przepisy "(...) znowelizowanej ustawy organy będą musiały również wziąć pod rozwagę przy ponownym orzekaniu". Wskazówki co do dalszego toku postępowania, w wypadku jeśli sprawa ma być rozstrzygana ponownie przez organ administracyjny muszą być jasne i precyzyjne, tak aby możliwe było dostosowanie się do nich przez organ, jak również aby mogły spełniać swą rolę o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy nie zawiera zrozumiałych wytycznych, co do dalszego postępowania i w ten sposób nie poddaje się również kontroli kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. wniosła o:
- 1) oddalenie skargi kasacyjnej;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
Podkreśliła, iż nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów p.b., organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nakaz rozbiórki może mieć różny zakres, może on dotyczyć całości lub części obiektu, przy czym musi on być adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej. Dlatego jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, poprzez rozbiórkę tylko części obiektu, to niedopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki całości obiektu..
Tym samym nie można tej sankcji stosować w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny. Trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że brak w niniejszej jednolitego stanowiska organów nadzoru budowlanego co do zakresu rozbiórki budynku stanowi rażące naruszenie art. 48 ust. 1 p.b.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik.W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto zarówno wywody prawne dotyczące kwestii materialnoprawnych, w których w dostatecznym stopniu Sąd wyjaśnił swoje stanowisko oraz podał powody, na podstawie których uznał, że skarga skarżącej zasługiwała na uwzględnienie oraz w sposób jednoznaczny wskazał dla organu wytyczne co do dalszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przyjmuje się przy tym, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące. Rażące naruszenie prawa to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.
Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że decyzja nakazująca rozbiórkę zapadła z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 i art.49 ust. 3 zd. 2 p.b.
Podstawą materialnoprawną decyzji nakazującej rozbiórkę stanowił art. 48 w zw. z art. 49 ust.3 p.b. regulujący postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 49 ust. 3 zd. 2 p. b. przewiduje, że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Trzeba przy tym zauważyć, że na mocy art. 49 ust. 2 p. b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Konsekwentnie zatem w myśl art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59g ust. 2 p. b. opłatę legalizacyjną wnosi się w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia ustalającego wysokość tego świadczenia.
Nie ulega zarazem wątpliwości, że wniesienie zażalenia powoduje odsunięcie w czasie momentu rozpoczęcia biegu terminu z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59g ust. 1 i 2 p. b. do chwili zakończenia postępowania w administracyjnym toku instancji. Zauważyć należy, że postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej zostało zaskarżone przez skarżącą. Zażalenie zostało rozpatrzone dopiero postanowieniem z dnia 14 czerwca 2013 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego powinny co do zasady powstrzymać się z wydaniem nakazu rozbiórki do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej biegnie najpóźniej od dnia uprawomocnienia się postanowienia. Dopiero bowiem wiążące skonkretyzowanie sytuacji prawnej osoby, która odpowiada za samowolę budowlaną, uruchamia bieg terminu z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59g ust. 2 p.b.
Do czasu rozpatrzenia środków zaskarżenia postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej ma jeszcze charakter niepewny i może ulec zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w całości podziela pogląd wyrażony w tym zakresie w wyroku NSA sygn. akt II OSK 2790/16.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że zażalenie zostało rozpatrzone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Zatem decyzja w przedmiocie rozbiórki została wydana przed zakończeniem postępowania w sprawie opłaty legalizacyjnej. Tym samym rozważana należność powinna być co do zasady uiszczona najpóźniej z chwilą uprawomocnienia się postanowienia co do uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Powyższe, z uwagi na podkreślaną w orzecznictwie i doktrynie wyjątkowość orzekania nakazu rozbiórki, tym bardziej jeżeli chodzi o budynek mieszkalny jednorodzinny, musi skutkować uznaniem, że PINB rażąco naruszył art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 zd. 2 p.b. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji,że organy naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 zd. 2 p.b. (w brzmieniu z daty wydania decyzji przez PINB) bowiem nie dostrzegły, że nakaz rozbiórki wydano przed tym, jak kwestia wszystkich istotnych elementów postępowania legalizacyjnego nie została ostatecznie i prawomocnie ustalona i wyjaśniona. Nie zmienia tej oceny okoliczność późniejszego rozstrzygnięcia przez WINB o prawidłowości ustalenia opłaty legalizacyjnej, ani też wzgląd na zasadę trwałości decyzji ostatecznych.
Słusznie zauważa skarżący kasacyjnie że Sąd I instancji błędnie przyjmuje, iż decyzja nakazująca rozbiórkę dotyczy całego budynku. Z sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. dołączonej do akt sprawy wynika, że organ nakazuje całkowitą rozbiórkę, ale rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego. Zauważyć jednak należy, że w uzasadnieniu tej decyzji ograniczono się tylko do wskazania, iż podstawę do jej wydania stanowił brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nie wskazano jednak jaka konkretnie część budynku podlega rozbiórce. W takiej sytuacji należy również przyjąć, że decyzja nakazująca rozbiórkę zapadła z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienia decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.
Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. W niniejszej sprawie organ nakazujący rozbiórkę nie zastosował się do tych wytycznych, i dlatego jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. zdaniem skarżącego kasacyjnie polega na nie wskazaniu precyzyjnych wytycznych przez Sąd co do dalszego postępowania. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W tej sprawie z pewnością sytuacja taka nie zachodzi. Zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej, która nie została skutecznie podważona omówionymi wyżej zarzutami skargi kasacyjnej i nie naruszają art. 153 p.p.s.a.
Sąd I instancji wskazał,iż po ponownym postępowaniu organ unieważni decyzję PINB z uwagi na naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 zd. 2 p.b. w brzmieniu z daty orzekania nakazu rozbiórki. Oznacza to że z obrotu skutecznie zostanie wyeliminowana decyzja nakazująca rozbiórkę a sprawa samowoli budowlanej wykonanej przez skarżącą winna zostać ponownie przeprowadzona przez organ powiatowy. Niezbędne może się również okazać wyeliminowanie z obrotu postanowień ustalających opłatę legalizacyjną w wadliwie zakończonym postępowaniu.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.