Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 478/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. i T. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W dniu 3 września 2008 r. P. Sp. z o.o.
w W. (dalej określana jako Spółka) złożyła w Starostwie Powiatowym w K. wniosek o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "F. [...]", przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb [...]-D. Do wniosku załączyła m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. Według wspomnianego oświadczenia Spółka w dniu 23 czerwca 2005 r. zawarła umowę dzierżawy działki przewidzianej pod inwestycję z jej właścicielem, A. O. Pismem z dnia 27 października 2008 r. Starosta K. zawiadomił o wszczęciu postępowania w tej sprawie i wydał postanowienie nakładające na Spółkę obowiązek przedłożenia dodatkowych dokumentów, m.in. umowy dzierżawy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz planu zagospodarowania działki z zaznaczoną drogą dojazdową do stacji bazowej.
W tym ostatnim kontekście zwrócił uwagę, że droga dojazdowa do stacji bazowej na planie zagospodarowania obejmuje działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] należy do M. i T. O. Spółka nadesłała żądane dokumenty przy piśmie z dnia 4 listopada 2008 r.
Zgodnie z § 2 pkt 3 umowy dzierżawy z dnia 23 czerwca 2005 r. przez czas trwania budowy stacji lub jej przebudowy wydzierżawiający zezwolił dzierżawcy na korzystanie z terenu przyległego do przedmiotu dzierżawy, do którego ma tytuł prawny, w celu "przeprowadzenia przez dzierżawcę lub jego podwykonawców instalacji sprzętu oraz urządzeń i obiektów niezbędnych do budowy i funkcjonowania stacji bazowej". Stosownie natomiast do jej § 2 pkt 4 wydzierżawiający zobowiązał się do udostępnienia dzierżawcy swobodnego dojazdu do przedmiotu dzierżawy, zaś w przypadku braku odpowiedniej drogi do umożliwienia dzierżawcy wykonania drogi dojazdowej.
Z kolei przedstawiony projekt zagospodarowania terenu obejmuje mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesioną drogą dojazdową zlokalizowaną w całości na działce nr [...], przy granicy z działką [...]. Według opisu technicznego dojazd do inwestycji ma przebiegać drogą gminną, gruntową, utwardzoną, a podjazd na teren stacji ma być wyłożony tłuczniem.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] ([...]) Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
Od decyzji tej odwołania wnieśli H. i M. G. oraz M. i T. O., lecz to pierwsze odwołanie zostało pozostawione bez rozpatrzenia z powodu nieuzupełnienia jego braków formalnych pismem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r.
M. i T. O. zwrócili uwagę w odwołaniu, że wnieśli skargę na decyzję w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślili również, że są bezpośrednimi sąsiadami oraz że dojazd do planowanej inwestycji jest terenem wspólnym. W związku z tym zastrzegli, iż nie wyrazili zgody, by jakikolwiek sprzęt ciężki poruszał się po części ich działki.
Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzje w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, kwestionowane przez odwołujących się w toku odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, są już ostateczne, co wyklucza zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i może oznaczać ewentualne wznowienie tego postępowania w razie uchylenia tych decyzji przez sąd. Zaznaczył, że ostateczna jest także decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej.
W konsekwencji organ pierwszej instancji, stwierdzając kompletność dokumentacji dołączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz jej zgodność z obiema decyzjami, nie mógł tego wniosku nie uwzględnić.
Organ odwoławczy pozytywnie ocenił zarazem przeprowadzone w sprawie postępowanie i uznał, że planowana stacja bazowa nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi, gdyż wytwarzane przez nią promieniowanie elektromagnetyczne niejonizujące, przy zastosowanych standardowych zabezpieczeniach technicznych, nie może negatywnie oddziaływać w tym zakresie.
M. i T. O. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję dnia [...] lutego 2009 r. Podnieśli w niej, że Sąd ten wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 664/08 uchylił decyzje w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego wydane w tej sprawie przez organy administracji obu instancji.
W związku z powyższym Sąd postanowieniem z dnia 13 maja 2009 r. zawiesił postępowanie w sprawie, prowadzonej wówczas pod sygn. akt IV SA/Po 177/09.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt
II OSK 897/09 uchylił przywołany w skardze wyrok z dnia 18 lutego 2009 r., po czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 602/10. Skargę kasacyjną od tego ostatniego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 392/11, wskutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 3 lipca 2012 r. podjął postępowanie w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odnosząc się do skargi w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2012 r. na wstępie wskazał na wymogi, które muszą być spełnione przed wydaniem pozwolenia na budowę zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dniu wydania zaskarżonej decyzji tekst jednolity opublikowany był w Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., w dniu wydania zaskarżonego wyroku w Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., a obecnie w Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa-Prawo budowlane), oraz dokumenty, jakie w świetle art. 33 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane należy dołączyć do wniosku o wydanie takiego pozwolenia. Podkreślił, że stosownie do art. 35 ust. 1 i 3 ustawy-Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien sprawdzić kompletność tych dokumentów oraz ich zgodność m.in. z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego i w razie, gdy wynik tej weryfikacji jest pozytywny, ma obowiązek wydać pozwolenie na budowę.
Sąd wyraził pogląd, że analiza akt w niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości, iż te wymagania formalne zostały spełnione. Wnioskodawca załączył bowiem do wniosku wszelkie konieczne dokumenty, takie jak decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentacja projektowa, sporządzona przez osoby do tego uprawnione.
Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego Sąd przypomniał dalsze orzeczenia wydane w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, konstatując, że w ich wyniku decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna.
Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), skargę oddalił.
M. i T. O., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 września 2012 r., zaskarżając go w całości.
Pełnomocnik zarzucił temu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134, art. 135 i art. 145 P.p.s.a. poprzez "pominięcie, że decyzja Starosty K. i Wojewody [...] zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem w sytuacji, kiedy skarżący nie wyrazili zgody na dojazd do wieży przez ich nieruchomość, do czego Sąd w ogóle się nie ustosunkował".
W oparciu o ten zarzut pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W zwięzłym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył, że Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie wziął pod uwagę, iż część drogi dojazdowej do stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi własność skarżących kasacyjnie. Skarżący podnosili zaś ten fakt na każdym etapie postępowania, w tym w skardze, nie wyrażając zgody na dojazd do miejsca inwestycji przez ich nieruchomość, co "stawia pod znakiem zapytania powstanie inwestycji".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, przy czym stanowi to następstwo już samego sposobu, w jaki została ona skonstruowana.
Podkreślić wszak trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Sprawia to, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie ogranicza się do jednego zarzutu naruszenia wskazanych w petitum tej skargi przepisów postępowania, który dodatkowo został zredagowany bez zachowania należytej precyzji. Jej autor pominął wewnętrzną systematykę przepisów mających rozbudowaną strukturę. Poprzestał np. na powołaniu art. 145 P.p.s.a., mimo że składa się on z dwóch paragrafów, z których pierwszy obejmuje trzy punkty, w tym jeden składający się z kolejnych jednostek redakcyjnych. Podkreślić więc wypada, że w przypadku przepisów niestanowiących zamkniętej, jednolitej całości, lecz dzielących się na dalsze takie jednostki, konieczne jest szczegółowe oznaczenie tej jednostki, która wyraża naruszoną normę, tak aby sąd nie był zmuszony do domyślania się, do jakiego przepisu zarzut się odnosi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).
Zaznaczyć zarazem należy, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował art. 145 P.p.s.a., stanowiącego podstawę uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, skoro skargę oddalił zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Ponadto zarzut dotyczący art. 145 P.p.s.a. dla jego skuteczności musi zostać powiązany z przepisami stosowanymi przez organ, czy to z zakresu postępowania administracyjnego, zwłaszcza gdy, jak w rozpatrywanej sprawie, kwestionuje ustalenia faktyczne, czy to z przepisami prawa materialnego (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1424/11, LEX nr 1107461 i z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1061/11, LEX nr 1413625). Otóż stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylenie decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny stanowi rezultat jego wniosku, że organ naruszył m.in. prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Tym samym zarzut obejmujący jedynie art. 145 P.p.s.a. jest niepełny, pozostawiając poza swoimi granicami całą tę regulację prawną, której zastosowanie lub choćby uwzględnienie warunkowało czy też mogło warunkować sięgnięcie po ten przepis.
Podobnie nieskuteczny okazał się zarzut w części odniesionej do art. 135 P.p.s.a. W jego świetle sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten może zatem znaleźć zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1467/10, LEX nr 1079695).
Sąd musi bowiem stwierdzić wspomniane w nim naruszenie prawa, wymagające usunięcia za pomocą przysługujących mu środków. Stąd w przypadku oddalenia skargi nie można w ramach zarzutu podnoszącego naruszenie art. 135 P.p.s.a. skutecznie podważać przeprowadzonej przez sąd oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I GSK 297/11, LEX nr 1136477).
Pełnomocnik skarżących niezasadnie powołuje się również na art. 134 P.p.s.a., a ściślej, jak można domniemywać, na art. 134 § 1 P.p.s.a. Niepodobna przecież przyjąć, że domaga się on dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku także pod kątem art. 134 § 2 P.p.s.a., przewidującego tzw. zasadę reformationis in peius, do której nie nawiązano ani w skardze kasacyjnej, ani w żadnym innymi piśmie w toku dotychczasowego postępowania. Ponownie stwierdzić więc trzeba, że pełnomocnik nie skonkretyzował należycie tego zarzutu.
W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność zaskarżonego aktu z prawem i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż w niej wskazane (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 572/12, LEX nr 1372126 i z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1260/13, LEX nr 1396122). Tymczasem pełnomocnik koncentruje się na tym, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do tego, iż skarżący nie wyrazili zgody na dojazd do terenu spornej inwestycji przez ich nieruchomość, co mógłby ewentualnie podnosić w ramach zarzutu odniesionego do art. 141 § 4 P.p.s.a., określającego wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Nietrafnie przy tym stwierdza, że kwestia ta stała się przedmiotem zarzutu w skardze, która eksponowała głównie fakt uchylenia w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia podjętego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Była ona wszak akcentowana w odwołaniu i w tym kontekście, wyłącznie na marginesie rozważań, które muszą być prowadzone w granicach skargi kasacyjnej, odnotować można, iż w skardze nie wskazywano, że organ odwoławczy pominął ją w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Konstatacja ta nie jest jednak równoznaczna z uwzględnieniem twierdzenia, które leży u podstaw zarzutu skargi kasacyjnej, będąc zasadniczym i w istocie jedynym argumentem skierowanym przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, a mianowicie, że wspomniana kwestia nie została wzięta pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji, co miało wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji dostrzegł ją już bowiem na etapie wszczęcia postępowania, zobowiązując Spółkę do przedłożenia m.in. planu zagospodarowania działki z zaznaczoną drogą dojazdową do projektowanej stacji bazowej, usytuowanej na działce nr [...], celem wyeliminowania sytuacji, w której droga ta przebiegałaby także przez działkę sąsiednią nr [...] należącą do M. i T. O. Spółka przedstawiła ten projekt, sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, zawierający granice działek, niepozostawiającą wątpliwości co do tego, że rozpatrywana droga dojazdowa została zaprojektowana jako w całości zlokalizowana na nieruchomości, do której Spółka ma tytuł prawny, wzdłuż granicy z działką skarżących.
W konsekwencji stanowisko autora skargi kasacyjnej nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy, wobec czego nie wykazał on też, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo, akceptując dokumentację zatwierdzoną pozwoleniem budowlanym. Z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje to, czy dojazd do inwestycji został lub zostanie wykonany zgodnie z projektem, czy też w sposób od niego odbiegający, np. poprzez wytyczenie go przez nieruchomość należącą do skarżących. Jeżeli wystąpi ten ostatni stan rzeczy, to może on spowodować skutki prawne konkretyzowane w odrębnym postępowaniu, tak administracyjnym, w zakresie nadzoru nad zgodnością robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę, jak i cywilnym, dotyczącym ewentualnego bezprawnego skorzystania z rzeczy cudzej bądź naruszenia prawa własności.
Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, z braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.